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Le marché des hauts fonctionnaires. De l’ENA à l’INSP

Le nouvel Institut national du service public, créé en remplacement de l’École nationale d’administration, ne favorise pas l’accès de profils sociologiquement plus variés. Son effet principal est la suppression des grands corps de l’État, donc l’ouverture d’un marché de la haute fonction publique.

En annonçant sa décision de supprimer l’École nationale supérieure (ENA) le 8 avril 2021, le président de la République Emmanuel Macron entendait envoyer un signal politique fort dans une France marquée par le mouvement des Gilets jaunes et un sentiment anti-élite croissant. S’inscrivant dans une longue tradition de critiques à l’égard d’une école régulièrement érigée en symbole de la reproduction sociale qui caractérise le recrutement des élites en France, il revendiquait de mettre un terme à ce qu’il rapprochait d’un système de « rente », permettant à un petit nombre d’individus d’accéder « à 25 ans » à des carrières toutes tracées dans les plus hautes sphères de l’administration. Moins de dix mois plus tard, le Premier ministre inaugurait l’établissement appelé à reprendre le flambeau du recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires en France : l’Institut national du service public (INSP). Au-delà d’un changement de nom, la différence entre le nouvel institut et l’ancienne école n’est à première vue pas aisée à discerner pour un observateur extérieur, et pour cause : au moment de son inauguration, la réforme des modes d’accès à cet établissement aussi bien que celle du contenu de la formation demeuraient largement en chantier. Dans ce contexte, il serait tentant de conclure en mobilisant la formule devenue incontournable dans la haute administration pour qualifier les tentatives récurrentes de réforme de l’ENA : « Il fallait que tout change pour que rien ne change. »

Élitisme républicain et démocratisation

L’ENA hier, l’INSP demain, était et restera un établissement qui parachève le processus de sélection d’une élite indissociablement scolaire et sociale. Les aménagements réalisés pour favoriser l’accès de profils sociologiquement plus variés sont pourtant anciens. Le deuxième concours a été pensé dès la création de l’ENA comme une manière de favoriser la promotion « interne ». Il s’agissait alors d’ouvrir l’accès à la haute fonction publique à des agents pouvant faire valoir une expérience administrative, sans forcément appartenir à l’élite scolaire sortie, à l’époque, de ce qui ne s’appelait pas encore Sciences Po. S’il a marginalement contribué à modérer la surreprésentation des élèves issus des catégories sociales supérieures et intellectuelles, en permettant à quelques enfants d’instituteurs, d’employés ou même d’ouvriers d’intégrer les bancs de l’ENA, force est de constater que le concours interne n’a pas suffi à démocratiser le recrutement des élites administratives. La nature des épreuves, quasi identiques à celles du concours externe, et le phénomène de surqualification qui a touché progressivement l’ensemble des concours de la fonction publique, dans un contexte d’accroissement de la compétition scolaire et de massification de l’enseignement supérieur, ont favorisé, parmi les fonctionnaires du rang, les mieux dotés en capital scolaire – par exemple des normaliens – et donc bien souvent en capital social.

L’ouverture par la gauche au pouvoir dans les années 1980 d’une « troisième voie » d’accès à l’ENA, réservées aux personnes issues du monde associatif, syndical ou politique, répondait également au souci d’élargir le vivier d’une élite jugée à nouveau trop homogène socialement, mais cette fois aussi politiquement. Remodelé par la droite au moment de la première cohabitation, ce qui allait devenir le « troisième concours » ouvrait cette fois les portes de l’ENA aux candidats justifiant d’une expérience dans le secteur privé. Ici encore la proximité des épreuves avec celles du concours externe et le très faible nombre de places ouvertes au titre du troisième concours, devaient cependant diminuer les chances des candidats les moins dotés scolairement.

Plus récemment, les expérimentations successives visant à favoriser la réussite des étudiants boursiers sur critères sociaux – depuis la classe préparatoire intégrée jusqu’au concours « Talents » mis en place en 2021 – ont, elles aussi, illustré les limites d’un dispositif qui, à défaut de remettre en cause l’élitisme républicain, ne peut déboucher que sur une démocratisation de façade. Ici encore, le filtre de la sélection scolaire, ajouté au faible nombre de places réservées à ces candidats, ne pouvait que jouer en faveur des moins défavorisés socialement. Il en va de même du concours réservé aux docteurs de l’enseignement supérieur dont les lauréats sont le plus souvent passés – tout comme leurs camarades du concours externe – par les grandes écoles. Si l’on peut souhaiter, dans la lignée du rapport de la mission Bassères, que l’augmentation du nombre de places à ces deux derniers concours permette d’élargir un peu le vivier du recrutement de l’INSP, il semble donc illusoire d’attendre du nouvel institut qu’il ouvre grand les portes de la haute fonction publique aux filles et fils d’ouvriers, aux personnes issues de l’immigration ou aux habitants des quartiers défavorisés ou des communes rurales.

Le contenu de la formation en question

Au-delà du coup symbolique joué par Emmanuel Macron avec la suppression de l’ENA, le potentiel transformatif de cette réforme est pourtant à trouver ailleurs qu’autour de l’enjeu de l’ouverture sociale de la haute fonction publique. Le principal changement introduit par la réforme concerne en réalité les modalités de recrutement des hauts fonctionnaires à l’issue de la scolarité, avec des effets en retour possibles sur le contenu de la formation. En supprimant l’accès direct aux grands corps – Conseil d’État, Cour des comptes, inspection générale des finances – à la sortie de l’INSP, en créant le corps unique des administrateurs de l’État, qui accueillera dorénavant la quasi-totalité des élèves sortis de l’INSP1, et en fonctionnalisant l’ensemble des corps d’inspection ainsi que les corps diplomatique et préfectoral, la réforme s’attaque à ce qui constitue de fait, depuis 1945, la fonction principale de l’ENA : reproduire au sein de la haute fonction publique une hiérarchie implacable entre différents corps, au service des plus « grands » d’entre eux.

Contrairement à l’École des mines ou à l’École des ponts, dont les élèves qui choisissent le service de l’État sortent dans un seul corps, l’ENA n’a jamais pu devenir une véritable école d’application et servir l’objectif du projet initial de Michel Debré : la création d’un corps interministériel d’administrateurs professionnels capables de rivaliser avec des grands corps jugés trop puissants. Remodelée par les grands corps, qui parvinrent en quelques années à faire disparaître les sections destinées à spécialiser la formation des élèves autour de grands secteurs de politique publique (juridique régalien, économique et financier, social, diplomatique), la « deuxième ENA » allait en réalité devenir, via la figure du haut fonctionnaire généraliste, le mécanisme institutionnel le plus efficace pour entretenir la hiérarchisation entre des corps dits « grands » et les autres.

Paradoxalement, le modèle du généraliste est bien ce qui a sous-tendu, depuis les années 1960, la segmentation de la haute fonction publique et la domination des grands corps sur cet espace professionnel hautement concurrentiel. Il a en effet permis aux grands corps de recruter les « meilleurs » énarques, ou considérés comme tels car sortis en tête du classement de sortie de l’ENA – la fameuse « botte », et ce quels que soient leurs appétences professionnelles, leurs motivations pour l’exercice des fonctions permises dans ces corps ou leur talent particulier pour les matières juridiques ou financières concernées. Une formation spécialisée aurait au contraire conduit à restreindre le vivier de recrutement de ces corps à ceux des étudiants ayant suivi une option juridique ou financière, ce qui aurait pu s’avérer lourd de conséquences pour les grands corps. En cantonnant leur domination à des domaines de compétence spécifiques, en leur interdisant de revendiquer leur supériorité sur d’autres domaines, une formation spécialisée ne pouvait que heurter la revendication interministérielle des grands corps, c’est-à-dire leur capacité à agir, au-delà de leurs propres services, comme de véritables agences de placement promettant à leurs membres des carrières rapides et des positions de pouvoir attractives et rémunératrices au sein et même en dehors de l’État. À l’inverse, les administrateurs civils, dont la grille indiciaire plafonnait en dessous des niveaux de rémunération promis aux membres des grands corps, et dont les perspectives de carrière au sein des administrations centrales demeuraient plus incertaines, auraient pu bénéficier d’une spécialisation de la formation leur permettant de faire valoir leur compétence spécifique sur un secteur de l’action publique – en d’autres termes de clore leur juridiction professionnelle pour la protéger des invasions extérieures.

La suppression de l’accès direct aux grands corps à la sortie du nouvel Institut constitue donc un levier puissant pour réformer la formation des hauts fonctionnaires en France. Qu’on ne s’y trompe pas, l’enjeu n’est pas ici celui de la disparition pure et simple des grands corps, dont certains tirent même avantage de la réforme, nous y reviendrons. Ce qui se joue pour l’INSP, en tant qu’école de formation, est la possibilité de transformer le modèle de formation auquel les grands corps avaient astreint l’ENA au cours de ses soixante-quinze années d’existence.

L’offensive contre les grands corps

Les enjeux de la suppression de l’ENA et de l’inauguration de l’INSP sont donc loin de se résumer à la question de l’ouverture sociale de la haute fonction publique, contrairement à ce que suggèrent le registre de justification mobilisé par le pouvoir exécutif au moment de l’annonce de la réforme et le cadrage médiatique qui s’est ensuivi. Derrière ce problème certes important, mais auquel la réforme n’apporte aucune réponse convaincante à ce stade, ce qui est à l’œuvre concerne en réalité les transformations des modalités de recrutement et de circulation des cadres supérieurs et dirigeants de l’administration. La suppression de l’accès direct aux grands corps à la sortie de l’INSP n’est d’ailleurs elle-même que la partie médiatiquement visible d’une transformation plus confidentielle mais de plus grande ampleur, car susceptible de reconfigurer significativement l’espace professionnel que constitue la haute administration.

Contrairement à ce que suggérait la rhétorique réformatrice d’Emmanuel Macron, qui présentait la suppression de l’ENA comme une offensive contre les grands corps et leurs « rentes », il n’est pas certain que ces derniers sortent réellement perdants de la réforme. Certes privés de leur capacité à recruter via l’INSP, le Conseil d’État et la Cour des comptes sont néanmoins parvenus à façonner le dispositif réformateur de manière à en limiter les effets pour eux-mêmes, voire à en tirer parti. Fortes de leur statut constitutionnel, les deux juridictions ont tout d’abord résisté à la disparition qui a touché les inspections interministérielles, dont la célèbre inspection générale des finances.

En outre, elles ont réussi à limiter le nombre d’années requises, à la sortie de l’INSP, pour accéder aux fonctions d’auditeur, ce qui a pour conséquence de minorer considérablement la portée de la réforme. Reporter l’accès au Conseil d’État ou à la Cour des comptes à huit ou dix ans après l’entrée dans la haute fonction publique, comme il en a été question au début du processus réformateur, aurait significativement transformé la place qu’ils occupent au sein de la haute administration. Devenus des corps de « débouchés », auxquels il n’aurait été possible d’accéder qu’après une première carrière au sein des administrations centrales, les deux corps se seraient ainsi vus privés de ce qui conduit à les qualifier de « grands » : leur capacité à propulser, très jeunes, leurs recrues à des positions de très haute responsabilité au sein de l’État et même en dehors. En réduisant à seulement deux années le temps passé en administration centrale avant de pouvoir occuper un emploi d’auditeur – même si l’intégration dans le corps est plus tardive dans le dispositif prévu2 –, non seulement on permet aux deux juridictions de maintenir le recrutement des jeunes, mais on préserve simultanément la fonction d’agence de placement qui fait des grands corps ce qu’ils sont.

Il faut enfin ajouter qu’en créant des dispositifs de recrutement ad hoc pour l’accès à l’auditorat, la réforme conduit à troquer le renoncement à la botte de l’ENA contre un dispositif qui préserve, voire renforce l’autonomie de recrutement de ces institutions. Tout en réduisant considérablement le tour extérieur du gouvernement – dernier reliquat de l’intervention politique dans le recrutement de ces corps –, elle permet désormais aux juridictions de choisir leurs recrues. En outre, le nouveau dispositif élargit le vivier de recrutement dans lequel le Conseil d’État et la Cour des comptes puisent. Pourront en effet se présenter à l’entrée de ces corps non seulement la petite centaine d’anciens élèves de l’INSP ayant satisfait aux exigences du service, mais plus largement les ingénieurs, administrateurs territoriaux, directeurs d’hôpital, administrateurs de l’Insee, etc. Tout en les laissant libres de continuer à choisir les « meilleurs », selon la définition qu’ils décideront de donner à ce terme, la réforme permet donc d’intensifier la compétition à l’entrée dans ces corps et laisse même entrevoir la perspective d’un élargissement de leur empire, au-delà des frontières actuelles de la haute fonction publique d’État.

Une fois de plus, les plus grands corps semblent avoir déjoué les intentions d’une réforme qui aurait pu mettre en péril leur position dominante au sein de la haute administration. Il n’en va pas de même des autres corps alimentés autrefois par la voie de l’ENA, et qui ont bel et bien été emportés dans la bataille dont ils sont les principaux perdants. Le troisième grand corps, l’inspection générale des finances, et derrière lui l’ensemble des inspections interministérielles et ministérielles, ainsi que les corps diplomatique et préfectoral, semblent avoir succombé à la « fonctionnalisation » de l’encadrement supérieur de l’État. Derrière ce vocabulaire statutaire, qui n’évoque sans doute rien de clair au plus grand nombre, se déploie une réforme discrète aux conséquences pourtant bien réelles pour la haute fonction publique. Elle consiste à ne plus alimenter ces corps, afin de les remplacer, à terme, par un seul corps interministériel – celui des administrateurs de l’État, dont les membres seront recrutés à la sortie de l’INSP. Autrement dit, il s’agit de faire du corps des administrateurs de l’État le vivier unique dans lequel puiseront à l’avenir les directions des ressources humaines ministérielles pour pourvoir les postes autrefois réservés respectivement aux conseillers des affaires étrangères, aux membres du corps préfectoral, aux inspecteurs de l’administration, des affaires sociales ou des finances. Si chaque corps mis en extinction ne disparaîtra totalement que lorsque le dernier de ses membres l’aura quitté pour prendre sa retraite ou être intégré dans un autre corps, c’est bien la fusion de ces différents groupes professionnels qui est à l’œuvre ici. La question qui se pose, dès lors, est celle des reconfigurations professionnelles que cela est susceptible d’engendrer au sein de la haute administration.

Il ne fait pas de doute que les pratiques ministérielles résisteront, au moins un temps, à ce processus vécu comme un mouvement de « déprofessionnalisation » par les membres actuels des corps mis en extinction. Cette résistance, au-delà de sa dimension corporatiste, soulève la question légitime des spécificités des métiers diplomatique, préfectoral ou d’inspection. La fusion des corps dans le grand tout interministériel des administrateurs de l’État pulvérise littéralement la clôture patiemment instaurée et jalousement gardée par ces groupes professionnels autour de certains segments de l’espace administratif. Elle fragilise donc le monopole professionnel construit au nom de la détention d’une compétence et d’une identité professionnelles spécifiques par les diplomates, les sous-préfets et les préfets, ou encore les inspecteurs, et garanti par un dispositif institutionnel caractéristique de la fonction publique française : le corps. Cette offensive participe d’un mouvement de transformation de la (haute) fonction publique inscrit dans une temporalité bien plus ancienne et dont la prise en compte permet de mieux en évaluer la portée.

Depuis le milieu des années 1990, la haute fonction publique française a en effet fait l’objet de tentatives de réformes successives qui ont progressivement ouvert à la voie à une conception « fonctionnelle » de l’encadrement supérieur de l’État ou, pour le dire autrement, à une gestion de la haute fonction publique fondée non plus sur l’appartenance à un corps, dans la tradition française de la fonction publique de carrière, mais sur l’exercice d’une fonction et l’occupation d’un emploi. Les emplois fonctionnels existent depuis longtemps dans la haute administration ; c’est d’abord un décret de 1955 qui en réglementa l’accès, en le réservant, pour trois quarts d’entre eux… aux membres du corps interministériel des administrateurs civils, créé en même temps que l’ENA, pour « professionnaliser » l’encadrement supérieur. D’une certaine manière, la création du corps des administrateurs de l’État contribue à remettre sur le métier le projet de Michel Debré, qui se présentait déjà comme une offensive contre les grands corps.

Ce qui singularise pourtant le nouveau train de réformes commencé depuis vingt-cinq ans est qu’il ne s’attaque pas seulement aux grands corps mais à la structure corporatiste en tant que dispositif juridique d’organisation des relations professionnelles au sein de la (haute) fonction publique française. La politique de « décloisonnement des viviers » lancée dans les années 1990, qui visait à ouvrir en interne les emplois d’encadrement supérieur à une diversité plus grande de hauts fonctionnaires, l’évidement progressif du décret de 1955 conduisant à grignoter progressivement le monopole historique des administrateurs civils sur les emplois de direction et les mesures en faveur de la « mobilité » ont induit une progressive redéfinition de la notion de carrière, présentée dorénavant comme un « parcours d’emplois » dont la construction doit être endossée par les individus dans une logique de valorisation et de consolidation de leurs « compétences ». On s’éloigne dès lors du principe d’une gestion collective, caractéristique de la définition statutaire des carrières comme succession d’échelons et de grades au sein d’un corps de fonctionnaires.

En somme, ce qui se dessine lentement mais sûrement est bien l’ouverture, aux sommets de l’État, d’un marché de l’emploi public, dont les principes d’appariement seront à l’avenir moins fondés sur la capacité des corps à établir leur monopole sur un ensemble d’emplois qu’à la rencontre d’un employeur – l’administration concernée – avec un individu faisant valoir ses qualités individuelles pour l’exercice de cet emploi. L’ouverture des postes d’encadrement supérieur aux non-fonctionnaires, prévue dans la loi dite de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, s’inscrivait déjà dans cette perspective. La fonctionnalisation des corps d’encadrement supérieur réalisée à l’occasion de cette réforme de l’ENA représente une nouvelle étape dans le processus d’ouverture du marché des hauts fonctionnaires et l’émergence d’une conception plus contractuelle de la relation d’emploi dans l’encadrement supérieur.

Qui gouverne donc les hauts fonctionnaires dans ce nouvel agencement institutionnel au sein duquel les corps s’effacent progressivement ? La délégation interministérielle à l’encadrement supérieur de l’État (Diese), placée sous l’autorité du Premier ministre, témoigne d’une recentralisation de l’encadrement supérieur. Toutefois, les identités et cultures professionnelles ministérielles pourraient sortir renforcées d’une spécialisation de la formation dispensée à l’INSP. Et les directions des ressources humaines ministérielles continueront à valoriser les profils « maison ». L’enjeu pour l’exécutif est donc de promouvoir une gestion interministérielle des cadres supérieurs de l’administration.

  • 1. À l’exclusion des postes proposés dans les corps de magistrats administratifs et financiers (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel, chambres régionales des comptes), qui pourront être pourvus directement si les élèves concernés justifient déjà de quatre ans d’expérience professionnelle dans des fonctions de niveau équivalent à celles de la catégorie A.
  • 2. La réforme supprime le grade d’auditeur et le remplace par un statut d’emploi qui pourra être occupé pendant trois ans, notamment par les administrateurs de l’État issus de l’INSP justifiant d’au moins deux ans d’expérience préalable. L’intégration dans le corps, directement au grade de maître des requêtes, est soumise, au terme de ces trois années, à l’avis d’une commission d’intégration.

Natacha Gally

Natacha Gally est maîtresse de conférences en science politique à l'université Paris Panthéon Assas et chercheuse au CERSA (Centre d'études et de recherches en sciences administrative et politique). Ses travaux portent sur les transformations de l'État et de la haute fonction publique dans une perspective comparative. 

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