Les impasses de l’État stratège

Hier accusé d’être trop coûteux, le service public passé au crible de la « réforme de l’État » depuis trois décennies montre aujourd’hui ses failles – inégalités territoriales, ascenseur social en panne, appareil sanitaire diminué… Pour autant, la meilleure formulation du débat n’est pas forcément la sempiternelle question du plus ou moins d’État, qui ouvre sur la question des moyens ou celle du degré de décentralisation vis-à-vis des collectivités locales. C’est dans sa manière d’agir que nous voyons se jouer l’avenir du monde public, dans sa gouvernementalité, qui engage le rapport de l’État à la centralité et au contrôle. Un modèle d’« État stratège » s’est en effet cristallisé dans les années 1990, par lequel la haute fonction publique a installé une forme de monopole de l’intelligence tout en important des méthodes de management du privé. C’est ce modèle qu’il faut aujourd’hui dépasser.

De nouvelles formes d’action publique qui dessinent un État en réseau

Sur le terrain, à l’ombre des grandes polémiques politiques et des débats enflammés, fleurissent de petits miracles publics qui procèdent d’une culture profondément différente de l’action publique traditionnelle, et qui donnent des résultats.

Dans le domaine social, il y a le programme Territoires zéro chômeur de longue durée. La logique en est simple : privilégier le retour à l’activité des personnes les plus éloignées du monde du travail, en finançant des emplois non rentables qui doivent servir de passerelle vers des embauches classiques. Plutôt que de verser des allocations aux chômeurs, il s’agit de subventionner leur emploi sur une période transitoire, dans l’optique de leur « remettre le pied à l’étrier ». Concrètement, des entreprises à but d’emploi, créées localement, embauchent au Smic, en CDI et sans sélection, des personnes sans emploi depuis plus d’un an, pour des activités utiles à la société et qui ne doivent pas concurrencer les entreprises locales. Une fois revenues en activité, les personnes retrouvent de l’employabilité vis-à-vis des recruteurs classiques. Lancé en 2016 à l’initiative d’ATD Quart Monde, le programme, expérimental à ce stade, a permis le retour à l’emploi d’environ mille personnes qui sont passées par treize entreprises à but d’emploi. En septembre 2020, le gouvernement a décidé d’étendre le dispositif à cinquante nouveaux territoires.

Il est trop tôt pour prêter à ce programme le pouvoir de résorber le chômage de longue durée en France. Ce qui intéresse ici, c’est d’abord la logique qui le sous-tend. L’on fait confiance aux acteurs de terrain pour identifier les travaux utiles sur lesquels recruter au plan local (recyclerie, atelier bois, couture, épicerie en milieu rural…) plutôt que de tout vouloir contrôler et normer à l’avance dans des décrets et arrêtés. Pour autant, l’État est bien présent : le dispositif s’appuie sur une loi votée par le Parlement, qui définit le statut des entreprises à but d’emploi, et l’État contribue à hauteur de dix-huit mille euros par an et par emploi. L’on tire ainsi le meilleur des deux mondes entre plan national et initiative locale, plutôt que de les opposer. En outre, le dépassement en actes des poncifs de l’arnaque aux allocations remet à l’endroit la hiérarchie des valeurs, avec à son sommet la dignité humaine et l’importance de l’activité pour la soutenir. La dimension économique est prise en compte, mais elle passe au second plan : l’on s’inscrit dans une logique d’abord humaine et de rentabilité socio-économique de long terme, intégrant le coût social très important du chômage.

Le lecteur curieux pourra trouver de nombreux exemples d’action publique qui renouvellent le logiciel de l’État1. Citons Action cœur de ville (2017, suivi en 2020 de Petites villes de demain) qui rassemble toutes les aides de l’État (soutien aux petits commerces et aux lieux culturels, rénovation des logements, restauration du patrimoine, urbanisme et mobilités…) pour les mettre au service d’un projet stratégique de revitalisation du centre-ville, sous la conduite du maire. Citons encore Hospitalents (2018) qui vise à résoudre les problèmes du quotidien dans l’hôpital public par une mobilisation de tous les agents qui y travaillent – soignants mais aussi agents d’accueil, cuisiniers, électriciens… – plutôt que par un audit venu de l’extérieur.

Ces initiatives montrent la voie d’un État différent. Un État qui n’essaie pas de tout faire ni de tout contrôler mais d’être d’abord une force d’entraînement, un « État en réseau » dont le mot d’ordre serait : « Voilà où nous allons ensemble », plutôt que « Faites comme je dis ». Si l’idée d’un État qui saurait s’allier à la société n’est pas neuve, les exemples cités montrent une maturité nouvelle dans l’ingénierie publique mobilisable pour mettre en mouvement des forces d’action du terrain qui, elles aussi, ont pris une ampleur inédite jusqu’alors : la réussite des municipalités dans la transformation du quotidien de leurs concitoyens et l’adhésion de ces derniers à leur action ; une grande envie de solidarité et d’engagement et un tissu associatif décuplé par le mouvement de l’économie sociale et solidaire ; un niveau moyen d’éducation qui, combiné aux outils numériques, ouvre des modes de participation directe dans des proportions nouvelles ; un besoin de sens et de proximité qui transforme peu à peu le champ économique, des circuits courts à la « raison d’être » dont se dotent de plus en plus d’entreprises2.

Il ne s’agit pas de s’en remettre aveuglément à l’intelligence collective dans une forme de laisser-faire d’un type nouveau. Il faut une boussole à la collectivité pour se mettre en mouvement, et des ressources pour l’appuyer, et c’est bien à l’État d’y veiller. L’État doit aussi protéger le faible du fort, notamment dans le champ économique, en mettant des limites aux stratégies prédatrices de grands groupes privés. Ainsi, la logique de contrainte n’est pas absente du fonctionnement de l’État en réseau, mais elle se concentre sur une poignée de puissants, pour libérer le plus grand nombre.

Le modèle épuisé de l’État stratège

Un autre État est donc possible. Mais qu’en est-il de l’État dans son mode de fonctionnement actuel ? L’expression qui le caractérise le mieux tel que nous le connaissons aujourd’hui, est certainement celle d’« État stratège ». Une formule passée dans le vocabulaire courant, et parée d’évidence : qui voudrait d’un État sans pensée stratégique ? Que ce soit lorsqu’un fleuron industriel tricolore passe sous pavillon étranger, ou plus récemment avec les failles mises en lumière par la crise sanitaire, on se demande où est l’État stratège.

L’État stratège correspond à un moment intellectuel et politique particulier3. Au cœur des années 1990, tandis que l’État peinait à dépasser la crise de croissance des années 1970 et 1980 due à la scolarisation massive, à l’exode rural, à l’apparition du chômage de masse, il a fallu se réinventer, pour essayer de faire mieux avec moins. La source d’inspiration qui s’est imposée alors a été l’exemple de l’entreprise privée, louée pour son efficacité managériale dans la mouvance internationale du new public management. Mais l’État n’est pas une entreprise, et le malheur de la France aura été d’avoir pris au premier degré ce qui aurait pu n’être qu’un point de comparaison. De là un cocktail mêlant esprit jacobin et culture du cost killing ; hybridation qui va transcender les alternances politiques et dont la loi organique relative aux lois de finances (2001) constitue le navire amiral avec ses batteries d’indicateurs de performance et ses contrats d’objectifs. Le paradoxe de l’État stratège est en outre d’avoir voulu recentraliser l’intelligence au moment même où la société aspirait à davantage d’autonomie – et à l’aube de la diffusion auprès du grand public de l’instrument qui allait lui en donner les moyens : Internet. Cette recentralisation à contre-courant peut sans doute se lire comme la revanche d’une certaine intelligentsia nationale de hauts fonctionnaires face à la montée en puissance des collectivités locales et de l’Union européenne. En séparant la stratégie de l’exécution – à travers la création d’agences comme autant de filiales d’une holding – et en mesurant les services publics à l’aune de tableaux de bord, on a concentré le pouvoir de décision entre les mains de technocrates parfois très éloignés du terrain. Ce faisant, on a creusé le fossé séparant l’offre et la demande de service public, la conduite de l’État et les attentes des Français. À la clé, c’est un État dans lequel les fonctionnaires de terrain ne se reconnaissent plus, où les vocations se muent en autant de malaises catégoriels – enseignants, travailleurs sociaux, policiers, soignants…

L’État stratège, c’est le fantasme du panoptique de Bentham porté par la « noblesse d’État » selon Bourdieu.

L’État stratège, c’est le fantasme du panoptique de Bentham porté par la « noblesse d’État » selon Bourdieu, le double modèle de la tour de contrôle et de la cellule de crise. Une vision inadaptée à un monde complexe et mouvant, où l’appétit d’engagement de la multitude s’émancipe des cadres traditionnels. L’exemple récent du lancement de la 5G aura illustré le décalage entre une élite donnant, à tort ou à raison, le sentiment de relayer les projets de grands consortiums privés dans un techno-enthousiasme béat, et une population lassée d’innovations devenues pour elle synonymes de nouvelles aliénations plus que de progrès4.

Comment mener la transition écologique ?

Parmi les grands enjeux contemporains, la transition écologique en particulier demande que l’on renouvelle les formes de l’action publique. Car si l’on voit bien au niveau local ce qu’est une action municipale écologiste et, au plan multilatéral, le type d’engagements attendus de la communauté internationale, on peine encore à caractériser les modalités d’intervention étatique propres au défi environnemental5.

Une des particularités de l’exercice tient à ce que les transformations – agriculture, transports, construction, industrie, consommation… – viennent largement du terrain, dans une combinatoire fourmillante et imprévisible. Qui plus est, les résultats en sont souvent implanifiables : par exemple, une centrale de méthanisation peut mettre en coopération des éleveurs, des industries alimentaires, des services de traitement des déchets… Les outils traditionnels d’action publique sont peu adaptés à cette configuration, et il faut constater combien les instruments de la réglementation, des financements publics et de la fiscalité sont ici à la peine. À travers l’épisode des Gilets jaunes et la façon dont la fiscalité écologique s’est fracassée contre le mur de la réalité géographique et sociale du pays, c’est tout une manière de penser d’en haut la transition qui est mise en échec.

En cela, le modèle d’État en réseau dont nous avons dégagé les contours pourrait constituer une alternative, car l’écologie appelle de l’engagement et du sur-mesure. C’est aussi ce que l’on peut lire en arrière-plan de la critique de l’« écologie punitive » : l’intuition que l’on peut obtenir davantage en mobilisant positivement, en reconnaissant les pionniers et les volontaires plutôt qu’en mettant la focale sur l’interdiction et la sanction6. Mieux vaut convoquer la grammaire d’un État animateur, attaché à donner du pouvoir aux forces de transformation écologiques, plutôt que de jouer les gammes de la seule planification.

Communs, municipalisme, écologie : vers une gouvernementalité post-libérale ?

C’est en étudiant l’émergence du néolibéralisme à la fin des années 1970 que Michel Foucault a dégagé une question plus large, celle des techniques par lesquelles le pouvoir amène la population vers certains buts, qu’il a appelés la gouvernementalité7. En l’occurrence, la gouvernementalité libérale vient ajouter à la contrainte, qui est le mode de régulation classique des comportements par l’État, la recherche de l’intérêt personnel. En incitant les individus à se comporter en homo œconomicus, le pouvoir libéral espère développer l’économie du pays et favoriser la prospérité du plus grand nombre. Passant en quelque sorte d’une logique de « violence légitime » à celle « d’intérêt légitime ».

En suivant cette clé de lecture, nous serions tentés de dire que l’impasse actuelle de l’État stratège – qui a été depuis trente ans à la fois l’agent de cette gouvernementalité libérale dans notre pays et, au sein même de l’État, l’importateur des techniques du privé – pourrait ouvrir la question d’une nouvelle gouvernementalité ; d’une gouvernementalité post-libérale.

Le défi environnemental, tout particulièrement, nous montre que les citoyens sont prêts à consentir des efforts, y compris contre leurs intérêts de court terme, dès lors que l’enjeu le mérite et s’inscrit dans une ambition collective ; et inversement à travers l’échec de la fiscalité écologique, que les incitations purement financières se heurtent à des considérations sociales ou de cadre de vie difficilement surmontables. Un glissement serait-il en train de s’ouvrir dans la gouvernementalité, cette fois de l’intérêt légitime vers la cause légitime ? Il faut à cet égard souligner l’affirmation au cours des dernières années de la thématique des « communs » – comme celle, proche, du municipalisme – dans le débat public et l’action citoyenne. Que ce soit dans le numérique, à travers le développement du logiciel libre ou de l’emblématique Wikipedia, ou dans des mobilisations de proximité, par la mise en place de tiers-lieux, de circuits courts, le développement du participatif… émergent de nouvelles formes d’organisation, souvent spontanées et auto-instituées, en marge de la propriété privée et de la gouvernance publique. Un mouvement qui fait primer le pourquoi sur le comment.

Au-delà du dualisme État-marché, qui a structuré la technique de gouvernement libéral, une trilogie État-marché-commun pourrait-elle, demain, constituer un guide nouveau ? La logique d’État en réseau offrirait en tout cas une boîte à outils adaptée pour mobiliser des communautés, apporter des ressources et des solidarités, tisser des alliances entre acteurs d’horizons divers autour d’un but partagé, si nécessaire contrer les stratégies prédatrices de grands groupes privés… bref pour substituer à la logique de « gouvernement pour le marché » mise en évidence par Foucault, celle de « gouvernement pour le commun ».

• 1.Pour un premier recensement, voir Sébastien Soriano, Un avenir pour le service public. Un nouvel État face à la vague écologique, numérique et démocratique, Paris, Odile Jacob, 2020, p. 107 et suivantes.
• 2.Possibilité introduite par la loi PACTE (2019) pour renforcer la prise en compte des enjeux sociaux et environnementaux dans l’entreprise.
• 3.Philippe Bezes, Réinventer l’État : les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, Presses universitaires de France, 2009.
• 4.L’auteur assume sa part de responsabilité, ayant été en 2020 président de l’Arcep, autorité de régulation en charge de l’attribution desdites fréquences 5G. Voir aussi Zeliha Chaffin, « Je pense profondément que la 5G va nécessiter plus de régulation », Le Monde, 14 janvier 2020.
• 5.Voir par exemple l’article collectif « Mutation écologique, métamorphoses de l’action publique », Autrement autrement (blog), 13 novembre 2020.
• 6.L’économie publique comme la sociologie montrent que les récompenses symboliques sont souvent plus efficaces que les récompenses financières, d’autant que ces dernières ont un effet désincitatif sur les plus volontaires. Voir par exemple Maya Beauvallet, Les Stratégies absurdes. Comment faire pire en croyant faire mieux, Paris, Seuil, 2009.
• 7.Michel Foucault, La Naissance de la biopolitique, cours au Collège de France 1978-1979, Paris, Seuil, 2004.