Do not follow this hidden link or you will be blocked from this website !

Dans le même numéro

Pour une autre politique de l'enfance et de la famille. Lecture de quatre rapports récents

décembre 2014

#Divers

Lecture de quatre rapports récents

L’idée d’une « loi famille » globale, abordant les questions des droits de l’enfant, de l’adoption ou du statut du tiers, a été abandonnée par le gouvernement. Pourtant, de nombreuses idées présentes dans les rapports produits gagneraient à être défendues et portées politiquement.

La famille se trouve au centre de polémiques à chaque nouveau projet de loi, réel ou supposé. Si la crainte des évolutions législatives est si vive, c’est, indépendamment des conflits proprement politiques, le signe que les dispositifs publics ont du mal à saisir les changements de la vie personnelle et familiale, en particulier parce que les trajets de vie sont devenus plus variés et changeants.

Comment concevoir des politiques publiques qui prennent en compte des parcours inédits ? Jusqu’à maintenant, en ce qui concerne les politiques de l’enfance et de la famille, la principale porte d’entrée pour bénéficier d’un soutien et d’une protection est le statut. Plus précisément, une personne ou un ménage ne bénéficie directement des apports de l’une de ces politiques publiques, notamment lorsqu’il s’agit de percevoir une allocation ou de bénéficier d’une prestation, que si elle peut faire valoir un statut précis, correspondant à des critères juridiquement reconnus (mineur, bénéficiaire de tel type ou de tel niveau de ressource, parent isolé…). Or le statut fige la situation d’une personne à un moment donné ; il instaure une relation dichotomique entre le bénéficiaire et le non-bénéficiaire, avec de surcroît des effets de seuil ou de rupture ; il ne considère pas le bénéficiaire comme un sujet dans une histoire, avec un passé et un avenir qu’il tente de créer… Régulièrement, ces politiques s’avèrent ainsi insuffisantes. Il s’agirait dorénavant de considérer l’ensemble du parcours singulier d’une personne, avec son histoire, ses projets, et d’élaborer à cette fin de nouveaux cadres juridiques et administratifs et des outils professionnels adaptés.

C’est particulièrement vrai pour la politique familiale et de l’enfance. Les derniers rapports commandés par la ministre déléguée à la Famille à Adeline Gouttenoire, Marc Juston, Jean-Pierre Rosenczveig et Irène Théry, en vue de préparer ce qui était encore appelé le projet de loi « Famille/Enfance », en sont une illustration frappante. Signe d’une certaine fébrilité politique sur le sujet de la famille, les rapports finalisés et remis à la ministre déléguée à la Famille dès décembre 2013 n’ont été rendus publics qu’en mars 20141. Comme les champs étudiés se recouvrent (protection de l’enfance ; filiation, origines et parentalité ; droits de l’enfant ; médiation), les propositions portent parfois sur les mêmes thèmes. Sans pour autant toujours converger, elles sont la plupart du temps complémentaires. Sur des sujets aussi sensibles et divers que l’acquisition de la majorité, l’adoption, la procréation médicalement assistée ou l’autorité parentale, ces rapports identifient un risque lié à une approche trop statique des situations. Ils préconisent alors de nouvelles politiques qui reposent sur la prise en compte et l’accompagnement du parcours de l’enfant, de son histoire et de ses projets.

Renforcer les droits du mineur

Deux des rapports, Gouttenoire et Rosenczveig, abordent spécifiquement la question des droits du mineur. L’objectif est de renforcer ses droits effectifs afin qu’il puisse se construire un parcours de vie serein et devienne un futur citoyen responsable.

Le cœur des principes qui guident toutes les propositions inscrites dans le rapport Rosenczveig est la promotion d’un exercice progressif de ses droits par l’enfant. Les droits des personnes, notamment ceux liés à la majorité, ne peuvent se résumer à un acquis « brusque » à l’âge de 18 ans. Afin de remplacer les statuts binaires mineur/majeur, il s’agit de construire un ensemble de statuts, liés à l’âge, auxquels correspondraient des droits spécifiques. La majorité serait donc un processus. Avec le souci d’assurer une meilleure cohérence et davantage de justice dans le « statut » de l’enfant et de faire de lui un acteur de son parcours, gage d’un devenir adulte pleinement responsable, le rapport souhaite que l’on associe plus clairement les futures responsabilités pénales et civiles de l’enfant selon qu’il appartient à l’une de ces classes d’âge séquencées aux âges suivants : 7-8 ans, 13 ans, 16 ans, majorité. Il préconise notamment que l’enfant soit systématiquement réputé doué de discernement dès 13 ans.

Ce rapport aborde tout d’abord les droits que devrait exercer tout mineur. Il préconise notamment que la loi pose un principe général, selon lequel dans la mesure du possible, un mineur devrait être mis au courant d’un projet formé pour lui, entendu sur ce projet, informé éventuellement des recours qui doivent lui être ouverts. En outre, l’enfant, à sa demande, aurait le droit d’être entendu par le juge, quel que soit son âge. Le juge devrait d’ailleurs vérifier qu’il a bien été informé de ce droit. Enfin, le mineur pourrait être assisté par un représentant spécial, par exemple un administrateur ad hoc, ou un avocat dans la procédure de contestation de libertés essentielles s’il y a potentiel conflit avec ses parents.

Selon les propositions, le mineur doué de discernement, dès 13 ans, devrait donner son accord pour toute orientation scolaire, disposerait pleinement de sa liberté de conscience et de religion, bénéficierait du droit de se réunir, de manifester, de s’exprimer dans les médias ou d’être membre d’une association. Il pourrait saisir toute autorité administrative ou judiciaire sur toute question l’intéressant et engager une action en justice pour la protection de son patrimoine. Il aurait le droit de se voir délivrer, à sa seule demande, une carte nationale d’identité. Dès l’âge de 16 ans, le mineur serait doté de la capacité procédurale pénale s’il est victime d’infraction pénale, donnerait son accord en ce qui concerne sa résidence, pourrait obtenir le permis de conduire, bénéficierait d’un droit social universel à la formation pour son obtention, et acquerrait le droit de vote pour les élections municipales.

Le rapport Gouttenoire, quant à lui, se penche sur des situations plus précises relatives à la question de la protection de l’enfance, notamment en ce qui concerne l’exercice effectif pour un mineur de ses droits en cas d’infraction pénale. Comme dans certaines situations, le mineur ne peut pas compter sur ses représentants légaux pour l’exercice de ses droits et la défense de ses intérêts, le rapport préconise de rappeler par voie de circulaire que tout service de police ne peut refuser l’enregistrement d’une plainte d’un mineur victime d’infraction pénale et d’instaurer le droit pour un mineur de plus de 16 ans de se constituer partie civile sans être assisté d’un administrateur ad hoc mais avec l’assistance d’un avocat commis d’office. Ce groupe de travail a également étudié les possibilités de mieux associer l’enfant aux décisions qui le concernent, donc à la construction de son propre parcours ; toutefois, les débats ont porté sur les modalités d’association et les degrés : information, accompagnement, adhésion, consentement…

Réformer l’état civil

Le rapport Théry aborde de façon très didactique la question complexe de l’état-civil. L’état-civil est tout d’abord la mémoire et le support de l’histoire de chaque citoyen. Il est également le registre fondateur, le « grand livre de la vie privée » – comportant toutefois des éléments d’intérêt public – qui permet de construire son parcours et son identité, selon les informations qui y sont retranscrites : sexe, date de naissance, actes judiciaires…

Le groupe de travail établit une distinction qui semble devoir être clarifiée dans le droit, entre la filiation unique comme lien de parenté défini par le droit, reposant sur des droits, devoirs, attentes et interdits ; et les modalités plurielles d’établissement de la filiation, par engendrement, par procréation charnelle, par adoption ou par engendrement avec tiers donneur. La filiation serait établie dans le premier cas par une reconnaissance, dans le deuxième par un jugement d’adoption et dans le troisième par une déclaration commune anticipée de filiation.

Fruit de différentes réformes connexes (concernant les grands événements du parcours de vie : naissance, inscription de la filiation, mariage, divorce…), l’état-civil est complexe et semble manquer, sur certains aspects, de cohérence. Ainsi, le rapport énumère les informations contenues dans l’état-civil, la façon dont elles sont intégrées et les personnes et institutions qui peuvent en avoir connaissance, selon quelles modalités (copie intégrale ou extrait).

Le groupe de travail préconise alors de concevoir la copie intégrale de l’acte de naissance comme le conservatoire de l’identité civile des personnes. Il indiquerait le mode d’établissement de la filiation. En cas d’adoption, il serait conservé l’acte de naissance originel, et ajoutés les noms des parents adoptants. La copie intégrale serait inaccessible aux tiers, sauf exception dûment justifiée. L’état-civil serait ainsi le support de l’identité, comme construction dans un parcours de vie, accessible au sujet dans une version intégrale et, afin de respecter la vie privée, aux administrations et tiers sous forme d’extrait.

Accès aux origines

L’accès aux origines est l’un des thèmes sur lesquels les groupes de travail expriment le plus de divergences. Pour introduire les analyses, il est nécessaire de distinguer, avec l’expression « accès aux origines », trois éléments qui ne sont pas identiques. Par cette expression, on peut signifier soit l’accès à la connaissance du mode de sa conception (technique de l’Amp avec tiers donneur, accouchement sous le secret…), soit l’accès à l’histoire de sa conception (posséder des éléments pour se constituer un récit de son histoire : lettre, rencontre, information administrative, objet remis par la mère de naissance…), soit l’identité du/des géniteur(s). Les rapports Théry et Rosenczveig dressent le même constat : le secret est d’autant plus « intolérable » qu’il est sciemment organisé :

Nous n’évoquons pas ici les aléas de la vie des gens ou leurs conflits privés. Non, si ces personnages sont privés d’existence, c’est au sein de nos institutions, par le droit, par l’État2.

Ainsi, en ce qui concerne l’Amp avec tiers donneur, les propositions des deux groupes de travail convergent3 : ils préconisent qu’à partir de la promulgation d’une nouvelle loi (il n’y aurait pas rétroactivité), le don ne serait plus anonyme. La personne issue de ce don, une fois devenue majeure, pourrait, si elle le désire, prendre connaissance de l’identité du donneur. Le rapport Théry préconise également que des renseignements non identifiants puissent être collectés lors du don et transmis à l’enfant, lors de sa minorité s’il est accompagné de ses représentants légaux, ou dès sa majorité s’il en fait la demande. Dans sa démarche, la personne serait accompagnée par du personnel du Conseil national d’accès aux origines personnelles (Cnaop) habilité à faire la recherche et à accompagner les personnes lors de la délivrance de l’information, voire d’une éventuelle rencontre. Enfin, dès la promulgation de la loi, il serait possible pour des personnes nées d’une Amp avec donneur de savoir si elles sont issues du même donneur, sans pour autant que l’anonymat de ce dernier soit levé.

En ce qui concerne l’accouchement sous le secret, les propositions des groupes de travail Rosenczveig, Théry et Gouttenoire divergent. Au nom de la nécessaire connaissance de tous les aspects personnels qui concernent son histoire, afin d’établir de bonnes bases psychiques pour se construire une identité et un parcours de vie stable, le rapport Rosenczveig préconise que l’identité de la mère de naissance soit de facto révélée à l’enfant devenu majeur, s’il en fait la demande. Le rapport Théry distingue plus nettement la connaissance de l’identité de la connaissance de l’histoire. C’est pourquoi il préconise de renforcer les compétences du Cnaop afin que tout soit mis en œuvre pour collecter des informations et des éléments relatifs à l’histoire de la naissance, la connaissance systématique de l’identité de la mère de naissance, voire du père de naissance s’il se manifeste, et surtout pour renforcer la possibilité d’accompagnement de l’enfant qui demandera à connaître l’identité de sa mère de naissance, une fois devenu majeur. En effet, le secret pourrait de droit être systématiquement levé, à la demande de la personne majeure. La loi ne serait pas rétroactive et ne concernerait que les enfants nés à partir de la date de promulgation. Ce droit à la connaissance de l’identité ne serait pas pour autant un droit à la rencontre. La mère de naissance ne serait pas obligée de rencontrer son enfant né sous le secret4. Ce rapport insiste sur le fait que cette connaissance ne doit pas être la délivrance d’une information, sur le mode administratif, mais devrait revêtir la forme d’un accompagnement de la recherche de son histoire par des professionnels du Cnaop.

Le groupe de travail présidé par Adeline Gouttenoire, qui étudie la question de l’accouchement sous le secret sous le prisme de la protection de l’enfance, vise une meilleure application effective des droits de l’enfant à connaître ses origines et milite également pour des réformes. Il préconise ainsi de passer d’un accouchement anonyme à un véritable accouchement sous le secret. L’identité de la mère de naissance serait systématiquement collectée, lors de la naissance, afin que le Cnaop puisse – si l’enfant devenu majeur (ou dès 13 ans, selon une proposition, s’il est accompagné de ses parents) demande à la connaître – relayer cette demande auprès de la mère de naissance et lui demander d’autoriser cette révélation. En effet, aujourd’hui, près de la moitié des demandes ne peuvent même pas être relayées puisque le Cnaop n’arrive pas à prendre connaissance de l’identité de la mère de naissance.

Toutefois, la connaissance de l’identité de la mère de naissance ne serait pas un droit, même à la majorité. Le rapport propose de ne faire aucune modification législative sur ce sujet. La mère de naissance, contactée, peut refuser la révélation de son identité. L’argument principal du rapport est que si l’on supprimait ce droit de la femme à préserver à vie son anonymat, il serait probable qu’il y ait moins d’accouchements à la maternité, avec des risques sanitaires élevés pour la mère comme pour l’enfant. Surtout, in fine, cet enfant, qui serait finalement abandonné en dehors de tout cadre légal, serait face à l’impossibilité totale de connaître, une fois devenu majeur, son identité ou quelques éléments de son histoire, détenus pas le Cnaop. En bref, ce rapport tente d’être pragmatique dans l’application des principes : il considère qu’une application trop rigide (la révélation systématique de l’identité à la demande de l’enfant) produirait des conditions de naissance (« accouchement sauvage » puis abandon) qui rendraient impossible la connaissance de l’identité.

Le rapport Gouttenoire propose également que l’accompagnement spécifique des mères de naissance qui accouchent dans le secret soit renforcé, notamment durant les mois suivant l’accouchement pour les mères de naissance mineures et les mères de naissance qui reconnaissent finalement l’enfant durant la période de rétractation de deux mois qui suit l’accouchement. Rappelons qu’en 2012, 15 % des enfants nés sous le secret sont finalement reconnus durant cette période5. On peut penser qu’une femme qui dans un premier temps demande le secret se pose beaucoup de questions – sur son désir, ses capacités ou ses possibilités d’assumer une maternité. Il peut sembler nécessaire qu’elle puisse, pour son propre bien-être et celui de l’enfant, être accompagnée au moins durant les premiers mois.

Malgré les divergences sur le maintien de l’anonymat, notons qu’un impératif semble partagé : il est nécessaire que les pouvoirs publics accompagnent au mieux l’ensemble du parcours d’un enfant, dès sa naissance. L’histoire ne peut être tronquée, elle fait partie intégrante de l’identité. Les questions posées au sujet de l’accès aux origines dévoilent une question plus large, qui porte sur le secret entretenu par les pouvoirs publics sur l’ensemble du parcours de l’enfant au sein de l’aide sociale à l’enfance. Le groupe de travail présidé par Adeline Gouttenoire préconise alors de renforcer systématiquement tous les droits de l’usager, y compris mineur, d’accès à toute information ou document administratif et judiciaire relatif à sa prise en charge, sauf disposition législative contraire ; le groupe présidé par Jean-Pierre Rosenczveig entend consacrer ce droit à tout enfant capable de discernement.

La protection de l’enfance

Au sujet de la protection de l’enfance, l’ensemble des rapports émettent des propositions complémentaires. Le rapport Gouttenoire fixe son objectif dès l’introduction :

Il convient de rendre le dispositif de protection de l’enfance plus évolutif, d’inciter les acteurs à ne pas « enfermer » l’enfant dans le statut qui lui a été assigné au départ afin que ce statut puisse être adapté à l’évolution de ses besoins et projets.

(p. 16)

À cette fin, il propose d’instaurer un comité de veille et d’orientation pluridisciplinaire, chargé de questionner le statut du mineur, en fonction de son parcours, de ses besoins et projets. Le principe est de n’instaurer aucune automaticité : ce n’est pas, par exemple, parce que les liens semblent rompus avec la famille depuis une période de x mois ou années qu’il est automatiquement nécessaire d’enclencher une procédure de déclaration judiciaire d’abandon. Au contraire, il faudrait systématiquement étudier la situation (tous les semestres pour l’enfant de moins de 2 ans, toutes les années pour l’enfant âgé de 2 à 6 ans, tous les deux ans pour l’enfant âgé de plus de 6 ans ou lors d’un renouvellement), pour éventuellement envisager, au vu du parcours, des besoins, des projets, un statut mieux adapté, en faisant le choix dans la large palette existante : poursuite de l’assistance éducative, délégation par les parents de l’autorité parentale de façon volontaire ou imposée, procédure de tutelle ou de déclaration judiciaire d’abandon, etc. Cet enfant pourrait continuer à bénéficier d’une prise en charge dans les dispositifs qu’il connaît déjà, ou être adopté, confié à un tiers digne de confiance, connaître un dispositif de parrainage… Ce même rapport propose d’ailleurs d’étoffer les possibilités.

Le rapport Gouttenoire propose également de favoriser l’adoption simple comme une mesure de protection de l’enfance, en facilitant cette forme d’adoption par un tiers accueillant. Comme l’adoption simple a l’avantage de maintenir les liens avec la famille d’origine, le juge pourrait édicter les conditions et modalités de maintien. Ce processus se ferait en plusieurs étapes. Après étude d’un bilan médico-psycho-social d’adoptabilité de l’enfant par un comité de veille et d’orientation qui auditionnerait les parents, le service de l’aide sociale à l’enfance (Ase) proposerait le placement en assistance éducative en vue d’une éventuelle adoption à une famille du département disposant d’un agrément spécifique. Au bout d’une année, si la prise en charge se révèle positive, et après nouvelle audition des parents assistés d’un avocat, le comité pourrait donner un avis quant à l’engagement d’une procédure d’adoption. Le groupe de travail a toutefois été divisé sur une question centrale : pour certains, cette procédure se ferait avec l’accord des parents ; pour d’autres, il serait possible de s’en passer. Dans tous les cas, les liens seraient maintenus avec cette famille d’origine : le juge pourrait accorder un droit à l’information des décisions importantes concernant l’enfant, un droit de surveillance, voire de visite. Cette proposition a suscité des réserves de la part de la moitié du groupe de travail : sur le plan juridique, le processus, qui ne repose pas sur des statuts judiciaires déterminés, ne leur semble pas robuste ; sur le plan psychique, il leur semble également que, aussi bien l’enfant que la famille qui l’accueille sont placés dans une situation compliquée, puisque le placement pourrait éventuellement ne pas déboucher sur une adoption.

Le rôle des adultes

Une question très médiatisée a été celle du statut du tiers, notamment du beau-parent. Aucun rapport ne le préconise. Tous ont évité le piège de la création d’un statut uniforme et rigide, pour plutôt analyser les possibilités d’accompagnement du parcours de l’enfant par des tiers devenus des références.

Le rapport Théry développe largement cette proposition. D’emblée, il prévient :

Il convient de ne pas créer de « statut » des beaux-parents au sens de corps de règles plus ou moins impératives qui s’imposent à eux. Le rejet d’un statut impératif est lié à la nécessaire considération de la diversité des situations, de la diversité des attentes, et du respect de la place que chacun souhaite jouer dans la situation de vie familiale. Les propositions doivent être souples, réversibles, non impératives et fondées sur la recherche du consensus, le juge restant in fine gardien de l’intérêt de l’enfant.

(p. 285)

Pour soutenir la place du beau-parent, il propose que ces derniers se saisissent, s’ils le désirent, de nouveaux outils juridiques qui leur seraient proposés (un mandat d’éducation quotidienne, un certificat de recomposition familiale) ou précisés (délégation-partage ou délégation-transfert de l’autorité parentale).

Afin de traduire l’autorisation donnée par un parent à un beau-parent d’accomplir les actes usuels concernant le bel-enfant, le rapport propose de créer un mandat dénommé « mandat d’éducation quotidienne ». Ce mandat, passé sous seing privé ou devant notaire, ne requerrait pas de recueillir l’accord de l’autre parent, car celui-ci est présumé entre les cotitulaires de l’autorité parentale. En revanche, en cas de conflit, le parent pourrait saisir le juge6. Un modèle d’acte pourrait être proposé en ligne. Ensuite, le rapport préconise de créer un « certificat de recomposition familiale » délivré en mairie du lieu du domicile de la famille recomposée. Ce certificat serait délivré sur présentation des mandats d’éducation consentis au sein de la famille recomposée et d’une preuve de résidence. Il attesterait simultanément de la cohabitation du parent et du beau-parent, et de l’existence d’un mandat d’éducation quotidienne. Il aurait également vocation à faire état des différents mandats d’éducation de manière à faciliter la vie des familles. Enfin, le rapport préconise de clarifier les notions de délégation de l’autorité parentale en distinguant la délégation-partage de la délégation-transfert. Dans les deux cas, il s’agit de donner au beau-parent qui le souhaite la possibilité de prendre en charge en totalité ou en partie l’enfant, dans le respect des responsabilités qui appartiennent aux parents, au nom de l’intérêt de l’enfant et sous le contrôle du juge. En ce qui concerne la première, il serait stipulé que les deux parents ou l’un d’eux peuvent, pour les besoins d’éducation de l’enfant, saisir le juge aux affaires familiales afin de faire homologuer la convention par laquelle ils partagent en tout ou partie l’exercice de l’autorité parentale avec un ou deux tiers délégataires. Le partage nécessite l’accord du ou des parents en tant qu’ils exercent l’autorité parentale. En cas de désaccord ou d’absence de consentement de l’autre parent dans le cadre d’un exercice en commun de l’autorité parentale, un seul parent, en considération de circonstances exceptionnelles, pourrait saisir le juge aux fins de voir partager son autorité avec un tiers délégataire. Le juge ne peut passer outre le refus de l’autre parent ou son abstention, que si tel est l’intérêt de l’enfant. Dans le cas de la délégation-transfert, qui serait utile par exemple quand le parent avec lequel vit l’enfant est malade et peut difficilement exercer cette autorité, un des parents, ou les deux, transférerait tout ou partie de l’exercice des droits et devoirs de l’autorité parentale au beau-parent qui en a désormais l’exercice, à la place du délégant. Il y aurait donc répartition des responsabilités entre délégant et délégataire ou exercice exclusif par le délégataire. En cas de décès d’un parent, ou de séparation du couple recomposé, le rapport préconise toute une série de mesures afin que ces actes soient mieux pris en considération par le juge, notamment lorsqu’il s’agit de confier l’enfant à un tiers ou d’homologuer une délégation-partage ou une délégation-transfert de l’autorité parentale. De même, le droit à maintenir des relations personnelles entre l’enfant et un tiers qui a contribué à son éducation serait précisé par, notamment, un droit de correspondance, de visite ou d’hébergement.

Alors que le rapport Rosenczveig est peu détaillé sur cette question du rôle des tiers, il apporte toutefois un complément de taille, en préconisant qu’un enfant doué de discernement ait le droit de saisir le juge aux affaires familiales de toute question le concernant, notamment lorsqu’il s’agit de se prononcer sur sa résidence. Le rapport Théry, beaucoup plus détaillé et précis dans les propositions, aurait pu également, dans une partie spécifique, faire le lien avec le droit des enfants dans chaque type de situation et d’actes envisagés, afin que ces « arrangements » ne s’effectuent pas qu’entre adultes ou adultes et institutions. Aucune proposition de ce rapport, en ce qui concerne les réformes proposées, n’est, en soi, incompatible avec les droits de l’enfant à s’exprimer, donner avis ou donner accord. Parfois, pourtant, le rapport n’aborde pas ce point. Il aurait sans doute été utile de rappeler pour quel type d’acte et selon quelles modalités il serait avisé, auditionné, et lorsqu’on solliciterait son avis ou son accord.

Le tiers n’est pas uniquement le beau-parent. Dans le cadre de la protection de l’enfance, la question du tiers, en général, devient prégnante. Un parcours, même s’il est singulier, n’est pas pour autant solitaire. Le parcours d’un enfant a besoin d’être étayé par des adultes de référence. L’impératif est alors d’assurer la place de ces adultes, afin qu’ils puissent être présents lorsque l’enfant en éprouve le besoin. La stabilité du parcours impose une stabilité de l’étayage et des références.

Dans le cadre d’un dispositif plural de protection de l’enfance, l’enfant peut en effet être soutenu et accompagné par plusieurs adultes, à des titres différents. La loi doit alors conférer à chacun de ces adultes un ensemble de prérogatives lui permettant de jouer pleinement son rôle auprès de l’enfant avec le soutien des professionnels. L’enfant doit, dans la mesure du possible, être assuré de voir les liens qu’il a tissés pendant tout son parcours perdurer dans le temps, y compris lorsqu’il accède à la majorité7.

Ainsi, ce rapport dédie, dans le cadre de l’assistance éducative en protection de l’enfance, un chapitre à la question du maintien voire du renforcement des liens entre l’enfant protégé et les tiers. Il consacre ainsi le droit de l’enfant à maintenir des liens noués avec des tiers. Sous l’autorité du juge, il préconise une extension du droit de visite et d’hébergement accordé à des tiers ainsi que la possibilité pour un tiers, à qui l’enfant a été confié, d’exercer des actes non usuels, voire de l’adopter (avec ou sans agrément spécifique).

Ce rapport s’interroge de surcroît sur les situations de rupture de parcours pour les enfants placés en famille d’accueil et sur la meilleure façon, non pas de les éviter systématiquement, puisque certaines sont légitimes et répondent à un besoin, mais tout du moins pour qu’elles se déroulent dans une cohérence de parcours, en fonction du projet pour l’enfant placé. Ainsi, il préconise des modifications législatives pour que, face à une décision unilatérale du service Ase, alors que l’enfant est accueilli depuis plus de trois ans, le mineur et les personnes concernées soient entendus par le juge des enfants ou le juge aux affaires familiales s’il est concerné.

L’importance de la médiation

Dans un premier temps, que ce soit dans les analyses ou les propositions, le rapport Juston aborde peu la question de l’enfant et de son intérêt dans le domaine de la médiation, comme si celle-ci ne concernait que les parents. Puis, dans un second temps, sans que finalement cette transition soit exposée, l’enfant arrive au cœur des analyses et propositions. La médiation, si elle était renforcée, est alors exposée comme le possible outil d’étayage des parcours de l’enfant, dans un monde potentiellement conflictuel. En se référant à la Convention internationale sur les droits de l’enfant (Cide) et à la notion centrale de l’intérêt de l’enfant, le rapport préconise de nouvelles modalités d’élaboration, d’actualisation et de statut de ce qui est appelé des « contrats de coparentalité ». Il affirme qu’il est nécessaire de définir plus précisément la notion d’exercice en commun de l’autorité parentale. L’enfant bénéficierait d’une double domiciliation, quelle que soit sa résidence, indiquée sur sa carte d’identité. Tout parent pourrait également bénéficier d’un livret de parentalité décerné à la naissance, qui valoriserait les informations pratiques portant sur la période de grossesse et de naissance et surtout rappellerait l’ensemble du rôle, droits et devoirs, de tout parent, y compris en cas de séparation. De même, le livret de famille serait solennellement remis lors de l’établissement de la déclaration de naissance avec une lecture des articles clés relatifs aux droits et devoirs de chacun des parents et à la médiation familiale.

Ensuite, le rapport aborde la question de l’articulation entre les services d’accompagnement des parents pendant et après la séparation. Le groupe de travail préconise que le juge aux affaires familiales puisse avoir recours à la médiation comme mesure d’accompagnement, ce qui lui donnerait la possibilité d’assurer le suivi de certaines de ses décisions, en cas de difficultés aiguës et graves, par l’instauration d’une mesure d’accompagnement à la décision et à la restauration de liens. Toutefois, alors que dans l’esprit il semblerait que cette mesure serait l’un des outils de la protection de l’enfance, au titre de la prévention ou du risque de danger, le rapport n’évoque ensuite que les ateliers de la coparentalité, qu’il faudrait développer. Une autre mesure de médiation pourrait également être ordonnée en cas de résidence alternée (qui serait la règle selon une majorité du groupe, mais la proposition a fait débat), afin que les parents vérifient par eux-mêmes l’adéquation de ce type de résidence à la personnalité de l’enfant – celui-ci pouvant participer au débat le concernant – en fin de processus.

Toutefois, le rapport n’intègre guère de propositions qui placent l’enfant au cœur du processus, en tant que personne en droit de demander une médiation. La médiation familiale est surtout appréhendée comme une médiation parentale.

Réformer l’adoption

Les rapports Gouttenoire et Théry suggèrent tous deux de réformer l’adoption. Sur le plan législatif, outre la proposition visant à faciliter l’adoption simple de l’enfant protégé, le groupe de travail présidé par Adeline Gouttenoire préconise de réduire les possibilités de révocation de l’adoption simple, d’ouvrir la possibilité d’une nouvelle adoption après l’échec d’une première tentative (la loi actuelle ne le permet qu’en cas de décès de l’un des parents) et d’améliorer le statut de l’enfant recueilli dont la loi personnelle interdit l’adoption. Un mineur étranger pourrait ainsi être adopté sous le régime de l’adoption simple s’il réside habituellement en France ; en outre, un enfant recueilli depuis au moins trois ans en France, par une personne de nationalité française, pourrait réclamer la nationalité française. De façon plus générale, ce rapport préconise de renforcer les droits de l’enfant dans la procédure d’adoption : adhésion de l’enfant à un projet lors du bilan médico-psycho-social, audition de l’enfant capable de discernement lors de la procédure d’adoption, désignation d’un administrateur ad hoc pour représenter l’enfant en cas de refus des parents ou du conseil de famille jugé abusif.

Sur le plan des pratiques, le rapport Gouttenoire propose d’instaurer systématiquement un bilan d’adoptabilité médico-psycho-social de l’enfant. Il devra déterminer si l’adoption est la solution adéquate pour l’enfant et quelles sont les caractéristiques et les aptitudes que devra présenter la famille à qui l’enfant est confié. De surcroît, ce même rapport préconise de redéfinir l’agrément à l’adoption pour qu’il réponde au principe de l’intérêt de l’enfant, c’est-à-dire de définir si la personne ou le couple candidat est en capacité de répondre aux besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs des enfants en attente d’adoption. À cette fin, il conviendrait de redéfinir l’agrément en y apportant des points d’évaluation complémentaires, de permettre une révision annuelle ainsi que d’améliorer l’évaluation et l’information des candidats.

En ce qui concerne les dispositifs d’accompagnement, ce même rapport propose d’étendre les expériences très concluantes menées dans certains départements pour mieux préparer les adoptants aux réalités de l’adoption. Il s’agit tout d’abord, en amont, d’informer les personnes candidates à l’agrément des aspects psychologiques, éducatifs et culturels de l’adoption pour l’enfant et les parents et de fournir les coordonnées des organismes aptes à proposer un soutien spécifique. Ensuite, avant, pendant et après l’adoption, l’objectif est de maintenir cet accompagnement, en créant une consultation d’orientation et de conseils en adoption (Coca) par région. Enfin, le mineur adopté et ses parents pourraient de droit bénéficier, à leur demande, d’un accompagnement d’une année par les services d’aide sociale à l’enfance, quelle que soit la période de la demande (durant les premiers mois d’accueil, l’enfance, l’adolescence…).

Tout en préservant la dualité des formes d’adoption, simple et plénière, le rapport Théry vise quant à lui à « moderniser » la forme plénière et à valoriser la forme simple. L’adoption pourrait être prononcée pour tout couple, quel que soit son lien matrimonial. En ce qui concerne l’adoption plénière, il est préconisé d’abandonner « la logique d’imitation de la procréation charnelle » : l’acte de naissance originel, avec renseignement du jugement d’adoption par l’ajout d’une mention « subséquente » ainsi que le prénom de l’adopté, subsisterait. Enfin, ce rapport Théry consacre un chapitre à la question de l’adoption de l’enfant du conjoint. Quel que soit le statut matrimonial du couple, il serait possible d’adopter sous la forme plénière un enfant qui n’a pas une seconde filiation établie et sous la forme simple un enfant ayant déjà deux parents établis. Dans le second cas, un père biologique aurait ensuite la possibilité d’établir sa paternité, par adjonction d’un lien de filiation, sans pour autant remettre en cause l’adoption plénière antérieurement établie. De surcroît, si l’enfant n’a de filiation établie qu’à l’égard d’un seul parent et que ce dernier décède, son conjoint pourrait établir une requête en adoption.

Ainsi, ces propositions suivent un objectif commun : passer de l’acte judiciaire d’adoption à la construction d’un parcours d’adoption, avec évaluation, préparation, accompagnement et soutien tout au long de ce parcours, en amont et en aval de l’acte judiciaire.

Des rapports aux réformes

Lors de la commande de ces rapports, l’objectif était de préparer un projet de loi transversal, qui porterait à la fois sur l’enfance et les familles. Puis le gouvernement a renoncé à ce projet global. Alors, des députés et sénateurs prennent l’initiative et déposent des propositions de loi.

Une première proposition de loi no 1856 relative à l’autorité parentale et à l’intérêt de l’enfant est déposée à l’Assemblée nationale le 1er avril 2014. Les thèmes abordés, et vivement débattus, sont l’exercice conjoint de l’autorité parentale ; la reconnaissance de la place croissante prise par les tiers qui concourent à l’éducation des enfants ; la définition du périmètre et du champ d’action de la médiation familiale ; la prise en compte de la parole de l’enfant dans le cadre de toute procédure le concernant…

Entre-temps, en ce qui concerne plus spécifiquement la protection de l’enfance, deux sénatrices, Muguette Dini et Michelle Meunier, ont rédigé un rapport d’information intitulé Protection de l’enfance : améliorer le dispositif dans l’intérêt de l’enfant8, qui reprend un grand nombre des propositions émises dans le rapport Gouttenoire. Puis, le 11 septembre 2014, elles déposent la proposition de loi no 799 relative à la protection de l’enfance.

Il est ainsi évident que la réforme ne sera pas gouvernementale, ni même globale. Elle se fera par touches, sur propositions des parlementaires. Sans doute aurait-il été plus utile d’élaborer un véritable projet de loi qui permettrait de mieux assurer la cohérence entre les réformes, surtout lorsqu’il s’agira de défendre une position du gouvernement face aux amendements qui seraient déposés. Adopter une logique de prise en compte des parcours exigerait l’élaboration d’une loi unique qui porte sur la globalité du parcours de l’enfant, qu’il vive avec ses deux parents ou au sein d’une famille monoparentale ou recomposée, qu’il se développe dans un climat apaisé ou conflictuel, qu’il habite chez ses parents ou qu’il soit placé, qu’il bénéficie d’une mesure de protection ou non… Ce projet pourrait s’appuyer sur l’ensemble des rapports et prendre comme fil directeur la défense de l’intérêt de l’enfant, notamment des enfants les plus vulnérables, en leur assurant un cadre adapté et une meilleure considération, en tant qu’acteurs, de leur parcours et de leurs projets.

  • *.

    Sociologue, directeur de l’Observatoire national de l’enfance en danger (Oned), rédacteur en chef de la revue Recherches familiales, il a récemment publié Comprendre la politique familiale (Paris, Dunod, 2013). Une version développée de cet article, notamment sur la question des limites des politiques publiques fondées exclusivement sur des statuts, est publiée dans le Journal du droit des jeunes, octobre 2014.

  • 1.

    Adeline Gouttenoire (présidente), Isabelle Corpart (rapporteure), 40 propositions pour adapter la protection de l’enfance et l’adoption aux réalités d’aujourd’hui (l’auteur du présent article a été membre de ce groupe de travail) ; Marc Juston (président), Stéphanie Gargoullaud (rapporteure), Médiation familiale et contrats de coparentalité ; Jean-Pierre Rosenczveig (président), Dominique Youf (rapporteur), Flore Capelier (rapporteure adjointe), De nouveaux droits pour les enfants ? Oui… dans l’intérêt même des adultes et de la démocratie ; Irène Théry (présidente), Anne-Marie Leroyer (rapporteure), Filiation, origines, parentalité : le droit face aux nouvelles valeurs de solidarité générationnelle.

  • 2.

    Rapport Théry, p. 14.

  • 3.

    Le rapport Théry propose en outre que l’Amp avec tiers donneur soit ouverte aux couples de femmes, dans les mêmes conditions que pour les couples de sexe différent. Il serait également établi auprès du juge ou d’un notaire une déclaration anticipée de filiation qui serait portée sur l’acte de naissance.

  • 4.

    Toutefois, dans la pratique, il n’est pas précisé comment elle pourrait s’opposer à ce désir de rencontre si l’enfant effectue des recherches plus précises et prend connaissance du domicile une fois en possession de l’identité.

  • 5.

    Les Pupilles de l’État : situation au 31 décembre 2012, Oned, décembre 2013.

  • 6.

    Toutefois, il n’est pas prévu l’obligation d’informer l’autre parent si un tel mandat est rédigé.

  • 7.

    Rapport Gouttenoire, p. 16.

  • 8.

    Commission des affaires sociales, n° 655, 2013-2014, enregistré le 25 juin 2014.