Le panachage, un outil de démocratie locale à préserver

Les prochaines élections municipales seront l’occasion d’un profond bouleversement du mode d’élection dans de nombreuses communes. Le 13 avril 2013, en effet, l’Assemblée nationale a aboli le panachage pour toutes les communes comptant entre 1 000 et 3 500 habitants, qui devront donc passer au scrutin de liste1. Jusqu’à présent, seulement 8 % des communes étaient concernées par le scrutin de liste : 92 % des communes françaises pratiquaient le panachage. Il s’agit donc d’une vraie rupture. C’est pourquoi il est surprenant que cette disposition ait été prise dans l’indifférence quasi générale. En outre, dans une période où l’on cherche à élargir la participation démocratique en valorisant des modes de représentation moins captifs des jeux d’appareils2, il est étrange de se priver d’un outil qui a fait ses preuves, qui est bien intégré dans les habitudes de vote et auquel les électeurs sont profondément attachés.

De l’italien pennacchio (plume de faisan), le panachage, qui remonte au début de la IIIe République (probablement quelque part entre 1871 et la grande charte républicaine de la liberté municipale de 1884), désigne l’action de mélanger les couleurs. Cette possibilité de rayer des noms ou de les remplacer par les candidats d’une autre liste, voire de voter pour des personnes non-candidates, permet à l’électeur, dans l’idéal, de composer lui-même sa propre équipe municipale.

Il correspond donc à une forme de démocratie locale très souple, valorisée à peu près par tous les camps aujourd’hui. Pourquoi les députés et sénateurs en ont-ils si drastiquement limité l’usage ?

L’argument essentiel utilisé contre le panachage est qu’il serait aujourd’hui archaïque et inadapté à une bonne gestion municipale. Pour beaucoup de maires et d’élus municipaux sortants, il favorise « le défouloir », l’irresponsabilité des électeurs, les règlements de compte personnels. C’est aussi un « bricolage électoral » qui peut faire chavirer la barque municipale. Telle est la critique la plus frontale assénée par l’Association des maires ruraux de France (Amrf), qui va au bout de sa logique en demandant l’application du scrutin de liste au premier habitant, c’est-à-dire l’abolition pure et simple du panachage. Le tout résumé par le triptyque, « un maire, une équipe, un projet », censé s’affranchir des aléas du panachage considéré comme une sorte de roulette russe.

Une objection d’une autre nature est avancée par certains candidats des zones périurbaines ou par les néoruraux. Ils ont le sentiment que le jeu est fermé, qu’ils n’auraient pas les clés, les codes de l’histoire de la commune, de la connaissance des personnes, des familles, des enjeux et, au fond, de la lisibilité des projets. Enfin, le panachage ne « panacherait » pas assez les conseils, notamment parce qu’il ne permettrait pas de garantir la parité ni la structuration des conseils municipaux entre une majorité et une opposition.

À vrai dire, l’argumentaire déployé, même lorsqu’il force abusivement le trait, n’invalide en rien à nos yeux les mérites du panachage et présente même les meilleures armes pour sa défense.

Ramenons d’abord à sa juste mesure la supposée propension au défouloir. Le panachage est effectivement une redoutable épreuve pour les nerfs et parfois l’amour-propre des candidats qui s’exposent sans filet aux incertitudes du suffrage universel… mais c’est la règle de la responsabilité démocratique, n’en déplaise au narcissisme des candidats. Il est vrai que le panachage contient une violence symbolique qui accentue le sentiment d’ingratitude ou de blessure car le vote est nominatif, la défaite est individuelle, personne ne peut s’abriter derrière l’échec collectif d’une liste.

Mais le panachage a le mérite d’enregistrer finement l’état des forces locales, les dynamiques des listes, la crédibilité et la confiance accordée à chaque candidat. Il est, en ce sens, un bon thermomètre de la vie communale. Au lieu de la vendetta supposée, on a bien un principe de démocratie non verrouillée et de pleine responsabilité morale des électeurs comme des candidats.

L’incertitude redoutée par beaucoup est précisément, à nos yeux, le meilleur stimulant de la vie municipale. Tout simplement parce que l’élection municipale est le scrutin le moins verrouillé et le moins prévisible. Le jeu reste d’autant plus ouvert qu’il permet, notamment dans les petites communes, l’émergence de listes incomplètes et de candidatures individuelles là ou le monolithisme et le clientélisme peuvent anesthésier tout le champ communal. Rien n’est joué d’avance, l’influence de l’électeur sur le résultat du vote est visible. Le panachage a le mérite, en ces temps où l’on déplore la démobilisation des citoyens, de maintenir tout le monde en éveil.

En définitive, comme il est le moins codifié et le plus plastique de tous les modes de scrutin, le panachage est celui qui ouvre tous azimuts le champ des possibles. La contrepartie est de taille, puisque ce procédé exige un sens prononcé de la mesure et du respect de l’autre. C’est bien ainsi, d’ailleurs, que les habitants usent de leur droit, en veillant à ne pas mettre de l’huile sur le feu lors des élections municipales, qui constituent toujours une période sensible. Dorénavant, la bagarre pourrait se déplacer en amont et faire rage sourdement, durant la composition des listes, pour occuper les meilleures places. Il n’est pas sûr que la transparence et l’éthique y gagnent.

La charge la plus déplacée contre le panachage part de l’idée que les nouveaux habitants n’auraient ni les codes ni une connaissance suffisante des personnes pour choisir en toute clarté. Y aurait-il des électeurs de seconde zone exonérés de tendre l’oreille à ce qui se passe dans leur commune d’adoption et à qui il faudrait flécher le vote ou mettre le bulletin dans l’urne ? En quoi une profession de foi serait-elle plus explicite selon le mode de scrutin ? Quand allons-nous sortir de l’idée que l’on peut être chez soi partout sur la terre sans conditions ? Que l’histoire du lieu (le dedans) commande les élections municipales, quoi de plus naturel et de plus rassurant pour l’être communal ? La commune est une structure sociale, une structure complète, pas un découpage territorial aléatoire. Il n’y a pas un quelconque « secret du feu » jalousement protégé, l’identité de la commune se réinvente tous les jours à travers les rencontres à l’école, à la poste, à la boulangerie, au secrétariat de mairie. C’est aussi la fonction des associations, des fêtes, du journal communal… que de fédérer toute la palette des trajectoires et des personnes. Acquérir les repères et les codes de chaque commune est à la portée de tout le monde, indépendamment du lieu de naissance. D’ailleurs, beaucoup de nouveaux habitants sont candidats et souvent élus. Ils apprennent vite et en savent parfois plus sur la commune réelle que bien des enfants du pays qui s’en éloignent.

On aimerait en savoir plus sur le panachage qui ne panacherait pas suffisamment les conseils municipaux, objection tout à fait recevable. Mais qui cache mal la volonté des partis de mieux contrôler le paysage communal. On observera avec attention toutes les incidences de la nouvelle donne des élections de 2014 pour les communes ayant entre mille et trois mille cinq cents habitants : plus ou moins de listes, leur composition, le niveau de la participation électorale, l’éventuelle politisation plus marquée du vote…

Au final, le panachage ne fait pas tout, d’autant plus qu’on peut s’en affranchir bien plus facilement qu’on ne le dit. Mais il contient une double symbolique fondatrice pour une commune : le jeu est totalement ouvert, chaque vote compte ; rien ne protège et tout engage les personnes. Le panachage est une manière efficace de redistribuer les cartes, de faire bouger les lignes et de donner aux citoyens une prise sur le réel. C’est une forme de démocratie directe particulièrement aboutie, comme consubstantielle à l’idée même de commune. Alors que l’on idéalise toutes les singularités à l’autre bout du monde, elles deviennent des archaïsmes insupportables et à éradiquer sur le pas de sa porte. Il est surprenant que l’Amrf, qui défend l’avenir des communes, plaide contre le panachage. Comment les maires ruraux ne voient-ils pas que la pensée qui veut l’abolir est exactement la même que celle qui veut abolir la commune ?