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Photo : Jose Pereira, creative commons
Photo : Jose Pereira, creative commons
Flux d'actualités

Constitution chilienne : les raisons d'un échec

Le rejet massif du projet d'une nouvelle Constitution pour le Chili, dont le principe avait pourtant largement été approuvé en octobre 2020, peut s'expliquer par la recomposition politique du pays mais aussi par des failles dans le processus de rédaction du projet. Loin d'être le signe d'un renoncement de la population, ce report de la décision témoigne plutôt d'un effort, collectif et consciencieux, pour poser à nouveaux frais les termes de la vie en commun.

Rechazo ! Le projet d’une nouvelle Constitution pour le Chili est rejeté. Et violemment : 62 % des voix pour le « Rechazo  » (« je rejette ») contre 38 % pour l’« Apruebo  » (« j’approuve ») lors du référendum de sortie prévu par le processus constitutionnel chilien, avec une participation record de 88 % – sachant toutefois que le vote était obligatoire. Ce processus avait été lancé à la fin 2019, avec l’appui quasi-unanime des forces politiques, pour canaliser intelligemment ce qu’on a immédiatement appelé l’estallido social (l’« explosion sociale ») de l’automne 2019. La décision de rédiger une nouvelle Constitution, en remplacement de celle qui régissait le pays depuis 1980 à l’époque de Pinochet, avait été appuyée par un vote massif de 78 % de l’électorat lors du référendum d’entrée en octobre 2020. Pourquoi, près de deux ans après, le référendum qui devait approuver le texte élaboré par la Convention constitutionnelle a-t-il été rejeté aussi fortement ? Que va-t-il se passer désormais ? Et quelles sont les répercussions au niveau national, et peut-être international, de cet échec ?

Incohérences gouvernementales et recompositions politiques

Le rejet peut s’expliquer à la fois par des causes externes et internes, tenant à la façon dont le texte a été élaboré comme à son contenu. Parmi les causes externes, on retrouve probablement le facteur « les électeurs ne répondent pas à la question posée ». De fait, les enquêtes révélaient depuis trois mois une évolution du vote « Apruebo  » calquée fidèlement sur celle de l’approbation au jeune gouvernement de gauche conduit par le président Gabriel Boric, qui a pris ses fonctions en mars 2022. Or le gouvernement éprouve clairement des difficultés à imposer un discours, un rythme et une vision à son action politique : en témoignent l’inexpérience de ses ministres, ou sa lenteur dans la soumission au Parlement des premiers grands projets de réforme (fiscalité, retraites et santé) sur lesquels il avait été élu. La poursuite et l’amplification des troubles dans le sud du pays, où vivent de fortes communautés dites « originaires », principalement mapuche, a pris le gouvernement à contre-pied, lui qui avait abordé ce sujet, de l’aveu même du président, avec une dose de « volontarisme ». Enfin, jouent aussi les difficultés économiques en sortie de la crise de la Covid-19 avec une inflation à plus de 13 % et une récession qui se profile.

Parmi les facteurs externes, tenant à l’environnement politique, un phénomène frappant et inattendu a été la « révolte » d’une partie du centre-gauche, conduite par une large minorité, très active, du Parti de la démocratie chrétienne, un des deux piliers, avec le Parti socialiste, des trente années qui ont fait suite à la dictature militaire. Curieusement, devant une dénonciation si zélée venue du centre-gauche, la droite, sceptique sinon opposante au projet, est restée remarquablement silencieuse. On se trompe souvent à expliquer les comportements politiques par la psychologie, mais cette dénonciation trahit manifestement le ressentiment, voire l’humiliation, d’avoir vu monter et vaincre électoralement une frange politique plus jeune, plus inscrite à gauche (autour d’une confédération de partis appelée le Frente Amplio), frange qui a triomphé avec l’élection de Gabriel Boric. Très polarisée, la campagne présidentielle avait opposé ce jeune candidat de gauche à un candidat d’extrême-droite, avec une marginalisation importante du centre. La nouvelle génération s’était construite sur un rejet moqueur des anciens, trop accommodés au cadre « néo-libéral » imprimé par la dictature de Pinochet. L’accusation était partiellement injuste, car la transition vers ce régime s’était faite dans la paix sociale, les institutions démocratiques avaient été renforcées et le niveau de vie s’était élevé au cours de la période. Mais les inégalités demeuraient fortes et visibles, le pouvoir restait le fait d’une élite instruite et assez endogame à Santiago, et l’État social était encore remarquablement limité dans les domaines-clés qui, aujourd’hui, forment précisément les grands projets de réforme du gouvernement. L’échec cuisant de l’« Apruebo » lors du vote du référendum du 4 septembre a été la revanche des anciens.

Mais des facteurs internes ont joué tout autant. L’élection des constituants, huit mois après le référendum d’entrée, avait consacré la victoire massive de la gauche d’opposition – celle que représente aujourd’hui Gabriel Boric –, mais aussi celle de listes d’indépendants se rattachant pour la plupart à une extrême-gauche plus radicale ou à un leader populiste. Les constituants venus de la droite (qui, au Chili, représente traditionnellement 40 % à 50 % de l’électorat, et qui a réussi à élire par deux fois Sebastian Piñera, un président de centre-droit) n’ont pas atteint le tiers des 155 représentants, c’est-à-dire moins que la minorité de blocage d’un article lors des votes de la Convention. Un nombre de 17 sièges avait été réservé aux représentants des « peuples originaires », essentiellement le peuple Mapuche au sud du Chili. Cette victoire éclatante de la gauche entraînait sa part de griserie et d’exubérance : il y avait eu la Constitution honnie de 1980 (pourtant amendée assez fortement au fil des trente années), il y aurait celle de 2022, qui allait en effacer la trace honteuse et ouvrir la voie à un pays où prévaudrait l’égalité de tous, où les discriminations, notamment à l’endroit des femmes et des peuples originaires, auraient disparu. C’était donner beaucoup de poids à un texte constitutionnel ; c’était imaginer que le processus de rédaction, rendu public et largement discuté, pourrait suffire à cette refondation, – à supposer que c’était vraiment d’une refondation que voulait le pays.

Dans l’affichage d’un symbole très fort, la première présidente de la Convention nouvellement élue a été Elisa Loncón, une universitaire mapuche respectée. Dans la fièvre du triomphe électoral, à l’occasion d’un discours inaugural tenant du programme politique, elle a choisi de donner un ton combatif aux travaux à venir de l’assemblée plutôt que de s’en tenir à l’indispensable rôle arbitral d’une présidente. De fait, les constituants venus de la droite ont été marginalisés, se limitant pour une partie d’entre eux à une opposition purement vocale, inféconde, mais dénonciatrice devant l’opinion publique.

Des délibérations alourdies

Un point est à relever dans le fonctionnement même de la Convention, qui mérite réflexion si d’autres initiatives constituantes de ce type devaient se produire dans d’autres pays : le rôle des indépendants. Devant le discrédit assez général attaché aux partis politiques avant et après l’estallido, le Congrès national avait décidé d’ouvrir les listes des constituants aux « indépendants », c’est-à-dire aux simples citoyens. Mais ces derniers, parmi lesquels dominait l’extrême-gauche, se sont rapidement transformés en listes d’influence par le jeu des réseaux sociaux ; même s’ils ont su gagner une proportion non négligeable des voix à la Convention, ils ont fini par se désagréger sitôt leur élection acquise.

On pouvait certes saluer l’élément de démocratie directe ainsi injecté, mais le fonctionnement de l’institution en a été fortement pénalisé. Si l’on excepte certains comportements de constituants tenant davantage de la farce que du travail constitutionnel, que les médias se sont fait une joie de reporter, c’est surtout la lourdeur dans la décision qui doit être relevée. Lors des discussions dans les différentes commissions, chaque « indépendant » défendait sa propre vision, et c’est individu par individu qu’il a fallu convaincre du bien-fondé des propositions examinées et du mal-fondé de certaines autres, parfois loufoques.

Il a manqué, en outre, une discussion préliminaire sur la philosophie constitutionnelle qu’il fallait privilégier : devait-elle, dans la haute tradition constitutionnaliste, suivre le principe de parcimonie en se contentant de poser les grandes lignes du vivre-ensemble politique ? Dans le cas contraire, quelle place devait-elle accorder à l’expression de droits politiques et sociaux nouveaux ? Faute d’avoir tranché ce débat, les barrières ont été faibles face au flot de propositions soumises à l’assemblée constituante et finalement acceptées, ce qui aurait fait du projet l’une des Constitutions les plus longues (« bavarde », disaient les détracteurs) au monde, remplaçant bien souvent le travail dévolu à une assemblée votant des lois ordinaires. La question de l’avortement est un bon exemple. La Constitution de l980 l’interdisait ; il fallait donc que celle de 2022 le permette. En d’autres termes, une décision prise au terme d’un échange entre quelques membres d’une commission, que le vote plénier de la Convention était bien sûr incapable de rejeter, devait remplacer ce qu’on sait aujourd’hui indispensable pour un sujet aussi sensible, à savoir un débat d’opinion approfondi, pour que la décision retenue soit pleinement acceptée par le corps social. La loi Veil en France, longuement débattue à l’époque, n’a-t-elle pas aujourd’hui une force plus que constitutionnelle ?

Un des thèmes les plus controversés du projet a été l’organisation des pouvoirs locaux, où l’on constate une large dévolution de pouvoirs aux communautés originaires. Thème généreux, thème indispensable, mais qui a fini par davantage ressembler à une exploration institutionnelle qu’à des principes solidement assis juridiquement. L’expression d’« État pluri-national », conçue pour reconnaître l’existence des peuples originaires, a heurté une partie de l’opinion, très nationaliste, qui y voyait une distinction entre des « Chiliens » et des « Mapuches ». L’organisation de la Justice, celle des pouvoirs centraux (notamment la suppression du Sénat et sa transformation en chambre des régions à la compétence mal définie) ont été les deux autres thèmes suscitant le plus d’oppositions.

Mais le texte final restait, pour l’essentiel, et malgré l’indignité dont on l’accablait, raisonnablement équilibré et capable d’impulser des réformes importantes pour le pays sur les thématiques sociales.

Qu’en est-il aujourd’hui ?

La campagne électorale, remarquablement sage comme régulièrement au Chili (un pays où le résultat des élections est toujours acquis à huit heures le soir du scrutin et n’est jamais contesté ! regard ici vers un grand voisin d’Amérique du Nord), ne s’est pas organisée de façon binaire, selon une opposition entre « Apruebo » et « Rechazo ». La majorité de l’opinion et des forces politiques était acquise à l’idée que le projet n’était pas satisfaisant et qu’il fallait le réformer sur une dizaine de thèmes importants, plus ou moins selon le camp politique. Il faut donc chasser l'idée que le rejet du texte serait la marque d'une volonté de retour à l'ancienne Constitution et à ce qu'elle signifiait. Le débat a plutôt pris un tour tactique : fallait-il « Apruebo para reformar », autrement dit était-il plus commode d’approuver tout en demandant au Congrès actuel (équilibré entre droite et gauche) de faire son travail de refonte des articles controversés et d’en supprimer certains autres ? Le seuil de la majorité qualifiée pour tout changement avait été diminué pour cela à 4/7e, soit 56 %, un seuil aisément franchissable dans le projet constitutionnel. Au contraire, fallait-il « Rechazo para transformar  », c’est-à-dire remettre en chantier plus ou moins de zéro une nouvelle Constitution ? Dans cette éventualité, avec le soutien du gouvernement qui lisait comme tout le monde les sondages, le même seuil des 4/7e avait été retenu dans l’actuelle Constitution.

Au soir de l’élection, la plupart des forces politiques ont conforté l’appel à la remise en chantier. Le président Boric également, bon perdant, dans un discours de haute qualité. Les termes du processus (via l’actuel Congrès, via une nouvelle Convention ?) en seront proposés dans les jours qui viennent. Le verdict sans appel du référendum semble devoir donner légitimité à cette nouvelle étape et réduira peut-être le risque d’une fatigue constituante chez la population.

Car la fatigue serait la pire issue. Elle affaiblirait le gouvernement et paralyserait ses propres projets réformateurs, hautement nécessaires mais ambitieux politiquement. La clarté du vote, comme les annonces des forces politiques du groupe opposant, issu de la Démocratie chrétienne qui triomphe aujourd’hui, donnent à penser que le projet se poursuivra.

Dans cette hypothèse, le pays garderait du processus le souvenir d’un accouchement difficile mais finalement réussi. Car cette expérience politique, initiée au Chili, est regardée avec curiosité et étonnement dans le monde entier, habitué à y voir une terre d’expérimentation politique, pour le meilleur et parfois pour le pire. Voici que ce pays, devant le constat d’une crise marquée au sein de sa société, fait le choix de reposer les termes qui régissent la vie en commun. Et si le produit livré lors de cette première étape était insatisfaisant et clairement rejeté, il reste la marque de discussions politiques intenses et partagées par une majorité de la population. Un consensus est apparu semble-t-il sur le point-clé du dysfonctionnement de l’État chilien, à savoir la totale carence de ses modes de solidarité, ce qui, faut-il l’espérer, devrait rendre plus aisée, indépendamment des pérégrinations constitutionnelles à venir, la mise en place de profondes réformes sociales.

La structuration des forces politiques au Chili va en être probablement bouleversée. Le centre-gauche démocrate-chrétien, ou du moins sa minorité initialement dissidente, gagne en force. Mais elle a aussi franchi le Rubicon, de sorte que ce qui la sépare du centre-droit semble désormais très ténu. Cela peut-il affaiblir la majorité politique qui soutient le gouvernement, et ainsi affaiblir l’exécutif au profit du Congrès, comme cela avait été le cas lors de l’essentiel de la gestion du précédent président, Sebastian Piñera ? Ce serait un paradoxe de plus, dans une constitution extrêmement présidentialiste – et que le projet refusé rendait plus présidentialiste encore – que son fonctionnement de tous les jours consacre la prédominance du législatif.

François Meunier

Économiste, chroniqueur, professeur associé à ENSAE Paris Tech, animateur du site Vox-Fi, il a notamment publié Comprendre et évaluer les entreprises du numérique (Eyrolles/Institut Messine, 2017).