Le monde à la recherche d'un ordre

Pour créer un système international stable, les relations entre les États doivent respecter un ensemble commun de valeurs, de préjugés et de règles qui sont, le plus souvent, implicites et dont l’application ne relève d’aucune gendarmerie et d’aucun juge. Il constitue donc un corpus évolutif et vague auquel se soumettent les États parce qu’ils le jugent conforme à leurs intérêts, parce qu’il reçoit l’assentiment de leurs partenaires et parce qu’il suscite l’adhésion des opinions publiques. Le seul critère de son acceptation par un État reste cependant sa pertinence pour assurer sa sécurité, c’est-à-dire sa survie. La communauté internationale vit donc dans un monde régi par la coutume ; une coutume fondée sur l’acceptation et non sur la contrainte. Le droit international n’en est que la forme codifiée.

Quel que soit le fondement de l’ordre international du moment, tout gouvernement défend les intérêts de son pays. Il peut le faire en se fondant sur la force nue, dans le cadre d’un jeu d’échecs où le gain de l’un est la perte de l’autre, ou en s’inscrivant dans un système de valeurs communes qui encadrent les relations internationales et leur enlèvent une partie de leur brutalité. C’est ce qui sépare Metternich de Bismarck : le premier essaie, en 1815, de reconstruire une Europe ravagée par plus de vingt ans de guerres et de révolutions autour des principes de légitimité ; le second estime que la force prime le droit et s’en satisfait. Nul n’accusera le chancelier autrichien d’être un rêveur ou un idéaliste mais, avec Castlereagh, il a compris que le retour à l’anarchie du siècle précédent ne ferait que ramener la guerre et la révolution, la première étant le fourrier de la seconde. L’Europe de Metternich ne connaîtra pas de guerre générale pendant un siècle.

La puissance relative figure au cœur de tout système de relations internationales puisqu’elle en reste l’arbitre suprême mais l’inscrire dans un vocabulaire, des valeurs et des objectifs communs permet non de l’ignorer mais de l’apprivoiser. Les Européens croient être sortis de cette logique de fer parce que, après deux guerres mondiales, ils refusent de retomber dans les errements du passé. Mais, au cœur même de l’Union européenne, c’est elle qui dicte les politiques, même si elle ne se traduit pas par des divisions blindées mais par une capacité à peser sur les décisions de Bruxelles. Il y a des États forts et des États faibles et ce sont les premiers, qui aujourd’hui comme hier, l’emportent sur les seconds et qui tiennent le gouvernail de l’Union.

Cela étant, le système metternichien de relations internationales, fondé sur le concert européen de cinq grandes puissances, s’est effondré, en quelques semaines, à l’été 1914. Il avait perdu sa pertinence pour assurer l’équilibre européen. Après la tragédie du premier conflit mondial, on voulut créer un nouvel équilibre sur d’autres bases ; ce fut la Société des Nations, aujourd’hui décriée tant son échec apparaît patent. Pourtant, sans renoncer à la réalité de la puissance relative des États, elle essayait de mettre en place un ensemble de règles, de procédures de règlement des conflits et d’instances d’arbitrage qui firent faillite non par la naïveté de ses architectes mais par la brutalité de ses ennemis. Aristide Briand était tout sauf un naïf ; il ne sacrifia jamais les impératifs de la défense nationale mais essaya de réintégrer l’Allemagne dans le concert européen dont il savait qu’il ne pouvait exister sans elle. Mais que pouvait la Société des Nations, quelle qu’en fut la structure, face à Mussolini, à Hitler ou à Staline ? Les années 1930 résument assez bien les périls que recèle un monde sans ordre où le prédateur avance tant qu’on ne l’arrête pas, où l’épée vite tirée est le seul arbitre et où les acteurs ne partagent ni les mêmes valeurs ni le même vocabulaire.

La guerre froide répondit involontairement au besoin d’un ordre en figeant deux blocs à l’ombre de la menace du feu nucléaire, le tiers-monde jouant, entre les deux, à une autonomie relative qui n’en remettait pas en cause la logique et s’effaçait dès que l’une des deux superpuissances ne la tolérait plus. Les guerres furent limitées même lorsqu’elles impliquèrent un des deux grands (Vietnam, Afghanistan) ; l’Europe connut la période de paix la plus longue de son histoire.

L’effondrement de l’Urss et la disparition du bloc communiste inaugurèrent une nouvelle période, le moment occidental où l’hyperpuissance américaine se trouvait en mesure de dicter sa loi au monde. La guerre froide avait un vainqueur incontesté. Et comme toute puissance sans contrepoids pour l’équilibrer va inévitablement jusqu’au bout de ses potentialités, les États-Unis ne résistèrent pas à l’hubris du triomphe, en envahissant l’Irak.

Depuis 2003, le monde est à la recherche d’un nouveau système de relations internationales. Il s’agit de définir un ensemble de comportements assez largement acceptés et mis en œuvre pour représenter un minimum d’ordre dans ce qui ne peut être qu’une anarchie contrôlée. Le fondement ne peut en être que les rapports de force entre les puissances anciennes et nouvelles qui vont l’animer par leur dynamisme, leurs ambitions et leurs décisions. Or la redistribution des cartes à l’échelle planétaire n’est pas encore achevée. Le monde vit dans un entre-deux qui explique non pas tant les crises et les tensions inévitables que l’incapacité des grandes puissances à leur chercher une solution dans un cadre généralement agréé.

Les États-Unis resteront la première puissance mondiale pour les décennies à venir. Économiquement, culturellement et militairement, ils conservent tous les atouts pour être le futur pivot du système. Mais leur hégémonie indiscutée et indiscutable s’estompe autant et peut-être plus par refus de poursuivre les excès des aventures néoconservatrices que par affaiblissement encore très relatif de leur supériorité. En effet, même si le concurrent chinois arme, son budget militaire reste cinq fois inférieur à l’américain et son économie devra faire face dans les années qui viennent à de multiples défis (pollution, vieillissement, endettement interne, revendications de la classe moyenne). La crise syrienne est l’illustration de cette retenue américaine. Nul ne sait si, dans les décennies qui viennent, ce retrait se confirmera, s’approfondira ou, au contraire, apparaîtra intenable étant donné l’interconnexion des économies. Toujours est-il que le gendarme sera moins présent.

Autre incertitude, l’Union européenne, minée par la montée des populismes nationalistes et affaiblie par la crise économique et financière, semble avoir atteint la limite de son intégration politique. Elle ne deviendra pas une puissance militaire, même dans le sens le plus restrictif du terme, parce que la majorité des États membres n’en veulent pas. Mais son avenir est marqué d’incertitudes plus inquiétantes : qu’en sera-t-il du référendum britannique s’il a lieu ? Qu’en sera-t-il de la patience des peuples – en particulier au Sud – soumis à une politique d’austérité draconienne ? Qu’en sera-t-il enfin de la politique d’une Allemagne qui dispose aujourd’hui de puissance mais ne veut en faire que l’usage le plus restreint, en refusant de la projeter à l’échelle mondiale ? Tous les scénarios – y compris les pires – restent possibles même si l’Union européenne a toujours su, jusqu’ici, prendre les bonnes décisions même tardivement, même insuffisamment. Elle risque de rester, dans les années qui viennent, un problème plus qu’une solution, un géant affaibli par les doutes des Européens, empêtré dans ses efforts pour sortir d’une crise globale majeure, qui se regardera elle-même plutôt que de contempler le monde. Les pays membres resteront donc des acteurs de la vie internationale, ce qui confère plus que jamais des responsabilités particulières au Royaume-Uni et à la France.

Autre incertitude, la politique des grands pays émergents ; incertitude d’autant plus grande que, quels que soient leurs efforts pour s’associer (par exemple du groupe dit des Brics : Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud), leurs intérêts sont à ce point différents qu’au fond ne les réunit qu’une priorité, la contestation d’un ordre dominé par l’Occident. Les Occidentaux considèrent comme un fait de dominer le Fmi et la Banque mondiale, le Conseil de sécurité, le système financier international, la plupart des grandes institutions internationales et les médias mondiaux. Mais cette inégalité apparaît, au Sud, de plus en plus insupportable. Cette révolte, nourrie d’un solide antiaméricanisme, hérité de l’histoire, ne se concrétise pas par une nouvelle dynamique. Essentiellement défensive, elle s’arc-boute sur le respect de la souveraineté nationale, quitte à ne reconnaître comme seule voie de règlement des conflits que le dialogue, même avec les régimes les plus douteux, même lorsque l’expérience prouve qu’il ne mène nulle part. Elle ne débouche donc, le plus souvent, que sur une abstention boudeuse : le Brésil et l’Inde en sont les champions, que ce soit sur la Syrie ou l’Ukraine. Ils ne veulent pas confondre leurs voix avec celles de l’Occident mais ils ne peuvent quand même pas soutenir Assad ou la Russie ; alors, ils se taisent, incapables d’offrir une alternative.

Deux autres exigences les mènent : la première, celle de ne pas se couper de leur « base », le reste du tiers-monde, et la seconde, le refus du recours à la force.

Les habitudes mettent longtemps à disparaître, en particulier lorsqu’elles correspondent à une culture diplomatique, ce qui est le cas pour le « tiers-mondisme » des Brésiliens ou des Indiens, mais elles subsistent d’autant plus qu’elles reflètent des intérêts nationaux spécifiques. Ni le Brésil ni l’Inde ne veulent perdre le soutien des petits pays pauvres ; ils veulent dissimuler leurs intérêts nouveaux de grande puissance économique derrière la masse un peu indistincte des grands ensembles (G77 ou non-alignés). C’est en particulier vrai en ce qui concerne le changement climatique, où ces deux grands émergents essaient, non sans succès, de résoudre la quadrature du cercle, ne pas prendre d’engagement contraignant tout en ne se désolidarisant pas des pays enclavés et insulaires qui en sont les victimes. Une fausse modestie les pousse donc à refuser de se distinguer des autres pays du tiers-monde pour éviter qu’on ne leur demande d’assumer les responsabilités de la puissance dont ils ne veulent pas. Critiquer ceux qui les exercent, oui ; s’y associer, non, voilà leur credo, qui correspond fort bien à leurs intérêts nationaux.

Ils renient la force militaire avant tout parce qu’ils n’en disposent pas. Dans un monde où l’Occident au sens large (Otan, Japon, Corée, Australie) représente plus des trois quarts des dépenses militaires mondiales, ce n’est pas le bon sujet pour contester une hégémonie à ce point inscrite dans les chiffres. Il faut donc la dévaloriser, la rendre obsolète ou la contester.

La Russie appartient à un tout autre espace, un autre imaginaire, un autre environnement. Puissance militaire de toujours, ancienne superpuissance, pays à l’économie de rente plus que de production, au territoire immense et aux frontières incertaines, la Russie vit le monde comme elle le faisait, il y a un siècle, dans les termes géopolitiques les plus crus. Suspicieuse de l’usage que, selon elle, certains font des valeurs, elle refuse d’y voir un facteur de sa politique étrangère. Elle fonde sa sécurité sur la puissance militaire, ce qui la conduit à se méfier de celle des autres ; elle ne reconnaît d’autre réalité que le rapport des forces qu’elle tente de rétablir à son profit après le traumatisme de l’effondrement de l’Urss. Dans ce bras de fer permanent que devient la politique étrangère, toute aux souvenirs de la guerre froide, elle ne veut voir, comme interlocuteur et adversaire à sa taille, que les États-Unis. La Russie nous renvoie aujourd’hui aux années 1930 où nulle valeur commune, nul consensus ne liaient les acteurs des relations internationales, où la méfiance était générale et où tout était permis. L’annexion de la Crimée représente, sans doute, la plus belle illustration de cette anomie par le recours patent au mensonge et à la force pour atteindre un objectif national en violation du droit international. Incertitude là aussi pour savoir si la Russie peut encore renoncer au chemin dangereux qu’elle a emprunté en Ukraine et sinon, où et jusqu’où il va la mener et si elle en a les moyens. En tout cas, que ce soit en Ukraine ou en Syrie, nous faisons face à une Russie qui a repris le goût de la force comme fondement de sa politique étrangère.

La Chine retrouve la diplomatie de sa géographie. Elle en tire la nécessité d’assurer sa sécurité dans un environnement qui, a priori, ne lui est pas favorable, soit parce qu’elle est entourée de pays militairement forts qui se méfient d’elle et auxquels l’oppose un contentieux territorial (Vietnam, Japon, Inde mais aussi Taïwan), soit parce qu’elle s’y heurte à la présence militaire américaine, soit, enfin, parce que s’y trouvent des facteurs de déstabilisation (Afghanistan, Asie centrale, péninsule coréenne). La Chine est donc une grande puissance légitimement préoccupée de ses intérêts de sécurité, qui doit trouver les moyens d’y répondre. Qu’elle accroisse ses capacités militaires est de l’ordre des choses, en particulier pour défendre ses voies maritimes. Mais trouver un modus vivendi avec ses voisins sera beaucoup plus délicat, non seulement parce que les contentieux territoriaux et maritimes ne manquent pas, non seulement parce que les plaies de l’histoire ne sont pas refermées mais parce qu’elle éveille la crainte chez eux par son seul poids. Tout geste de sa part suscite donc méfiance et recherche d’une réassurance du côté américain. Tout incident éveille le démon du nationalisme. De son côté, elle ne trouve pas dans son histoire de modèle pour son voisinage autre que la suzeraineté altière de l’empire du Milieu. Tout est donc en place, en Extrême-Orient, pour la récurrence de crises, de tensions et d’incidents, avec tous les risques de dérapage incontrôlé à la clé à moins que les deux protagonistes, la Chine et les États-Unis, ne sachent dépasser, pour la première, la crainte de l’encerclement et, pour les seconds, la logique du containment. Mais rien n’est joué.

Au-delà de sa proche région, la Chine doit également se définir comme une puissance globale, ce qu’elle n’a jamais été. Elle doit d’abord « apprendre le monde » alors qu’elle a été un empire tourné vers lui-même puis un pays déchiré, envahi et dépecé et, enfin, un État refermé sur ses folies sanglantes. Elle le fait progressivement en prenant la mesure de ses responsabilités, mais sa priorité reste le développement économique qui prend encore le pas sur toute autre considération de politique étrangère.

Enfin, incertitude ultime, le rôle des peuples à l’heure de l’internet. Les dictatures, dures ou feutrées, vacillent devant la contestation populaire ; les classes moyennes ne se satisfont pas de leur prospérité récente et exigent des droits, souvent aux dépens d’élites autoritaires et corrompues. Mais, comme le prouve le Printemps arabe, avec ses développements divergents, de Tunis au Caire et à Damas, rien n’est écrit dans des sociétés où l’État de droit est encore en gestation.

L’interaction de ces États n’est évidemment plus celle des chancelleries des siècles derniers. La presse, l’internet, les Ong, les grandes entreprises, les groupes transnationaux influencent et limitent la marge de manœuvre des États. Mais chaque période croit être radicalement différente de celle qui l’a précédée alors qu’il serait aisé de prouver que jamais les États ne se sont mus dans un empyrée à l’écart du bouillonnement de la société, même si la forme en était évidemment différente. Hier ou avant-hier, c’était les Églises, les provinces, les ordres religieux, les aristocraties elles-mêmes internationales, les syndicats, les féodalités financières – que sais-je ? – qui disputaient, parfois avec succès, à un État, beaucoup plus faible qu’aujourd’hui, son monopole des relations internationales. Les formes, l’intensité et les points d’application de ces interférences ont certes changé mais rien ne prouve qu’ils soient plus puissants que par le passé. Par ailleurs, certes, les relations internationales ne doivent pas être étudiées que par le biais des États mais elles ne l’ont jamais été (les Fugger du xvie siècle ou les Vanderbilt du xixe siècle dépassent, et de loin, Bill Gates par leur capacité de peser sur les États de leur temps). L’opinion publique a toujours été puissante, qu’elle prenne autrefois la forme de groupes de privilégiés ou aujourd’hui de l’internet. Et ce n’est pas la première vague de terrorisme que le monde subit ; on ne compte pas le nombre de victimes tombées au tournant des xixe et xxe siècles. À l’époque, on y tuait les chefs d’État (Alexandre II en Russie, Sadi Carnot en France, Humbert II en Italie, McKinley aux États-Unis, Charles Ier au Portugal, Élisabeth d’Autriche, sans compter de multiples attentats ratés ou réussis contre des officiels, voire contre la Chambre des députés française) ; aujourd’hui, on tue en masse, évolution logique de la démocratisation de nos sociétés ?

Incertitudes donc partout dans un monde qui n’a pas trouvé d’équilibre mais également incertitudes dues à l’absence de langage commun entre les principaux acteurs. À cet égard, la crise ukrainienne est emblématique du gouffre qui sépare Ouest-Européens et Russes. Quand l’Union européenne propose à Kiev un accord d’association, elle n’y voit qu’une démarche pacifique alors qu’à Moscou, une lecture géopolitique en tire la conséquence que c’est une manière irréversible d’arrimer l’Ukraine à l’Ouest en établissant des relations à ce point intenses qu’elles excluront dans les faits un partenariat symétrique avec la Russie. À la lecture postmoderne des Européens répond une autre, ancrée dans l’histoire du continent. Ensuite, tout au long de la crise, s’affrontent des Européens iréniques, adeptes du compromis sans vainqueur ni vaincu, et un Russe pour lequel il n’y a pas de partie sans l’un et l’autre. Des Européens qui ont, pour la plupart, renié le recours à la force et un Russe qui ne croit qu’en elle. À l’aveuglement géopolitique des uns répond l’obsession géopolitique de l’autre.

L’annexion de la Crimée pourrait alors annoncer l’entrée officielle dans un nouveau paradigme stratégique qui ressemblerait à 1914 mais étendu aux dimensions de la planète ; un 1914 où les cinq ou six pays européens qui faisaient l’histoire seraient remplacés par les États-Unis, la Russie et quelques pays émergents, l’Union européenne restant dans l’antichambre d’un monde auquel elle n’est pas préparée. Encore faudrait-il que les pays émergents prétendent à la puissance, y compris militaire, et ils n’en veulent pas ; encore faudrait-il qu’ils aient une politique dynamique alors qu’elle n’est que défensive et réactive ; encore faudrait-il qu’ils soient assurés de leur avenir alors qu’ils font tous face à des problèmes structurels que leur croissance actuelle réduit mais ne résout pas.

Les années, et peut-être les décennies qui viennent, seront donc marquées par les ombres du passé, la supériorité de l’Occident, et les incertitudes de l’avenir, les ambitions légitimes des nouvelles puissances.

Le monde doit accoucher d’un nouveau système de relations internationales s’il ne veut pas connaître la loi de la jungle. C’est une période de turbulences, d’ajustements et d’erreurs de calcul. La définition de toute politique étrangère ne peut l’ignorer, en s’enfermant dans un irénisme dangereux. Il est donc plus que jamais impossible de baisser la garde. Maintien d’un appareil de défense crédible et préservation des alliances resteront les fondements de cette vigilance.

Autre exigence, le réalisme, dans l’analyse des intentions et des moyens des autres acteurs internationaux. Pour se mouvoir avec efficacité dans le même espace qu’eux, l’Europe doit, d’une certaine manière, réapprendre la géopolitique qu’elle a voulu oublier, comme le prouve la confrontation avec la Russie sur l’Ukraine et comme le soulignent des crises africaines qu’elle ne voit que sous un angle humanitaire ou interethnique alors que s’y déploient des stratégies de puissance comme partout ailleurs. Les pays, émergents ou non, pratiquent des politiques de puissance, sous une forme ou sous une autre, quels que soient leurs discours. Il faut s’inscrire dans cette réalité. L’Union européenne ne peut se contenter d’être une grande Ong qui distribue de l’argent et donne des leçons ; elle ne peut être une grande Suisse. C’est à la France et au Royaume-Uni de l’en convaincre.

Mais un environnement ne se subit pas, il se transforme. Une politique étrangère doit contribuer à rendre au monde une cohérence en bâtissant un nouvel ordre qui, tout imparfait qu’il soit, en atténue les inévitables tensions. Quelques axes peuvent être retenus.

La revitalisation du système multilatéral d’abord, en l’ouvrant plus largement aux nouvelles puissances. À cet égard, l’élargissement du Conseil de sécurité dans ses deux catégories de membres, permanents et non permanents, serait emblématique. La France s’en fait d’ailleurs déjà l’avocat. La composition du G8 apparaît aujourd’hui décalée par rapport à la réalité. Les nouvelles puissances doivent se sentir responsables de l’ordre du monde et ne pas se contenter d’en être des « resquilleurs » qui en profitent sans y contribuer (faiblesse de leur aide au développement par exemple). Ce ne sera pas simple, d’abord parce que leur posture actuelle est confortable et parce qu’elles n’ont aucune tradition, aucune pression et aucun intérêt pour en sortir. Cependant, le développement des menaces globales (trafics de drogue, d’armes, d’êtres humains ; grande criminalité ; cybercriminalité ; changement climatique) pourrait conduire à l’apparition de cette conscience d’intérêts communs de l’humanité. On n’en est pas là aujourd’hui alors que chacun essaie de transférer la charge à l’autre. Les Nations unies, qui devraient en être le lieu, sont encore enfermées, de tous côtés, dans des schémas hérités des années 1970. Mais la société civile se réveille partout. À nous d’en encourager les efforts.

Mais le monde, ce ne sont pas seulement les grands pays émergents, c’est aussi un ensemble de pays moyens qui, sur chaque continent, sont riches de potentialités économiques et politiques. Ils n’admettent pas les ambitions de leurs grands voisins qui, de leur côté, voient souvent dans l’Occident un concurrent plus qu’un partenaire. Ce sont des acteurs à encourager et des interlocuteurs naturels.

Enfin, nous devons faire confiance aux valeurs que nous représentons ; confiance ne signifie pas arrogance, ce qui implique de les défendre par le dialogue quand c’est possible, en évitant de constituer un front occidental, confortable mais inefficace, contre le reste du monde en nouant des alliances avec des pays notamment africains et asiatiques. Confiance signifie aussi s’appuyer sur les sociétés civiles qui, partout dans le monde, ont accès à l’information et partagent les mêmes rêves. La question qui se pose à nous, c’est d’aider les Ong, les associations locales et les instituts de recherche de ces pays à développer leurs activités pour susciter un débat que ne pourront négliger leurs gouvernements. Confiance signifie enfin savoir avancer pas à pas dans la défense de nos valeurs, quitte à accepter des compromis et des pauses, en tenant compte de ce qui est possible et de ce qui ne l’est pas dans des sociétés différentes des nôtres. La voie est étroite entre prudence et reniement.

Un essayiste a autrefois accusé les Européens de vivre dans le monde de Vénus alors que les autres continents étaient encore dans celui de Mars. Il n’avait pas tort, au sens où la puissance relative reste le fondement de la politique étrangère de nos partenaires et, avouons-le, de nos voisins, alors que les Européens prétendent le nier. Mais il n’avait pas raison comme le prouve la faillite des entreprises guerrières de George W. Bush. Ce n’est pas de Mars dont nous avons besoin mais de Mercure, le dieu des échanges, du voyage et du commerce, pour retrouver ce langage commun qui nous manque tant aujourd’hui.