Mais qu'est-ce donc que le "modèle" allemand?

France, Allemagne, Europe : on ne peut isoler aucun de ces trois termes, car la construction européenne est évidement indissociable de la contribution de ces deux membres fondateurs, et que leur contribution, loin d’avoir toujours convergé, est marquée, au contraire, par ces deux identités fortes. Un acquis essentiel de la construction européenne est d’avoir su concilier des points de vue relativement éloignés au départ pour les faire coexister, jusqu’à aujourd’hui, dans un mouvement dynamique.

 

La relation franco-allemande reste un objet de débats et de controverses comme le montre l’exposition Sur l’Allemagne, qui a lieu en ce moment au musée du Louvre[1]. Cette exposition est intéressante car elle donne une idée de l’évolution de l’art allemand depuis le xix^ème siècle jusqu’à nos jours. Son attrait devient encore plus fort  lorsqu’on considère la façon dont la presse allemande a reçu l’exposition et la façon dont les choix ont été effectués par ses commissaires. En quelques mots, d’après la presse allemande, l’exposition serait caricaturale dans la mesure où elle montrerait l’évolution de l’art allemand comme une préparation du nazisme. De façon plus brutale, tout dans l’art allemand convergerait vers l’esthétique nazie. C’est au moins ainsi que le Frankfurter Allgemeine Zeitung, par exemple, a présenté l’exposition.

 

Bien sûr, c’est là une vieille thématique. Et qui d’ailleurs est légitime : on ne peut traiter l’histoire allemande, même l’histoire de l’art, sans évoquer cette catastrophe. Il aurait été, a mon avis, fautif de ne pas la faire ressortir d’une façon ou d’une autre. La presse allemande, pour sa part, considère que cette mise en avant de la progression vers le nazisme focalise de manière trop exclusive l’attention du visiteur et qu’elle reflète une vision tronquée ou erronée des Allemands par les Français. Aujourd’hui encore, plus d’un demi-siècle après la Seconde Guerre mondiale, alors même que l’amitié franco-allemande est célébrée en permanence (peut-être de manière un peu trop rituelle, d’ailleurs), persistent des relations teintées de passion et de malentendus entre les deux pays.

 

Equilibres et dissymétries

 

On a bien entendu ces malentendus enflammés du côté français, mais ils existent aussi du côté allemand, dont la vision de la France ne correspond pas toujours à la réalité. La manière dont la presse allemande rend compte de l’actualité française tombe parfois dans la caricature. Par exemple, Der Spiegel, un hebdomadaire qui, traditionnellement, a une position critique vis-à-vis de la France, parle toujours ironiquement du pays voisin comme « la Grande Nation » (en français dans le texte) ; comme si cette formule, avec ses connotations napoléoniennes, avait encore une signification pour les Français d’aujourd’hui. Il va sans dire que la presse française, elle aussi, caricature souvent le point de vue des Allemands. L’expérience que j’ai eue en Allemagne m’a montré un pays qui est assez éloigné de ce qu’on raconte en France, que ce soit sur les aspects économiques ou sur les aspects sociaux. En somme, les représentations ont la vie dure, alors même que les relations entre les pays, apaisées et constructives, sont le fruit de leur travail commun.

 

La persistance de ces représentations fautives s’explique, en partie, par le fait que les deux pays se sont pris successivement pour modèle pendant des siècles. Tout au long du xviii^ème siècle, la France est la référence absolue des souverains allemands. On pense bien sûr à Voltaire et Frédéric II, mais ce ne sont pas les seuls. L’art et la philosophie français imprègnent la façon dont les Allemands se représentent la politique et les débats de leur temps ; la Révolution française est un événement historique et intellectuel aussi pour les Allemands. Et toute la philosophie allemande du xix^ème siècle se construit ensuite comme une réaction à cette pensée française qui domine au xviii^ème.

 

La France, de son côté, a été relativement indifférente à ces évolutions jusqu’à la guerre de 1870. C’est à partir de ce moment qu’on voit apparaître en France un complexe qui se caractérise par la montée en puissance, progressive, d’une certaine idée du modèle allemand qui n’est pas annihilé par la Seconde Guerre mondiale. On retrouve dans des articles, notamment économiques, dès les années 1950, de nouvelles références au modèle. Il y a donc continuité dans l’invocation par les français de l’Allemagne sur le plan économique. Cette invocation culmine dans les années 1980 et 1990, avec le mouvement vers la création de l’Euro qui est indissociable de ce qui l’a rendu possible sur le plan politique, à savoir, la réunification de l’Allemagne.

 

Dès lors qu’on a pris conscience de la longévité des oppositions entre ces deux modèles, et de l’importance des interactions intellectuelles entre les deux pays, il importe de voir que ces représentations croisées n’ont pas été dissipées par une entente politique de plus en plus étroite à partir des années 1950, grâce à la construction européenne. Ce qui a exacerbé les tensions, c’est la fin d’une période d’équilibre entre les deux pays qui était intimement liée au contexte de la guerre froide et dans laquelle trois éléments participaient à cette situation de relative parité.

 

La première raison de cette parité est, bien entendu, la division de l’Allemagne. En termes de population, l’Allemagne de l’ouest et la France représentaient une population équivalente. C’est un élément important pour un pays comme la France, qui a vécu comme un traumatisme (ou du moins comme une situation exceptionnelle en Europe) le fait que sa population baisse avant celles des autres pays. Alors que la France avait été, depuis le Moyen Âge, la plus grande puissance démographique du continent, elle se retrouve dépassée par l’Allemagne et par le Royaume-Uni dès le xix^ème siècle. Ce n’est pas une situation qui va durer. Quand on regarde les projections démographiques de la Banque mondiale, on se rend compte que la population allemande, qui baisse aujourd’hui, va passer sous la population française aux environs des années 2040-2050. C’est là un changement géopolitique majeur en Europe, qui nécessitera d’ailleurs sans doute des adaptations institutionnelles le moment venu. En effet, au moment du Traité de Nice, en 2000, on a entériné un décrochage de la représentation allemande au Parlement européen au nom des réalités démographiques.

 

La division de l’Allemagne était donc un facteur d’équilibre en faveur des Français. Le deuxième était la prééminence de la France sur la scène internationale. Après la Seconde guerre mondiale, la France avait retrouvé un rôle déterminant. Elle possédait, en effet, les instrument nécessaires : une place de membre permanent au Conseil de sécurité des Nations Unies et puis, à partir des années 1960, le pouvoir nucléaire, que l’Allemagne n’était pas en position d’avoir, et qui donnait à la France une espèce de surplomb par rapport à l’Allemagne. Puis, le troisième aspect, très important, qui relève du domaine de la psychologie, c’est le sentiment de culpabilité collective des Allemands, qui les rendait, dans le cadre de la construction européenne, nettement plus enclins au compromis que la France, qui faisait valoir ses intérêts de manière plus brutale. Ces trois facteurs ont disparu pour des raisons différentes au moment de la chute du mur de Berlin. L’Allemagne réunifiée compte quinze millions d’habitants de plus que la France. Les attributs de la puissance issus de la Guerre froide (les Nations unies, l’arme nucléaire) se sont retrouvés relégués à un rang moins important. Et puis, le sentiment de culpabilité a disparu avec l’arrivée au pouvoir d’une génération d’hommes et de femmes qui n’ont pas connu la guerre. De ce fait, il est devenu inopérant dans le débat entre les deux pays.

 

Ces éléments de contexte me semblent essentiels pour expliquer pourquoi les relations entre la France et l’Allemagne sont devenues, aujourd’hui, plus délicates à gérer qu’elles ne l’étaient du temps de Helmut Schmidt et de Valéry Giscard d’Estaing. On se renvoie toujours l’image idyllique de ce couple franco-allemand qui fonctionnait particulièrement bien, et on se lamente sur le fait que cela marche moins bien aujourd’hui. Mais il faut garder deux éléments à l’esprit. D’une part, le fait que, au-delà des sympathies naturelles, la question de l’alchimie personnelle n’est pas vraiment un outil explicatif très profond. D’ailleurs, il ne faut pas oublier que ces relations n’ont pas toujours été idéales. Adenauer et De Gaulle s’entendaient très bien, bien sûr, mais le chancelier qui a succédé à Adenauer, Kiesinger,  avait des relations exécrables avec De Gaulle ; ensuite, Willy Brandt avait des relations notoirement mauvaises avec Pompidou.

 

La situation d’aujourd’hui est très différente sur le plan structurel. Ces trois éléments d’équilibre entre les deux pays ont disparu. Nous sommes en outre dans un contexte où le fait européen a pris une dimension beaucoup plus importante encore que dans les années 1970, et où les tensions entre la France et l’Allemagne trouvent à s’exprimer de façon plus nette qu’à l’époque. Les interactions sont plus grandes, donc les occasions de conflit sont également plus importantes.

 

Après ces éléments de contexte, je suivrai une démarche en deux temps : j’essayerai de montrer d’abord que l’Allemagne est un pays qui repose sur un modèle économique et politique profondément idiosyncratique ; ce modèle a une histoire longue qui s’exprime de manière très singulière par rapport à ce que l’on trouve ailleurs en Europe. C’est la théorie du chemin particulier de l’Allemagne, le Sonderweg. Le terme a une connotation ambiguë puisqu’il fut utilisé de manière positive au xix^ème siècle pour décrire le développement rapide de l’Allemagne dans le cadre du régime impérial, mais il a pris la connotation que nous savons au xx^ème. Pourtant, je trouve qu’en matière économique cette notion, quoique délicate, a encore du sens aujourd’hui.

 

Dans une deuxième partie, j’essayerai de montrer que l’Allemagne, malgré le caractère exceptionnel de ses institutions, a réussi à en transférer une bonne partie au niveau européen, ce qui a mis en porte-à-faux le reste des pays de l’Union. Ceux-ci ne se reconnaissent pas aujourd’hui dans des institutions qui sont parfaitement adaptées à l’Allemagne, mais qui ne correspondent pas au substrat économique et politique que nous avons en France, en Italie, en Espagne ou dans d’autres pays de l’Union européenne, et dont on voit bien aujourd’hui qu’ils connaissent une crise d’efficacité économique. Il me semble qu’une partie du problème réside justement dans la relation avec l’Allemagne et que c’est dans cette relation que l’on va pouvoir progresser pour faire en sorte que les pays qui se sentent aujourd’hui un peu dépossédés de la construction européenne réussissent à la réinvestir, ce qui est la condition pour que les choses puissent repartir sur un mode coopératif.

 

Le malaise européen, donc, n’est pas  seulement localisé dans les pays qui ne réussissent pas à mettre en œuvre les reformes qu’on leur demande. Ce n’est pas qu’un problème de la France ou de l’Italie. Les Allemands doivent accepter, à mon sens, le fait que leur façon d’imposer un certain nombre de normes institutionnelles n’est pas adaptée à la structure économique et politique de leurs voisins.

 

Le « modèle allemand » : un modèle économique très singulier

 

Quelques mots sur ce fameux modèle qui caractérise l’Allemagne. Après la Seconde guerre mondiale, l’Allemagne est un pays qui, contrairement à l’Autriche et à la France, fait un retour sur son passé et change radicalement l’organisation de ses pouvoirs publics. Cette volonté de rupture s’incarne bien dans le programme politique qui est choisi par le parti chrétien-démocrate en 1948 : l’économie sociale de marché, (Soziale Marktwirtschaft). Ce n’est pas le programme de toute l’Allemagne et il n’est pas adopté sans débat. En 1948, une partie de la CDU est en faveur d’une économie planifiée qui serait un mélange de libre marché et de fortes interventions publiques. Le reste des chrétiens-démocrates est plutôt en faveur d’un libéralisme qui relèguerait l’Etat à un rang secondaire tout en reconnaissant le caractère indispensable de l’action publique.

 

Cette partie de la réflexion vient d’un petit groupe de penseurs libéraux des années 1930, qui se disent « ordolibéraux ». Leur point de départ n’est pas le nazisme, mais la crise de 1929, dont ils essayent de tirer les conséquences pour reformer les théories du libéralisme classique à propos du fonctionnement du marché. Evidemment, ils ne partent pas de rien, mais d’une histoire allemande où la conception du marché est d’ores et déjà assez différente de celle qu’on pouvait avoir en Angleterre, en France et aux Etats-Unis à la même époque.

 

L’empire allemand dans les années 1880-1890 a eu une politique assez oublieuse du marché, en favorisant l’expansion industrielle au moyen de très grandes entreprises. Dans l’immédiat après Première guerre mondiale, les dirigeants des PME font valoir l’idée que cette forme d’organisation économique n’est pas la meilleure : pour que les PME survivent face à ces grandes entreprises, il faut une politique qui garantisse leur pérennité. La première législation sur la concurrence en Europe est donc conçue sous l’Allemagne de Weimar et sous l’impulsion du « parti du centre » (Zentrum, représentant politique du catholicisme), soutenu par une grande partie des dirigeants de PME. Ainsi surgit l’idée que le marché doit être ordonné de façon à éviter une trop grande concentration du pouvoir, nuisible à la survie des petites et moyennes entreprises.  

 

Comme l’équilibre ne se produit pas de façon spontanée, il faut que l’Etat agisse pour qu’une véritable concurrence puisse exister. Les penseurs de l’ordolibéralisme, dans les années 1930, théorisent cet impératif tout en limitant la portée des interventions étatiques. L’Etat n’a pas à réguler les prix ou à diriger lui-même des entreprises. Il doit simplement faire en sorte que le marché fonctionne, que la concurrence y règne en permanence et que personne n’acquière de position de pouvoir qui permette d’éliminer les autres acteurs. On voit bien en quoi cette pensée de l’économie est aussi une pensée de la société. Le fonctionnement du marché est perçu comme étant indissociable de l’Etat, mais l’intervention gouvernementale n’est pas vue de la même manière qu’en France ou en Angleterre.

 

Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, cette conception du rôle de l’Etat contraste avec celles qui ont cours en France ou au Royaume-Uni, où l’on croit que l’Etat peut intervenir légitimement sur la formation des prix sur les marchés et qu’il a également pour rôle de surveiller, en bonne politique keynésienne, le niveau général de la demande et d’intervenir quand cette dernière est considérée insuffisante. Les Allemands ne pensent pas cela. Dans tous les cas, la voie qui est choisie par le parti chrétien-démocrate en 1948 consiste à opter pour l’ordolibéralisme et à préférer la concurrence. Sous cet angle, l’Etat ne fait qu’aménager le cadre du marché et non son processus. Dans ce but (et on en vient au deuxième point fort de la doctrine ordolibérale), il est tout aussi important qu’il y ait une monnaie qui garantisse la stabilité des prix. On voit là le reflet des traumatismes de l’hyperinflation des années 1920 et de l’immédiat après-guerre. En effet, l’Allemagne des années 1945-1946 fait l’expérience d’une nouvelle hyperinflation, dont on parle beaucoup moins que celle des années 1920, mais qui a sans doute contribué au moins autant à la préférence allemande pour la stabilité de la monnaie.

 

Le choix est fait au congrès du parti chrétien-démocrate de 1948 d’adopter l’ordolibéralisme comme base doctrinale et de lui donner un nom un peu « vendeur ». Il s’opère alors une alchimie entre les penseurs ordolibéraux et le futur chancelier Adenauer, qui est à la tête du parti chrétien-démocrate. Puisqu’il s’agit à la fois d’une vision de l’économie et de la société, où le pouvoir de l’Etat est cantonné à la fabrication d’un cadre, mais n’intervient pas de manière autoritaire dans le jeu des agents eux-mêmes, cette économie est bien une économie sociale ; elle reflète une certaine organisation de la société, fondée sur le marché : le modèle sera donc désigné comme « l’économie sociale de marché ».

 

Contrairement à ce qu’on croit en France, l’économie sociale de marché n’est pas une doctrine à mi-chemin entre l’économie de marché pure et dure et la planification et l’intervention envahissantes de l’Etat. Ce n’est pas du tout un moyen terme, bien au contraire. Je me souviens d’un article qui avait été cosigné par Bertrand Delanoë et Dominique Strauss-Kahn en 2004 dans Le Monde, qui soulignait l’apport de l’ « économie sociale à de marché à laquelle nous sommes attachés »[2], comme si cette notion faisait partie du patrimoine idéologique de la gauche. Or, ce n’est pas du tout cela, il faut lever l’ambigüité. Il n’aurait pas de problème si cette méprise n’avait pas de conséquences pour l’avenir, mais, justement, elle en a.

 

Le parti chrétien-démocrate est au pouvoir pendant une vingtaine d’années et met en place ce programme avec méthode. On institue d’abord des autorités de marché qui régulent la concurrence, puis on crée également une banque centrale indépendante qui garantit la stabilité de la monnaie. Dans un premier temps, ces institutions ne sont que provisoires. D’ailleurs, elles reçoivent la bénédiction des autorités d’occupation, puisque rien ne peut se faire dans l’Allemagne des années 1950 sans l’accord des Américains, des Anglais et des Français. Les deux premiers approuvent le projet sans réserves, considérant que ces barrages affaibliront l’Allemagne et l’empêcheront de reconstituer une puissance industrielle susceptible d’aboutir à une économie de guerre. En outre, l’absence d’une Banque centrale qui soit sous la coupe du gouvernement évitera, d’après leurs calculs, la monétisation d’un déficit public qui pourrait être destiné aux efforts de réarmement. Les actes de délibération du Conseil interallié témoignent ainsi de la tranquillité que procurait l’image d’une Allemagne pacifique et apaisée, devenue incapable de menacer le reste de l’Europe par sa puissance économique.

 

En 1957, la Bundesbank est officiellement créée. La même année, l’Office fédéral des cartels l’est aussi. Les Allemands parviennent donc à mettre en place les deux institutions principales de l’ordolibéralisme, qui vivent jusqu’à aujourd’hui et qui n’ont pas encore connu d’altérations essentielles dans leur principe de fonctionnement. Le modèle de l’économie sociale de marché, qui régit ces organismes, a pour conséquence de rendre indépendantes du suffrage des institutions chargées de la gestion de certains aspects de la vie économique de la nation, comme si leur domaine d’intervention était trop important pour être soumis aux aléas de l’élection. Il y a aussi, dans cette pensée, la description des préférences institutionnelles des Allemands. S’il y a une différence profonde entre les Français et les Allemands en matière institutionnelle, c’est que, pour les Allemands, une bonne institution protège ce qu’ils estiment essentiel en le mettant à l’abri du pouvoir politique. Cela ne se comprend que si l’on considère l’histoire de l’Allemagne au XX^è siècle. Pour les Français, en revanche, une bonne institution permet de démultiplier le pouvoir du gouvernement et de garantir sa pleine efficacité. Nous avons là une contradiction majeure entre les deux pays : la création de la Bundesbank et de l’Office fédéral des cartels a pour but d’endiguer le pouvoir du gouvernement et d’éviter qu’il intervienne de manière arbitraire. Un an après, en 1958, les institutions de la cinquième république voient le jour qui, elles, représentent un moyen de renforcer le pouvoir de l’exécutif.

 

En Allemagne, le modèle fédéral va dans le même sens que la Bundesbank et l’Office des cartels pour ce qui est de la limitation du pouvoir. D’ailleurs, la raison pour laquelle les Américains ont plaidé en faveur du cadre fédéral, au-delà de tout désir de promouvoir un modèle qui leur est proche, était d’éviter la reconstitution potentielle d’un pouvoir central fort. Et les Allemands s’accommodent très bien d’un pouvoir morcelé. Comme ils ne font pas confiance à la démocratie de la même façon que les autres peuples européens à l’époque, ils s’efforcent de maintenir l’équilibre des pouvoirs et de faire en sorte qu’aucune entité n’acquière une position surplombante. Il y a donc chez les Allemands une profonde cohérence entre la vision de la société, d’une part, et la conception des institutions, d’autre part. Dans une société où l’on pense que le marché ne doit pas être dominé par une poignée d’entreprises, où l’on promeut véritablement l’égalité de conditions (n’oublions pas que, jusqu’à la dernière décennie, l’Allemagne a connu une répartition des revenus nettement plus égalitaire que la France), il est logique que l’on veuille s’assurer que les pouvoirs s’équilibrent et qu’aucun n’est en mesure de prendre le pas sur l’autre.

 

Il est vrai qu’on peut constater, toutefois, un certain interventionnisme sur le plan microéconomique. Mais il faut alors préciser que l’action publique se place surtout sur les moyens de financement des entreprises, ou sur la formation professionnelle (notamment par le système de l’apprentissage) ; jamais elle n’intervient sur le système de prix lui-même, ni se traduit par le contrôle direct d’une entreprise. Le Land de Basse-Saxe, actionnaire de référence de Volkswagen, par exemple, n’intervient pratiquement pas dans sa gestion. En comparaison avec la France qui, au lendemain de la Seconde guerre, prend possession d’un certain nombre d’entreprises pour leur faire jouer un rôle social, la vision de l’Allemagne est tout à fait différente. En plus, cette préférence pour le morcèlement des pouvoirs se reflète aussi dans la structure des entreprises allemandes, qui, là encore, diffère de la structure française. En Allemagne, les salariés y ont un rôle aussi important que les actionnaires grâce aux conseils de surveillance dont ils sont membres de droit et dont ils peuvent représenter, dans les plus grandes entreprises, jusqu’à la moitié des membres. Ainsi, la logique de gestion prime la logique politique, y compris quand l’Etat est l’actionnaire de référence.

 

Cette logique de limitation du pouvoir est également présente dans l’ordre international. Après 1945, l’Allemagne ne souhaite plus être une puissance agissante. Son actuel ministre des finances, Wolfgang Schäuble, l’a confirmé il y a deux mois, lors de l’intervention française au Mali : « l’Allemagne n’a pas vocation à être une puissance en politique internationale ». Non seulement elle n’a pas les instruments nécessaires, n’étant pas membre permanent de Conseil de sécurité, mais en outre son modèle d’armée ne convient pas aux interventions militaires à l’étranger. Ce fut un problème pour l’armée allemande que de se projeter en Afghanistan et l’opération a suscité des débats tels que les Allemands ne sont sans doute pas près de le refaire. Leur diplomatie est, par ailleurs, plus orientée vers les actions de coopération que vers les interventions politiques, et les rares occasions où les Allemands se sont risqués sur le terrain politique (en reconnaissant les premiers la Croatie, pour ne citer qu’un exemple) ont donné lieu à des débats houleux tant en interne qu’avec leurs voisins.

 

Je pense qu’on  peut considérer cette circonspection allemande comme durable. Le gouvernement allemand ne souhaite en aucun cas devenir hégémonique en Europe. Il pense (et cette idée est largement répandue dans la société), que son modèle est le meilleur et qu’il n’y a pas de raisons majeures pour que les autres n’y adhérent pas. Au lieu de voir chez les Allemands un appétit du pouvoir, il faudrait comprendre que, ayant réussi à acquérir une position dominante en Europe sans l’avoir vraiment recherché, ils ne font aujourd’hui, de leur point de vue, qu’indiquer aux autres pays les moyens les plus aptes pour obtenir le même succès.

 

Le problème, justement, c’est que l’Allemagne ne peut pas être un modèle pour les autres pays européens parce que son modèle est trop différent. Pourquoi l’Allemagne est-elle différente ? D’abord, c’est un pays qui est profondément marqué par son déclin démographique. Ce n’est pas le seul en Europe qui connaisse ce déclin, mais il est, malgré tout, celui où la chute démographique est la plus prononcée. Alors que le taux de fécondité en France, dont les chiffres ont été récemment publiés[3], est supérieur à 2%, en Allemagne ce même taux reste inférieur à 1, 2 %, ce qui ne permet pas le renouvellement des générations. Il s’agit donc d’une population qui baisse rapidement : aujourd’hui, on compte 83 millions d’Allemands, tandis que, dans une vingtaine d’années, ils ne seront plus que 75 millions environ, date à laquelle les français seront à peu près aussi nombreux, dix millions de plus qu’aujourd’hui. Ces projections sont faites à tendance d’immigration stable. Evidemment, on peut toujours décider de favoriser l’immigration pour augmenter la population, mais cela suppose des décisions que l’Allemagne n’a guère prises jusqu’ici.

 

Quelles sont les conséquences de ce déclin démographique sur le plan économique ? Tout d’abord, un taux de croissance faible. En effet, la croissance potentielle d’un pays dépend aussi bien de l’augmentation de sa population que de l’évolution de sa productivité. Que faire dès lors que la population n’augmente guère ou même se trouve dans une situation de décroissance ? Il est possible de mobiliser la population davantage en augmentant la le taux d’activité, ce que, d’ailleurs, les Allemands ont fait au cours des dernières décennies. Mais on ne peut mobiliser indéfiniment la population active. L’économie allemande a donc une croissance potentielle qui est estimée à un niveau plus bas qu’un bon nombre de pays de l’OCDE, c’est-à-dire, aujourd’hui, aux alentours de 1 %, tandis que la France serait proche de 1, 5 %. Tout ceci est théorique, bien sûr, puisque les niveaux réels de croissance s’établissent, depuis l’éclatement de la crise en 2008, à des niveaux très inférieurs à celui de la croissance potentielle.

 

Cette situation a des conséquences importantes : avec un faible taux de croissance potentiel, l’Allemagne ne peut être un moteur très puissant pour la demande en Europe. Cela a particulièrement été le cas dans les années 2000, où elle a mené une politique de rigueur salariale qui a fortement comprimé la consommation des ménages. Il est vrai que le niveau de la croissance n’a pas nécessairement les mêmes conséquences en France et en Allemagne :  dans la mesure où sa population est en déclin, l’Allemagne n’ pas besoin d’une croissance très vive pour faire baisser son taux de chômage. C’est une différence très importante avec la France, où la population active augmente chaque année de 100 000 à 150 000 personnes. De ce fait, afin maintenir le chômage à un niveau constant, la France a besoin d’atteindre un taux de croissance d’au moins 1, 5 %. Pour le dire de façon encore plus nette, en Allemagne le chômage n’augmente pas, même quand la croissance est à 0 %. Pour preuve, durant la période 2009-2010, le chômage a augmenté assez fortement en France, tandis qu’en Allemagne il a un peu baissé. Il est certain que toute la différence entre les taux de chômage français (10, 6 %) et allemand (5, 6 %) ne se joue pas exclusivement sur la croissance de la population active, mais cela reste un facteur qui n’est pas négligeable.

 

Dès lors que la demande interne est faible, et que l’on ne souhaite pas la stimuler, tout pays doit chercher en dehors de ses frontières de quoi écouler sa production. Ainsi, l’Allemagne est un pays qui, structurellement, est sous l’obsession de la compétitivité, puisque ses marchés en croissance ne sont pas domestiques. Encore une fois, ceci n’est pas le cas de tous les pays européens. Cet état de fait devient saillant lorsqu’on considère le « taux d’ouverture » de l’économie allemande qui mesure l’importance des exportations et des importations par rapport à la production nationale. Aujourd’hui, pour l’Allemagne, ce taux est à 45 %. La France, de son côté, est à peine à 27-28 %. Il faut souligner que ce clivage s’est beaucoup accentué au cours des dernières années. Alors que les taux des deux pays étaient à peu près équivalents dans les années 1980, l’économie allemande s’est ouverte entre les années 1990 et 2000, tandis que la France est restée en retrait, avec des taux d’ouverture presque inchangés.

 

Quelle est l’autre conséquence de la structure démographique de l’Allemagne ? Pour financer les régimes de protection sociale, l’Etat a besoin d’épargner plus que les autres, si la population est vieillissante. De ce fait, le déficit budgétaire doit rester inférieur à celui des pays dont la croissance démographique est plus vive. Ensuite, le vieillissement de la population, additionné à un certain nombre de préférences culturelles et sociales, font que les coûts collectifs à financer ne sont pas les mêmes. En particulier, quand on regarde les différences entre les dépenses publiques de la France et de l’Allemagne, on s’aperçoit que le soutien à l’éducation de la petite enfance, considérable en France, est beaucoup plus faible chez son voisin. Il n’y a pas de véritable équivalent à l’ « école maternelle » en Allemagne. Les « jardins d’enfants » sont davantage orientés vers la garde et seulement pour une partie de la journée ; de ce fait, ils ne mobilisent pas les  mêmes moyens. L’une des conséquences de cette situation est un taux d’activité féminine dans la catégorie des 30 - 40 ans plus faible qu’en France, surtout pour ce qui est de l’activité à plein temps. En somme, l’éducation des enfants en dessous de six ans est peu prise en charge par la collectivité. Ce qui montre qu’on ne compare pas deux ensembles homogènes lorsqu’on met en parallèle les dépenses publiques de la France et de l’Allemagne, dont l’écart est à peu près de dix points en faveur de la France.

 

De manière générale, bien que les écoles maternelles n’expliquent pas la totalité de ces dix points et que le déficit public y soit pour quelque chose, il est nécessaire de remarquer que les fonctions collectives qui sont financées en Allemagne ne le sont pas de la même façon qu’en France, et que la participation des ménages à certains coûts que la collectivité prend chez nous en charge est plus grande là-bas. Un autre exemple : les Allemands font des efforts économiques très importants en matière de formation professionnelle. Mais, sur la dépense totale qui est faite en Allemagne chaque année, à peu près équivalente à celle des Français, les ménages prennent en charge 17 %. En France, nous sommes à moins de 1 %.

 

Il résulte de cette situation objective un certain nombre de préférences en matière de politique économique en Allemagne (préférence pour l’exportation et pour un budget public équilibré ou proche de l’équilibre) dont on peut se demander s’il serait légitime de les répliquer à l’identique dans les autres pays de l’Union européenne. Assurément non, car on ne peut appliquer le même modèle économique à des situations diverses. Alors, pourquoi cette question est-elle pressante aujourd’hui ? Tous simplement parce que le modèle allemand s’est progressivement substitué au modèle européen au niveau communautaire.

 

Le modèle allemand et la construction européenne

 

En revenant à la fondation de ces deux institutions centrales de l’économie allemande, la Bundesbank et l’Office fédéral des cartels, on constate que tous deux voient le jour en 1957, en même temps que le Traité de Rome, ce qui n’est pas indifférent. Dans le Traité de Rome, on trouve essentiellement des apports des deux pays qui ont constitué le socle de la Communauté économique européenne. L’Allemagne, bien entendu, y met un certain nombre de ses valeurs de l’époque, fondées sur l’économie sociale de marché, comme on l’a vu. Au titre des apports allemands, on y trouve la création du grand marché intérieur, qui sera achevé en 1969. Dans la même inspiration, le traité prévoit par ailleurs une politique de la concurrence conduite comme en Allemagne par une autorité indépendante, la Commission européenne.

 

De son côté, l’influence française détermine le deuxième aspect important du Traité de Rome : la Politique agricole commune, qui est l’exact contraire de la doctrine ordolibérale. Ce sont des mesures qui visent à déterminer administrativement le prix d’un certain nombre de produits, tels que le blé ou le lait. Pour un bon nombre de négociateurs allemands du traité de Rome, cette politique devait apparaître comme un non-sens économique. Et sur ce point, l’histoire a assez rapidement confirmé leurs craintes puisque, dans les années 1970, l’Europe ne sait que faire de ces « montagnes de sucre » et ces « mers de lait » qui résultent d’un phénomène de surproduction agricole. La surproduction ou la sous-production sont effectivement les risques de la régulation administrative des prix.

 

On voit donc que l’entente franco-allemande permit aux Français d’arracher la Pac aux Allemands et, vice-versa, pour les mêmes raisons, les Allemands ont pu obtenir des Français un fonctionnement du marché, hors prix agricoles, plus libre que ce qu’ils avaient connu jusque-là. Ce n’est donc pas un hasard si le chômage commence à augmenter en France après l’entrée en vigueur du Traité de Rome. L’exposition à la concurrence crée des mutations économiques très importantes dont les partenaires sociaux français prendront conscience très vite. L’Unédic, qui garantit le financement de l’assurance chômage, est ainsi créée en 1958. Puis, en 1967, c’est l’Anpe qui voit le jour pour aider l’économie française à faire face à la concurrence du marché européen et puis à l’échéance de sa libéralisation totale en 1969, afin d’accompagner les salariés qui quittent un emploi dans un secteur pour en retrouver dans un autre. Malgré tout, dans la même période, la France connaît un taux de croissance plus élevé qu’un autre pays voisin, dont la structure économique est identique mais qui n’appartient pas à la Communauté économique européenne, le Royaume-Uni. Ce qui laisse entendre que l’intégration dans le marché européen a eu, somme toute, des bénéfices importants en termes d’accélération de la croissance.

 

Ce compromis franco-allemand dure jusqu’à la deuxième moitié des années 1980. L’équilibre commence à se distordre à ce moment, lorsque le gouvernement français se résout à faire face à l’inflation en faisant le choix de la politique du « franc fort », qui n’est autre, dans le contexte du système monétaire européen de l’époque, qu’un alignement sur la politique monétaire allemande. Cette politique a permis à la France de converger assez rapidement avec l’Allemagne en termes de taux d’inflation. Mais, par ce geste, le gouvernement français a aussi abandonné le débat avec l’Allemagne, qui existait pourtant depuis longtemps, au sujet du meilleur modèle de gestion monétaire. En 1990, donc, la France n’a pas pu opposer sa vision de la politique monétaire à celle de l’Allemagne lors des négociations du Traité de Maastricht, puisque cette vision n’existait plus. Il convient de reconnaître que la gouvernement français avait une marge de manœuvre d’autant plus réduite que les Allemands ne se sont pas laissés forcer la main sur la création de la monnaie européenne. Souvenez-vous du slogan de Helmut Kohl devant ses électeurs : « rassurez-vous, je n’accepterai la monnaie commune que si elle est au moins aussi forte que le mark ». C’est bien ce que les Allemands ont obtenu au terme de la négociation du Traité, qui reprend de manière littérale toutes les dispositions relatives à la Bundesbank pour les transcrire dans le droit européen. S’y trouvent, entre autres, l’objectif unique de stabilité, l’exclusion de toute intervention en matière de conjoncture et l’absence d’organisation d’une politique de change.

 

Voilà donc le premier élément de rupture : les gouvernements français successifs acceptent de facto, dans les années 1980, et puis juridiquement, à partir de la signature du Traité de Maastricht, une situation dans laquelle un élément essentiel de la politique économique européenne est issu sans transformation du modèle allemand. Dès lors, le compromis franco-allemand, qui constituait la spécificité du modèle européen depuis sa création, cesse d’exister autrement qu’en apparence.

 

Ce primat du modèle allemand continue dans les années 1990 avec l’adoption à Amsterdam, en 1997, du traité sur le « Pacte de stabilité et de croissance ». Alors qu’il devait dans un premier temps s’appeler « pacte de stabilité », le texte est révisé à la suite de l’arrivée au pouvoir en France du gouvernement de Lionel Jospin au printemps 1997. Cette révision n’aboutit pas à un changement de contenu et l’on se contente d’en modifier le titre pour y adjoindre le mot « croissance ». Dans la confrontation entre le modèle allemand et le modèle français, entre le choix d’institutions qui assurent la stabilité et d’institutions qui incarnent le changement et la rupture (« changement » et « rupture » qui sont, soit dit en passant, les slogans préférés des candidats à la Présidence de la République en France), c’est donc la stabilité qui l’emporte.

 

Le troisième élément de rupture est la montée en puissance de la politique de la concurrence. Elle existe depuis le début de la Communauté économique, mais à la suite de l’Acte unique européen, dans les années 1980, elle acquiert un rôle plus significatif. Surtout, elle est portée par une vague idéologique qui, à partir des années 1990, est favorable à une application plus stricte des règles en vigueur.

 

En définitive, et conformément aux principes du modèle ordolibéral, le pilotage de l’économie par des règles l’emporte de plus en plus au niveau européen sur le pilotage par les décisions discrétionnaires du gouvernement. On peut même dire que l’Europe est allée sur ce chemin plus loin que l’Allemagne. Pour transformer le modèle européen aujourd’hui, il faut modifier les traités par l’unanimité des 27 Etats, alors que, pour transformer le modèle allemand hier, si jamais quiconque en avait eu la volonté, il suffisait d’avoir une majorité simple permettant le changement des lois. Il s’en suit que ces appels à un changement du traité de la Banque centrale européenne sont des chimères, qui nuisent en plus à la crédibilité de la France. Il ne faudrait plus parler d’un changement de texte car cela prendrait trop d’énergie politique et c’est procéduralement infaisable. Il vaudrait mieux discuter avec nos amis allemands de la pratique des textes tels qu’ils existent.

 

Dans cette situation, il est naturel que la France fasse l’expérience d’un malaise grandissant vis-à-vis des institutions européennes, malaise qui s’est matérialisé déjà une fois avec le referendum de 2005 sur le traité constitutionnel européen. Le referendum a cristallisé quelque chose qui existait depuis longtemps, un sentiment de dépossessions vis-à-vis de la construction européenne, vivement ressenti par une partie de la classe politique et de l’opinion publique. Ce sentiment porte sur deux choses : la première, c’est le rétrécissement du périmètre des choix possibles. Encore une fois, ce rétrécissement a été ressenti positivement en Allemagne, contrairement à la France. Deuxièmement, la crise que connaît l’idée européenne dans l’opinion française est liée à un problème d’efficacité. Ce qui a fait le succès de l’idée européenne en France, depuis la création de la Communauté économique européenne jusqu’aux années 1990, était la promesse de paix et de prospérité que portait ce mouvement d’intégration. Au fur et à mesure que la paix en Europe devenait une évidence, cette source de légitimité de la construction européenne a perdu de sa force. Le slogan « l’Europe, c’est la paix », on l’a bien vu en 2005, lors du débat sur le traité référendaire, est devenu inopérant comme argument politique et n’entraîne qu’une faible partie de l’électorat.

 

Par ailleurs, l’Europe comme promesse de prospérité ne marche plus tellement non plus. Les résultats économiques, en dépit d’une plus profonde intégration, n’ont pas été meilleurs au cours des dernières années, ils ont même été nettement plus médiocres. Et puis, la crise a révélé des dysfonctionnements et des vices de construction des traités européens qui sont préoccupants. Avec un argument sur la paix qui est inopérant et une prospérité dont on peut constater tous les jours qu’elle ne correspond pas à la réalité, comment légitimer l’Europe auprès de l’opinion française, italienne ou espagnole? Sachant que, du côté allemand, il n’y a pas de problème de légitimation. Le pays prospère et les Allemands regardent favorablement l’Europe comme un autre élément visant à arrêter le pouvoir.

 

*

 

Pour réinventer le modèle européen, il faut en retrouver le sens originel, qui est celui d’un compromis entre pays. Pour cela, il faut réinventer l’Europe. Le premier élément de cette réinvention est la création des conditions d’un vrai débat démocratique à l’échelon européen, qui suppose un effort au niveau des partis. Le contact des partis nationaux au niveau européen est si embryonnaire que ça en devient désespérant. Les partis de gauche comme de droite se réunissent rituellement, mais sans se mettre véritablement d’accord sur des orientations politiques européennes ; on reste dans le terrain des bonnes relations purement superficielles. Au-delà du rôle des partis nationaux, je crois que la structure des majorités au Parlement européen pose aussi problème. Le Parlement européen fonctionne en permanence, depuis qu’il existe, sur un régime de « grandes coalitions » à l’allemande. Ce type de majorité peut être une solution transitoire dans un pays qui connaît une crise et qui a un besoin important d’union nationale. Mais elle ne peut être une situation pérenne puisqu’elle exclut toute alternance et, plus grave encore, empêche la structuration d’un débat européen autour de plusieurs paradigmes différents. Dès lors, il n’est pas étonnant que les Français, comme les Allemands et les Italiens, ne se déplacent pas pour les élections européennes, puisqu’ils savent qu’à la sortie, il y aura une Commission, qui sera soutenue par une majorité de « grande coalition » au Parlement, et qui sera composée pour partie de commissaires sociaux-démocrates et pour partie de commissaires chrétiens-démocrates. Je crois que l’une des façons d’intéresser les Européens au débat politique européen, c’est d’avoir d’abord un débat ouvert sur la possibilité d’une alternance. Et pour ce faire, il faut changer la façon dont se constituent les majorités au Parlement européen. Sinon, le débat se partage entre ceux qui sont au pouvoir à l’échelon européen d’une part, et ceux qui sont contre l’Europe d’autre part. Ce n’est pas là une façon très efficace de faire progresser l’Union, puisque les alternatives sont ou bien « pas d’Europe », ou bien « l’Europe telle qu’elle est ». Il n’y a pas de place pour une Europe qui serait régulée différemment. Or c’est bien de ce débat sur « une autre Europe » dont les Français sont un peu orphelins aujourd’hui, à droite comme à gauche.

Deuxièmement, il faut remettre les objectifs de notre politique économique dans le « bon ordre » et mieux hiérarchiser les objectifs ultimes (la croissance durable, l’emploi) et les objectifs « techniques » (le déficit, le niveau des taux d’intérêt, la concurrence « libre et non faussée »). L’emploi et une croissance durable, respectueuse de l’environnement, sont évidemment premiers. Or, les traités européens sacralisent trop les moyens (la concurrence, la lutte contre les déficits publics) et apparaissent comme dépourvus d’efficacité pour améliorer concrètement le niveau de prospérité des économies.  Ce sens des hiérarchies est vital pour légitimer l’action des gouvernements nationaux. Le même raisonnement prévaut d’ailleurs pour ce qui est des rapports entre le court et le long terme. Cela fait 20 ans à peu près que l’on dit aux Européens qu’il faut se restreindre aujourd’hui pour avoir une meilleure situation demain, et qu’on enchaîne les réformes soi-disant définitives, qui s’avèrent en fin de compte toujours partielles.

 

Il convient donc d’expliquer tout ceci à nos amis Allemands inlassablement, en insistant sur le fait que l’Europe n’est pas simplement un espace de compétition mais qu’elle doit rester symétrique pour réussir. Cette symétrie suppose que, dans l’élaboration des politiques européennes, chacun retrouve une partie de ses valeurs. J’ai voulu montrer que l’asymétrie qui accable l’Europe aujourd’hui est moins le fait d’une volonté hégémonique allemande que des difficultés que rencontrent les autres pays à concevoir et promouvoir des modèles alternatifs. Il y a donc un double travail à faire : un travail de conviction auprès des gouvernements allemands et un effort d’invention de notre part.

 

Christophe Strassel

Professeur associé à l’Ecole Normale Supérieure