La Force de gouverner

A un moment où la notion de République se trouve de plus en plus sollicitée, face aux dangers représentés tant par la montée de l’extrême-droite que par le terrorisme islamiste, le livre de Nicolas Roussellier apporte un éclairage original sur l’histoire du régime républicain dans notre pays, depuis la stabilisation politique de la France au lendemain de la défaite de 1870 jusqu’à l’instauration de la république gaullienne. En concentrant son enquête sur le moins bien connu des trois « pouvoirs », dont la séparation est censée garantir la légitimité des gouvernements modernes selon Montesquieu, l’auteur lance un puissant appel au renouvellement de la réflexion constitutionnelle.

Cette exploration – heureusement nourrie d’une érudition infatigable – du territoire ingrat des arcanes des décisions politiques, des commissions parlementaires aux cabinets ministériels, de la jurisprudence du Conseil d’Etat jusqu’aux choix stratégiques de l’état-major militaire, relève d’une sociologie historique du politique précieuse et singulière. Pour l’auteur, la légitimité des décisions publiques ne relève pas seulement de normes fondamentales – telles que la démocratie « représentative » ou « délibérative », les conceptions utilitaristes ou anti-utilitaristes de la justice, etc. –, mais bien davantage de structures institutionnelles pour partie héritées de sédimentations historiques multiples et hétérogènes.

L’auteur oppose deux conceptions de l’exécutif, et montre comment s’est opéré une lente transition de l’une à l’autre, à partir d’importantes difficultés initiales dans la conception républicaine de l’exercice du pouvoir. Surgi à l’improviste au lendemain de la défaite de 1870, le régime républicain s’est d’emblée trouvé relativement démuni quant à sa conception du gouvernement. Hantés par le spectre du pouvoir autoritaire, les républicains conçurent d’abord le pouvoir d’exécuter les lois comme devant être subordonné au pouvoir d’en délibérer et d’en décider : l’exécutif ne doit être qu’un exécutant soumis aux ordres de la « nation assemblée », c’est-à-dire d’un parlement véritablement souverain.

Mais faute d’avoir pensé la puissance nécessaire à l’action gouvernementale, la conception républicaine s’est vue progressivement débordée par les forces qu’elle avait ou bien négligées (comme l’administration), ou bien choisies d’ignorer (comme l’armée). De sorte qu’avec l’avènement de la V^e République, c’est bien l’exécutif qui aura soumis le législatif. L’auteur nous replonge ainsi dans les débats politiques internes au camp républicain, de Gambetta à Mendès, avant que de Gaulle n’apporte le coup de grâce à une suprématie du parlement déjà bien entamée en pratique.

Or, bien que marquée par des défauts irrémédiables, l’exécutif républicain originel n’en révèle pas moins d’importantes qualités encore trop oubliées. L’ambiguïté du jugement de l’auteur à cet égard est révélée par le premier morceau de bravoure du livre, l’examen – précieux par les temps qui courent – de la genèse de la loi de 1905 sur la séparation des Eglises et de l’Etat. D’un côté, il souligne la force et la richesse de la discussion parlementaire ainsi que du texte auquel elle aboutit ; de l’autre, il montre comment la naïveté des tenants du « régime de la discussion » a laissé les mains libres à l’administration des Cultes et au Conseil d’Etat pour transformer en profondeur les décisions de la « nation assemblée ». Le célèbre « âge d’or » doctrinal et jurisprudentiel du droit administratif est ainsi la reprise en main, par des juristes héritiers des régimes autoritaires précédents, de la politique républicaine.

L’autre leçon la plus frappante de cette histoire est le bilan de l’expérience politique de la Grande Guerre. Contre l’attente de ses contempteurs – dont le jeune de Gaulle –, elle a profondément renforcé le régime républicain, sorti vainqueur de la confrontation avec un empire militariste. Riche d’enseignements jusqu’à la France libre, l’expérience guerrière aurait même eu des effets sur les premières tentatives de management public, au vu de l’influence du fayolisme, qui insistait sur l’aspect hiérarchique et quasi militaire de la division du travail.

La leçon du livre paraît paradoxale. Elle souligne à la fois la résilience des conceptions autoritaires de l’exécutif, et l’étrange faiblesse où elles se trouvent plongées à l’heure des transferts partiels de souveraineté qui font du chef de l’Etat un dirigeant à la fois « juridiquement surarmé » et « politiquement faible ». Cela indique paradoxalement, pour l’auteur, la nécessité de repenser la légitimité gouvernementale en dehors du cadre normatif libéral des « trois pouvoirs ». Si les conceptions républicaines de l’exécutif ont oscillé entre la théorie d’une délibération souveraine et les sédiments des régimes autoritaires, force est de constater l’absence apparente d’une problématisation proprement socialiste du gouvernement.

Thomas Boccon-Gibod