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Les Européens répondent-ils à la crise par la mobilité ?

mai 2015

#Divers

Il serait naturel de penser que la crise a fait progresser la mobilité en Europe, des pays les plus durement touchés vers ceux qui en ont moins souffert. Or la mobilité au sein de la zone euro reste faible malgré l’aggravation des inégalités entre Européens et les divergences économiques accentuées par la crise.

Pour répondre à la crise durable qu’ils traversent, les Européens peuvent se déplacer et aller tenter leur chance ailleurs. Depuis 2008, beaucoup ont profité de leur droit acquis de citoyen européen d’aller et venir sur tout le territoire de l’Union. Certains, frappés par le chômage, ont décidé de quitter leur pays. D’autres, qui s’étaient expatriés, ont dû rentrer chez eux. Cette mobilité des travailleurs est souhaitable si elle permet un rééquilibrage entre les pays en récession et ceux qui connaissent un meilleur sort, le tout assurant la solidité de l’économie européenne et même la convergence des États membres. On s’attendrait dès lors à observer, à travers la crise, à la fois une hausse sensible des flux migratoires à l’intérieur de l’Europe et une géographie des mobilités montrant le passage des travailleurs des pays en crise vers des pays à faible taux de chômage. Or de manière surprenante, l’étude des migrations d’installation d’Européens dans un autre État membre (à l’exclusion des migrations saisonnières, transfrontalières et du travail détaché) révèle une réalité plus complexe.

Des Européens qui restent peu mobiles

Premier constat : le regain de la mobilité est réel en Europe mais il succède à un recul des flux migratoires à l’intérieur de l’Union entre 2009 et 2010, une première depuis les élargissements de 2004. C’est seulement après le pic de la crise que la mobilité reprend, retrouvant presque son niveau d’avant 2008. Deux temps se distinguent, en effet, très nettement.

Dans la première période (2008-2010), l’ensemble de l’Europe est touché par la crise financière mondiale. Sur tout le territoire de l’Union, les possibilités d’embauche se font rares, les perspectives de mobilité reculent et l’expatriation décline. Beaucoup d’Européens installés hors de chez eux sont confrontés au retournement de la conjoncture et repartent dans leur pays d’origine. Un Européen migrant sur deux est dans ce cas en 2009, contre un sur trois en 20071. Les ressortissants des pays de l’Est apparaissent, de ce point de vue, les plus vulnérables, car ils occupent des emplois dans des secteurs très sensibles à la conjoncture (industrie, construction, restauration). Mais dans l’ensemble, le recul de la mobilité est sensible même en tenant compte des migrations de retour : l’expatriation n’offre guère d’alternative quand la montée du chômage touche toute l’Europe.

Dans le second temps de la crise (2011-2013), les flux migratoires reprennent au sein de l’Europe à mesure que les divergences économiques s’accroissent entre États membres. Les pays latins et l’Irlande sont confrontés à la crise des dettes souveraines et décrochent, ceux de l’Est continuent d’être plongés dans la récession à l’exception de la Pologne et de la République tchèque, dans l’orbite de l’Allemagne, dont la croissance repart, tandis que la France, le Royaume-Uni et le Benelux, après un bref rebond, affrontent un nouvel épisode récessif (double dip), moins violent néanmoins que dans les pays de la périphérie est et sud. Les pays qui s’en sortent le mieux sont l’Allemagne, l’Autriche et les pays scandinaves. Dès 2010, la mobilité européenne se redresse mais accentue les divergences européennes. Les candidats au départ sont plus nombreux et viennent désormais non seulement de l’est mais aussi du sud de l’Europe. Ils choisissent d’aller travailler, pour une majorité d’entre eux, au Royaume-Uni et en Allemagne2. Mais ils ne délaissent pas pour autant l’Espagne ou l’Italie qui, malgré leurs difficultés économiques, continuent d’accueillir nombre de migrants européens, venus notamment de Roumanie et de Bulgarie.

C’est là le deuxième paradoxe : les destinations les plus attractives pour les migrants européens ne sont pas nécessairement les pays les mieux portants. Le Royaume-Uni, dont la chute de la production a été très violente (– 5% au pic de la crise entre 2008 et 2009 contre – 3 % pour la France) et qui n’a retrouvé son niveau de Pib d’avant la crise qu’en 2013 (2011 pour la France), accueille le plus grand nombre d’actifs européens en emploi récemment arrivés, devant l’Allemagne3. Depuis 2007, la population européenne installée outre-Manche s’est accrue d’un million de personnes4. Plus encore l’Espagne, dont le taux de chômage avoisinait 25 % en 2014, a certes perdu en attractivité, mais a encore recruté 7 % des expatriés européens venus travailler ces deux dernières années dans un autre État membre, une proportion supérieure à celle de la France (6 %5). Si les migrants européens sont moins nombreux à travailler en Italie, dont le taux de chômage a atteint 16 % en 2014, ce pays accueille néanmoins une proportion croissante de résidents communautaires, dont le nombre a augmenté de 350 000 personnes depuis 2008, soit trois fois plus qu’en France6.

Pourquoi les Européens qui prennent le risque de la migration ne se dirigent-ils pas vers les économies les plus performantes ? L’attractivité d’un pays ne dépend pas seulement de ses possibilités d’emploi mais aussi d’autres facteurs, essentiellement humains. La proximité géographique et culturelle explique le choix de l’Italie par de nombreux migrants roumains et bulgares. L’existence d’une diaspora déjà installée, qui peut aider le nouvel arrivant, structure également le choix des destinations. Elle explique la persistance des flux vers le Royaume-Uni et l’Espagne des Européens de l’Est qui y sont installés depuis les élargissements. Le Royaume-Uni bénéficie, en outre, du rayonnement international de la langue anglaise.

Troisième constat, lui aussi contre-intuitif : la propension à migrer des Européens n’est pas mécaniquement corrélée au taux de chômage de leur pays d’origine. Certes, le taux d’expatriation des Irlandais a été multiplié par trois depuis 2008 et celui des Grecs par deux depuis 2010. Mais l’expatriation des Espagnols et des Italiens, pourtant très touchés par le chômage, est restée l’une des plus faibles d’Europe, soit respectivement à peine 1 % et 4 % des chômeurs (9 % pour le Portugal). Inversement, les Polonais, dont l’économie a bien résisté à la crise, continuent à être, avec les Roumains et les Baltes, parmi les Européens les plus mobiles. Ce sont, en effet, les flux Est-Ouest qui structurent les mobilités intracommunautaires et qui expliquent largement le rebond des flux migratoires en Europe, plus que les divergences apparues ces dernières années au sein de l’Union, malgré le décrochage spectaculaire et préoccupant des pays latins et de l’Irlande. La mobilité des Européens de l’Est est motivée par des écarts de revenus qui restent substantiels par rapport à l’Europe de l’Ouest. Le revenu moyen d’un Roumain7 est quatre fois inférieur à celui d’un Italien et celui d’un Polonais représente moins de 30 % de celui d’un Britannique8.

Nouveaux équilibres géographiques ou aggravations des inégalités économiques ?

La mobilité de la main-d’œuvre européenne dépend donc encore majoritairement de l’écart de niveaux de vie entre l’Est et l’Ouest, et seulement marginalement des divergences plus récentes entre le Sud et le Nord liées à la crise de l’euro. Un million d’Européens en moyenne partent chaque année vivre dans un autre État membre9 depuis la crise (2009-2012), ils étaient 1, 3 million avant la grande récession (2004-2008). Malgré de grandes difficultés économiques, la mobilité européenne reste donc faible car la démographie et les cultures nationales la freinent. Le vieillissement de la population, général en Europe (y compris à l’Est et au Sud), n’est pas favorable à la mobilité, dans la mesure où ce sont les plus jeunes, qui ont encore peu d’attaches, qui ont la plus forte propension à migrer. À cela s’ajoutent les différences linguistiques, les difficultés administratives ou de reconnaissance des diplômes. Enfin, l’hostilité croissante des opinions publiques aux migrations, y compris pour les « nouveaux entrants », décourage la mobilité.

La faiblesse de la mobilité intracommunautaire a longtemps permis de maintenir en Europe un fonctionnement national des marchés du travail et de la protection sociale selon le principe de la lex locis laboris (c’est le lieu de travail [et le fait d’être employé] qui détermine les cotisations et prestations sociales qui sont transférées d’un État à l’autre). Compte tenu du faible volume des migrations, les écarts de taux de cotisations sociales n’ont pas eu d’impact significatif sur le fonctionnement du marché commun jusqu’à la création de l’euro. Les contrats sociaux et les niveaux de générosité de la protection sociale et du travail ont pu rester très hétérogènes, d’autant que l’harmonisation, a fortiori la fédéralisation, est devenue plus difficile à imaginer à mesure que les élargissements intégraient des pays aux caractéristiques sociopolitiques de plus en plus disparates, rendant illusoire un consensus sur un quelconque modèle social européen.

Cette faiblesse de la mobilité et l’absence de perspective d’harmonisation sociale affaiblissent l’idée européenne. Les craintes de « tourisme de prestations » s’expriment régulièrement, comme en a témoigné le refus par les tribunaux allemands d’autoriser des prestations familiales à une immigrée roumaine inactive10. L’Europe a encouragé la migration temporaire pour favoriser la libre circulation de services dans le cadre du marché unique, en autorisant le travail détaché qui permet à l’employeur de payer les cotisations sociales de son pays. Mais ce faisant, elle a pu aussi encourager une concurrence sociale et fiscale qui risque de niveler le modèle social européen par le bas. La construction européenne peut-elle encore promettre une convergence par le haut des systèmes de protection sociale ? Une citoyenneté européenne ne saurait se construire sans que la population soit davantage brassée. Mais la mobilité ne peut profiter aux salariés que si la protection sociale prend une dimension européenne.

Le principe de la transférabilité des droits d’un État à l’autre, pour accompagner la mobilité, ne résout malheureusement pas tous les problèmes. Car la monnaie unique, qui reste inachevée et qui s’est construite en excluant la possibilité de transferts budgétaires, n’a pas unifié la zone euro, ni même favorisé la convergence des pays de la zone. Dans un espace monétaire commun, la protection sociale, à travers l’assurance-chômage essentiellement, est l’instrument qui permet d’amortir les chocs et d’organiser une forme de redistribution géographique : les régions les plus touchées par le chômage reçoivent proportionnellement plus que leur contribution en cas de choc asymétrique. Or ce n’est pas le cas au sein de la zone euro. Les pays les plus touchés par le chômage sont contraints de diminuer les prestations sociales ou d’approfondir leur déficit budgétaire, sans mutualisation avec les autres pays. La protection sociale ne joue donc pas son rôle contracyclique. C’est pourquoi l’Europe a mis en place une « garantie jeune » favorisant l’accès des jeunes à la formation ou à un emploi mais son ampleur est trop limitée en volume et dans le temps pour avoir un effet comparable aux amortisseurs automatiques qui existent à l’échelle nationale.

Comme il n’existe pas de mutualisation, même partielle, de l’assurance-chômage dans la zone euro, en dehors d’un transfert d’une durée très limitée (trois mois) des droits d’un État à l’autre, l’émigration des chômeurs vers les pays qui bénéficient d’un regain d’activité économique devrait en théorie permettre un ajustement des marchés du travail et une résorption progressive des déficits budgétaires. Mais, comme on l’a vu, les migrations au sein de la zone euro restent faibles. En outre, les Européens du Sud qui se sont installés récemment dans un autre État membre ne sont pas les plus touchés par le chômage : ce sont les plus qualifiés, souvent avec un contrat de travail en poche, qui sont les plus mobiles. Puisque la monnaie unique ne permet plus de déprécier le taux de change pour rétablir la compétitivité, les pays membres de l’union monétaire très affectés par la crise n’ont eu d’autre choix que la baisse des salaires pour absorber le choc de la crise. Mais, ce faisant, leur demande intérieure et leurs rentrées fiscales diminuent, si bien qu’ils ne sont pas capables de rembourser leur dette ni de contribuer à la reprise européenne.

Faiblesse de la mobilité et faiblesse de l’harmonisation sociale sont par conséquent étroitement corrélées et nuisent aujourd’hui au bon fonctionnement économique et politique de l’Europe. Sur le papier, la mobilité est censée répondre aux déséquilibres créés par les carences de la monnaie unique. Mais la crise n’a pas rapproché les Européens : d’une part, les pays de départ craignent une fuite des cerveaux et une concentration des compétences au nord de l’Europe. D’autre part, dans les pays d’accueil, la montée de la xénophobie n’épargne plus les ressortissants communautaires. Sans mécanismes permettant une forme de mutualisation budgétaire au sein de la zone euro, le départ de jeunes professionnels du Sud vers le Nord pourrait renforcer le phénomène de concentration des activités et des talents dans l’Europe du Centre et du Nord, réduisant le potentiel de croissance des pays plus périphériques. Mais la nécessaire création de mécanismes de « compensation » pour pallier ce nouveau déséquilibre de compétitivité au sein de l’euro apparaît tout aussi complexe à mettre en place et à définir qu’un budget européen.

  • *.

    Économiste au Département travail emploi de France Stratégie. Cet article reprend les éléments présentés dans la note « Profils migratoires européens dans la crise » publiée le 7 janvier 2015. Pour aller plus loin : http://www.strategie.gouv.fr/publications/profils-migratoires-europeens-crise

  • 1.

    Mais il ne vient pas nécessairement d’un autre État membre, le pays de départ n’étant pas précisé dans les flux d’émigration. Pour les Européens de l’Est, qui émigrent principalement vers le reste de l’Europe, les migrations de retour sont presque exclusivement en provenance du reste de l’Union.

  • 2.

    6 % des employés européens de 15 ans et plus, ayant migré depuis deux ans dans un pays de l’Union, travaillent en 2013 au Royaume-Uni, et 30 % en Allemagne (EU Employment and Social Situation Quaterly Review, 2014).

  • 3.

    Voir note supra. Si l’on considère l’ensemble des immigrés européens d’âge actif (15-64 ans) quelle que soit leur date d’entrée sur le territoire de résidence, l’Allemagne reste le premier pays d’accueil (les stocks passés sont plus importants).

  • 4.

    En 2007, 1, 4 million d’Européens (sur une Union à 27 pays) étaient installés au Royaume-Uni ; ils sont 2, 4 millions en 2013. Comparativement, ils étaient 2, 4 millions à résider en Allemagne en 2007, un effectif qui s’élève à 3 millions en 2013 (Eurostat, stocks de population par nationalité).

  • 5.

    7 % des employés européens de 15 ans et plus, ayant migré depuis deux ans dans un pays de l’Union, travaillent en 2013 en Espagne, contre 6 % en France (EU Employment and Social Situation Quaterly Review, 2014).

  • 6.

    Le nombre de résidents communautaires installés en Italie est passé de quelque 600 000 en 2008 à 1, 3 million en 2013. Comparativement, la France qui accueillait 1, 3 million de ressortissants d’un autre État membre, en accueille 1, 4 million en 2013 (Eurostat, stocks de population par nationalité).

  • 7.

    Les immigrés roumains en Europe privilégient la péninsule italique. 46 % des Roumains expatriés dans un autre État membre résident en Italie et 36 % en Espagne (Eurostat, stocks de population, chiffres 2012).

  • 8.

    40 % des expatriés polonais dans un autre État membre résident au Royaume-Uni et 30 % en Allemagne (Eurostat, stocks de population, chiffres 2012).

  • 9.

    Hors migrations de retour.

  • 10.

    Ce qui est autorisé par les textes européens, la prestation sociale étant liée au travail.