Les élections européennes vues d'Allemagne: quel rôle pour les petits partis?

Pour la première fois, en 2014, l’Allemagne appliquera une proportionnelle absolue lors du scrutin européen, la Cour constitutionnelle ayant jugé les systèmes de « barrière » inconstitutionnels. C’est l’occasion de s’interroger sur l’apport des petits partis à la démocratie allemande.

 

L’inconstitutionnalité de la barrière des 3%

 

Le 26 février 2014, la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe a jugé inconstitutionnel le système électoral allemand pour les élections européennes. La majorité des juges a considéré que la barrière des 3%, qui consiste à ne pas prendre en compte les voix accordés aux partis n’ayant pas atteint ce résultat, constitue une atteinte aux principes démocratiques d’égalité aux élections, et d’opportunités égales pour l’ensemble des formations politiques.

 

Pourtant, ce seuil, qui était auparavant de 5%, avait déjà été abaissé à la suite d’un arrêt de la Cour en 2011. Les partisans d’une telle barrière pensaient que cet abaissement suffirait à satisfaire les exigences des juges constitutionnels. En effet, un seuil de 5% existe aux élections législatives allemandes, et celui-ci est considéré comme conforme. Avec toutefois une exception : pour ne pas nuire aux droits des minorités, ce seuil ne s’applique pas aux partis représentant des minorités à l’échelon régional (comme les Danois du Schleswig-Holstein, au Nord de l’Allemagne).

 

Oui, mais la Cour a jugé que cette règle se justifiait uniquement au niveau national, par la nécessité de former des coalitions et d’obtenir un Etat gouvernable. La barrière des 5% est liée à l’histoire de l’Allemagne et à l’incapacité du pays à maintenir des gouvernements stables pendant l’entre-deux-guerres, sous la république de Weimar.

 

Le Parlement européen n’est pas comparable à un parlement national

 

Aux élections européennes, pourquoi en va-t-il autrement ? La Cour décide non selon des principes abstraits, mais en tenant compte du fonctionnement réel des institutions. En particulier, dans une résolution du 22 novembre 2012, le Parlement européen a annoncé son intention de politiser le fonctionnement des institutions européennes. Chaque formation a désigné un candidat à la tête de la Commission européenne en cas de victoire aux européennes

 

Si elle tient compte de cette déclaration d’intention, la Cour poursuit en analysant le fonctionnement concret du Parlement Européen, et le constat est terrible : « la portée des changements affectant le processus politique au sein du Parlement européen au cours de la prochaine mandature demeure spéculative ». La majorité des juges ne croit pas en une politisation des institutions « dans le cadre du droit européen existant ».

 

Au sein de la cour constitutionnelle, la décision n’a pas fait l’unanimité. Le juge Müller, qui faisait partie de la minorité opposée à l’abolition de la barrière des 3%, a rédigé l’opinion dissidente. Il affirme que « les différences d’attributions et de fonctions qui existent (encore) avec le parlement allemand sont significatives, mais elles ne justifient pas de porter un regard fondamentalement différent sur l’importance de garantir sa capacité à fonctionner ». Dit de façon plus crue, on ne peut pas miner le fonctionnement du parlement européen en appliquant la règle de la proportionnelle absolue tout en lui reprochant d’être inexistant dans le champ politique européen.

 

Il faut observer que ce débat sur la règle des 3% n’a de sens que dans peu d’Etats Membres. Bien que le droit européen offre une certaine flexibilité en matière d’organisation du scrutin, la barrière n’a d’effet que dans les pays qui ont beaucoup de députés européens. Dans les pays envoyant moins de 33 députés à Strasbourg, la règle des 3% n’aurait aucune incidence puisqu’une pure proportionnelle aboutirait au même résultat. En-dehors de l’Allemagne, pays le plus peuplé de l’UE, seules la France, le Royaume-Uni, l’Italie, l’Espagne et la Pologne sont donc potentiellement concernées. La France, traditionnellement réticente à la proportionnelle, se distingue même par une barrière particulièrement élevée, à 5%.

 

L’implication des institutions allemandes dans la politique européenne

 

Même si la décision de la Cour de Karlsruhe est discutable, elle traduit bien l’engagement européen des institutions allemandes. Déjà en février dernier, la Cour avait pris un arrêt important, dans lequel elle s’interrogeait sur la conformité de la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) aux traités européens, avant de saisir pour avis la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE).

 

En s’interrogeant sur le fonctionnement des élections et des institutions européennes au regard de traités européens mais aussi de son propre droit, l’Allemagne prend en main les problématiques européennes et les traite quasiment comme des problématiques intérieures. Dans le cas de la BCE, cela a obligé les institutions de l’UE à réagir, et renforce donc le pouvoir de l’Allemagne.

 

Sur ce point, on peut regretter que les milieux politiques et les institutions français ne soient pas plus engagés au niveau européen. Car l’exemple allemand montre qu’au-delà de la critique systématique, il est possible de contribuer à façonner les institutions européennes et à peser sur leur action. La BCE a par exemple radicalement modifié son programme de rachat de titres de dette publique pour se conformer aux exigences de la Cour constitutionnelle allemande.

 

L’impact attendu du passage à la proportionnelle absolue

 

On peut définir les petits partis allemands comme l’ensemble des partis politiques non représentés au Bundestag, le parlement fédéral. Il faut donc exclure le parti conservateur (CDU), son jumeau bavarois (CSU), le parti social-démocrate (SPD), le parti de gauche Die Linke, et les Verts. On peut y ajouter le parti libéral (FDP), sorti du Parlement aux dernières législatives suite à une dégradation de son image, mais qui a été l’un des grands partis allemands depuis la fin de la seconde guerre mondiale.

 

Les petits partis ont en général une histoire toute récente, car leur survie d’une élection à l’autre n’est pas assurée. Gagner des élus est un objectif politique, mais c’est aussi un enjeu financier. Le droit allemand leur est déjà favorable sur ce point : tout parti qui atteint 0, 5% aux élections européennes a droit à un financement public de 0, 85€ par voix jusqu’à quatre millions de voix, puis 0, 70€ au-delà de ce seuil. Par comparaison, en France, il faut obtenir 3% aux européennes pour bénéficier d’un remboursement des frais de campagne (à l’échelle d’une circonscription, et non 3% à l’échelle nationale).

 

Les petits partis allemands bénéficient donc d’un terrain favorable pour se développer. Pour donner une idée concrète des conséquences de l’arrêt de la cour de Karlsruhe, le site wahlrecht.de a calculé l’impact qu’aurait eu cette décision sur les dernières élections européennes, en 2009. L’Allemagne disposait alors de 99 sièges, contre 96 sièges aujourd’hui (à cause de l’élargissement de l’Union). Cette année, on estime que 130 000 voix pourraient suffire à obtenir un siège. La simulation sur les résultats de 2009 est un exercice théorique car les électeurs tiennent compte du système électoral. Le vote pour un petit parti n’ayant aucune chance d’obtenir un siège est souvent un signal envoyé aux grands partis, comme l’abstention. Les résultats sont tout de même intéressants. Avec 10, 8%, soit près de trois millions de voix, les petits partis auraient obtenu neuf sièges au lieu de… zéro.

 

Les partis qui auraient obtenu des sièges en 2009 sont les suivants : le Freie Wähler (électeur libres, indépendants), le REP (extrême-droite), le Tierschutzpartei (protection des animaux), Parti de la Famille, Parti des Pirates, Parti des Retraités, et Parti écologique et démocratique (Ödp). Soit un ensemble extrêmement hétéroclite. Le plus célèbre des petits partis est le Parti des Pirates. Grâce à des positions intéressantes en matière de défense des libertés sur internet, ils ont obtenu de bons résultats à Berlin, avec près de 10% des voix en 2011. Mais le phénomène n’a pas vraiment dépassé la capitale allemande. Aux législatives de 2013, les Pirates n’ont obtenu que 2% des voix.

 

De nouveaux députés

 

Cela dit, ce score de 2% suffirait pour obtenir plusieurs sièges au Parlement européen. Aux élections de 2014, 1053 candidats s’affrontent, issus de 25 partis différents. On peut donc s’attendre à voir arriver à Strasbourg des élus allemands nouveaux, issus de petites formations.

 

Les derniers sondages confirment la sortie du FDP du champ politique allemand. Le parti libéral ne dépasse pas les 3 à 4%. Si l’on exclut le FDP, les petits partis sont crédités de 12% d’intentions de vote, contre 10, 8% en 2009. Mais en réalité, cette progression ne traduit que le succès d’un nouveau parti, créé en 2013, AfD (Alternative pour l’Allemagne), qui se situe entre 6 et 8% dans les sondages. La vingtaine d’autres petits partis en lice ne totaliserait que 5-6% des voix.

 

Finalement, si l’on considère que l’AfD est en train de remplacer le FDP comme « plus petit des grands partis », les autres petits partis ne progressent pas réellement depuis 2009. Mais ils s’installent dans le paysage politique, et permettent un renouvellement de l’offre politique.

 

A quoi servent les petits partis ?

 

Que pourrait changer la montée en puissance de partis alternatifs dans la sphère politique européenne ? Il est difficile de répondre à cette question de façon générale, dans la mesure où les petits partis constituent un éventail extrêmement hétérogène. Il est clair que les Pirates, spécialisés sur les libertés et les télécommunications, pourraient apporter leur regard sur les négociations avec les Etats-Unis suite aux révélations des écoutes de la NSA.

 

De même, les petits partis pourraient tenter d’intéresser un public plus large à certains enjeux européens majeurs mais occultés par la plupart des grandes formations politiques, comme la négociation des accords de libre-échange transatlantiques.

 

En Allemagne, les petits partis sont aussi le lieu d’expression de l’extrême-droite, bannie du système politique dominant depuis la seconde guerre mondiale. Mais l’arrivée de députés européens nationalistes et anti-européens ne serait pas une nouveauté. Depuis 1984, le Front National français dispose systématiquement de sièges au Parlement européen.

 

Incapables de développer un programme portant sur tous les aspects de la politique européenne, les petits partis se cantonnent la plupart du temps à un domaine précis, allant de la défense des retraités à celle des animaux. Ils correspondent donc à une vision singulière du parlementarisme, selon laquelle le parlement doit représenter la société civile dans sa diversité, et non l’intérêt général. Chaque député devient un mini-lobbyiste de son sujet de spécialisation, mais sans nécessairement adopter une vision globale.

 

Les petits partis et la diversification de l’offre politique

 

Le parti Alternative für Deutschland (AfD) est très étudié par les politologues et les journalistes. Son ascension est un événement politique majeur, car c’est le premier mouvement d’ampleur à être ouvertement anti-euro, sinon anti-européen, en Allemagne. De tendance conservatrice et libérale, il surfe sur le discours selon lequel les contribuables allemands n’ont pas à éponger les dettes des Grecs et des autres pays méditerranéens.

 

Fondé notamment par un économiste, Bernd Lucke, l’AfD oscille entre un discours populiste dénonçant les coûts de « la bureaucratie bruxelloise », en s’appuyant par exemple sur les ratés du chantier du nouveau building de la BCE à Francfort, et un vrai discours économique construit, qui tente de remettre en question la monnaie unique. Soutenu par différentes personnalités et par une partie du patronat, ce mouvement a paradoxalement récupéré une partie des électeurs du FDP, le parti libéral qui était pourtant ardemment en faveur de l’euro. Il semble donc qu’il existe un petit noyau d’électeurs pour qui l’UE convenait tant qu’elle était avant tout libérale, mais qui s’en éloigne en raison d’une solidarité jugée excessive avec les pays du Sud.

 

Certains petits partis sont plus originaux. Le Partei der Vernunft (Parti de la Raison) est issu de l’école autrichienne d’économie, marquée par un libéralisme absolu et une opposition à l’Etat, à l’impôt… Leur slogan est clair : « Le PDV ne se bat pas pour une meilleure politique, mais pour moins de politique ».

 

Les petits partis permettent aussi de faire émerger de nouvelles personnalités politiques, hors des circuits habituels. Chez les Pirates, on trouve notamment Marina Weisband, une germano-ukrainienne de 26 ans, qui s’est retirée du bureau politique en 2013 pour des raisons personnelles mais qui devrait continuer à peser sur la vie politique allemande dans les prochaines années.

 

Tant que leurs scores restent modestes, les petits partis jouent donc un rôle de vitalisation de la démocratie allemande sans pour autant rendre le pays ingouvernable. Ils constituent un relais important vers la sphère politique pour ceux qui se sentent exclus par les grands partis. C’est notamment le cas d’une partie de la jeunesse berlinoise, très engagée mais qui ne se reconnait ni dans le trop libéral parti socio-démocrate, ni dans Die Linke, qui représente une gauche « à l’ancienne » partiellement issue de la RDA. Dans cette perspective, l’arrêt de la Cour de Karlsruhe contribue à renforcer l’intérêt des élections européennes.

 

Fabien Hassan

 

Élève à l'Ecole Normale Supérieure, actuellement au département de sciences politiques de l'Université Libre de Berlin.