État en mouvement, État en situations. Le pilotage de l’action publique et les réformes actuelles (entretien)

Nathanaël Dupré la Tour – L’État se réforme. Si depuis plusieurs décennies le discours politique n’a pas varié sur ce point, la pression sur l’équilibre des finances publiques l’a mis particulièrement à l’honneur, jusqu’à la révision générale des politiques publiques lancée par l’actuel gouvernement. La loi organique relative aux lois de finances (Lolf), votée à l’époque de Lionel Jospin et corédigée par le sénateur Alain Lambert et le député Didier Migaud, avait montré que ce souci d’une réforme de grande ampleur était partagé à gauche comme à droite. Avec le recul, comment jugez-vous le mouvement actuel de réforme et ses effets ?

Michel Blondel – De façon nuancée. D’abord parce que la Lolf, qui a créé les conditions d’une approche analytique, plus stratégique, de l’action de l’État, est encore pour beaucoup en phase d’apprentissage. La révision générale des politiques publiques (Rgpp) a pu s’engager à partir de cette représentation d’un État rendu plus visible par l’énoncé de ses missions et programmes. L’exercice engagé en 2007-2008 est particulièrement intéressant à observer, en termes de contenu comme de méthode.

Ce qui est frappant et nouveau, c’est la volonté de remettre systématiquement en perspective ce qui constitue la valeur ajoutée spécifique des administrations publiques et des services qu’elles rendent, dans une lecture managériale de l’action publique. C’est sans doute la première fois qu’une réflexion sur la productivité du système public est engagée à une telle échelle, ouvrant ainsi la porte à la question essentielle de sa place dans la société française.

À la différence des réformes précédentes, la Rgpp bénéficie d’un questionnement de base d’une grande simplicité initiale : « Que faisons-nous ? qui doit le faire ? qui doit payer ? » Pourtant, tout se passe comme si la question des périmètres, des structures et des modes de conduite de l’action publique n’était pas un objet politique et social à débattre. Si les ambitions annoncées (le chiffrage de 5 milliards d’euros nets d’économies d’ici 2011) relèvent d’une saine réflexion managériale, qui pourra dire si celles-ci rencontreront la satisfaction de l’usager citoyen ? Quand la représentation nationale aura-t-elle à en débattre ? Où le citoyen aura-t-il l’opportunité d’en apprécier les fondements ?

Nous sommes frappés par ailleurs par « l’effet tunnel » qui a présidé à la conduite de la réforme et par la situation dans laquelle on place aujourd’hui les managers, de l’encadrement intermédiaire (chefs de bureau, chefs de service) aux directeurs d’administration ou aux directeurs généraux de collectivité : on leur demande de remplir les nouvelles structures qui ont été dessinées et qui s’imposent à eux, sans corrélation claire avec les (nouvelles ?) finalités de « l’outil État ». Tout se passe comme si l’on souhaitait maintenir les managers et les agents de l’État dans un système administratif où le pouvoir reste et restera délibérément centralisé et la prescription, la règle.

Comment ne pas interpréter tout cela comme le signe d’un État traditionnellement défiant vis-à-vis de ses propres agents ? En procédant maintenant à un audit général de ses missions, s’est-on assez interrogé sur les représentations que chacun, agent ou citoyen, se fera de la nouvelle façon de piloter la chose publique ? Si l’un des enjeux est celui d’une plus grande implication des agents pour les transformer en acteurs plus stratégiques de la chose publique, comment ne pas les responsabiliser dans la conduite de leur propre réforme ? Le risque de développer durablement de fortes résistances au changement et d’entretenir une passivité fataliste est grand…

La dernière grande tentative de réforme de l’administration, engagée en 1989 sous Michel Rocard, était portée par une autre ambition : celle du pari de la confiance dans la capacité des acteurs à se projeter dans la société. Cette réforme était effectivement fondée sur une volonté de mettre en mouvement les équipes en leur demandant de se resituer dans leur milieu : des projets de service, et des projets d’administration pour traduire les missions dans les structures et dans leurs objectifs, des centres de responsabilité pour mesurer l’efficience du système public, avec une focalisation sur le citoyen usager…

On peut toutefois en mesurer aujourd’hui les limites, mais ce qui m’importe ici est moins le résultat que le registre. La conception très délibérément participative de l’action était bien loin de l’image que l’administration donne souvent d’elle-même, en France comme dans d’autres pays d’Europe. Le travail conduit au sein de chacune des structures a renforcé ces structures au lieu de réinterroger leur existence même… Ces démarches orientées sur la relation de l’administration à un monde extérieur en profonde mutation ont certainement permis de faire le lit des présentes réformes.

Dominique Gaudron – Sur cette notion de défiance, je serai moins catégorique. Après tout, si l’on prend en compte dans les réformes actuelles non seulement la Rgpp, mais également la Lolf, on constate que celle-ci introduit de la responsabilisation, du dialogue de gestion. En tant qu’outil de suivi et, si possible, de pilotage (et il ne faut sans doute pas en attendre beaucoup plus), elle fait le pari que les responsables administratifs sauront à tous les niveaux s’appuyer sur des indicateurs pour évaluer et faire progresser leur organisation, dans le contexte budgétaire que nous connaissons.

Pour moi, ce que révèle le discours qui accompagne la révision générale des politiques publiques, c’est, plutôt que de la défiance, une certaine distance des citoyens vis-à-vis de la chose publique, et une incompréhension souvent forte. Prenons un exemple : si l’on s’en tient à la première question de la Rgpp, « que faisons-nous ? », il y a deux façons de la comprendre.

On peut la lire comme une remise en cause possible des expressions actuelles du service public. C’est souvent comme cela que l’interprètent les collectivités territoriales qui traduisent ainsi la révision : « Comment trouver de bons arguments pour désengager l’État ? » Mais on peut la lire de façon plus directe, plus naïve même : « Que fait l’État ? » C’est aussi l’interrogation innocente du citoyen qui ignore objectivement qui fait quoi dans la France administrative d’aujourd’hui. Je glisserai donc vers un autre aspect de la réforme de l’État (mais qui est évidemment en toile de fond de la Rgpp) : celui de la décentralisation et, au-delà, de la répartition des rôles entre collectivités et État, sur fond de « modèle républicain français ». Elle résulte d’un mouvement lancé par la gauche dans les années 1980 et repris par les gouvernements Raffarin, et dont on ne voit plus grand monde contester le principe.

« Qui fait quoi ? », demande la Rgpp – et en effet, l’un des grands enjeux d’un nouvel équilibre institutionnel, notamment du fait de la décentralisation, c’est la clarification des compétences. Trop souvent, on a vu des compétences extralégales s’additionner dans les différentes collectivités territoriales (parfois pour répondre à de véritables besoins, mais parfois aussi pour des raisons électorales ou tout simplement pour avoir plus de pouvoir que le voisin), aboutissant à un mille-feuille illisible et peu digeste pour le citoyen usager. Si moins de la moitié des Français déclarent avoir une bonne image du service public, c’est sans doute en partie pour cette raison.

Le cas du secteur médico-social est peut-être le plus illustratif : la multiplication des intervenants (l’État, les caisses de sécurité sociale, les communes, les départements, les mutuelles, etc.) a conduit depuis cinquante ans à une confusion telle que périodiquement, on rajoute une couche supplémentaire de « coordination » qui ne rend pas les choses plus simples. Mais c’est aussi vrai en ce qui concerne l’emploi (la formation relève des régions, l’emploi des rmistes des départements, mais l’État garde de nombreuses prérogatives), l’économie, etc. Le courage politique de la clarification serait alors d’affirmer plus solennellement un principe de spécialisation des acteurs publics. Plutôt que de supprimer les conseils généraux (départements), il faudrait faire en sorte de limiter étroitement leurs compétences afin qu’on ait moins de recouvrements des différentes formes de l’action publique : c’est actuellement un des enjeux administratifs majeurs.

La relance d’une réflexion institutionnelle sur la pertinence de notre accumulation de strates, notamment au niveau des départements et des régions, réinterrogera aussi bien le rôle et la place de l’État. Le problème le plus aigu est peut-être celui de l’existence des échelons déconcentrés de l’État, en parallèle avec les régions et les départements, qui démultiplie les acteurs sur les mêmes sujets en les rendant dépendants les uns des autres : c’est un facteur d’incompréhension et de lenteur majeur, que la plupart des pays européens ne connaissent pas.

M. Blondel – C’est un enjeu important, en effet. Un mouvement en ce moment va dans ce sens de clarification et de rationalisation : c’est celui que l’on observe en matière de mutualisation, voire de fusion, entre les services des intercommunalités (communautés d’agglomération ou communautés urbaines) et de leurs villes centres. Strasbourg avait donné un exemple de mutualisation dès la création de sa communauté urbaine, et aujourd’hui les intercommunalités de Lyon, Rennes, Besançon, Nancy, etc. s’engagent dans des réflexions de ce type, à la fois pour rationaliser et décloisonner le fonctionnement des services, et pour supprimer les doublons. Le point d’ancrage le plus immédiat se trouve dans l’analyse des fonctions support qu’elles peuvent plus facilement partager pour les optimiser (finances, ressources humaines, etc.). C’est un mouvement intéressant, non seulement pour les économies d’échelles qu’il est censé susciter mais du fait de la simplification dont il est porteur pour les citoyens. Aujourd’hui, le cadre juridique le permet, et le rapport Lambert sur le nouveau partage des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, rendu en décembre 2007, l’encourage fortement. Comme du côté de l’État, on observe que le management n’est plus (ou plus seulement) un problème de conduite de l’action publique ; il porte de façon plus stratégique et économique sur l’optimisation de la ressource disponible. Il y a bien ici une forme de New Public Management dans la mise en perspective de la performance publique comme finalité.

D. Gaudron – Oui, cela fait partie des mouvements « invisibles », ou en tout cas peu connus du grand public, qui peuvent avoir des conséquences importantes à la fois en termes de qualité de service et en termes budgétaires. Des actions de fond sont également mises en œuvre dans les ministères : restructurations qui favorisent la mobilité des agents, regroupements de site comme au ministère de la Défense, etc. qui montrent bien que les fonctions publiques ne sont pas structurellement immobiles.

La répartition des rôles entre les différents acteurs publics est donc toujours « en marche ». Comment analysez-vous le rôle des agences dans ce processus ? Peut-on parler d’un « retour de l’État » ?

D. Gaudron – Il est difficile de se faire une religion à ce sujet car tout ne va pas dans le même sens ; néanmoins, on peut observer certains phénomènes dont la coïncidence est troublante. D’abord la décentralisation est parfois une « déconcentration masquée », au sens où l’État délègue l’outil mais continue à tenir le manche à distance.

Prenons l’exemple du transfert d’une compétence comme celle de l’allocation personnalisée d’autonomie (Apa). Aujourd’hui, les conseils généraux voient leur marge de manœuvre réduite par l’importance relative que prend dans leur gestion une compétence à ce point encadrée par la loi, tout en mobilisant leurs ressources propres. Nous rencontrons des fonctionnaires territoriaux qui consacrent la majeure partie de leur énergie, de leur temps et de leur budget à administrer, avec plus ou moins de créativité, une allocation très « fléchée », et qui de facto ne peuvent pas soutenir les initiatives locales. Dans de nombreux cas, ils s’emploient à décourager des maires trop entreprenants, dont les idées ne peuvent pas se réaliser compte tenu de leur cadre budgétaire restreint. Difficile de parler à ce propos de « démocratie de proximité »… Et l’Apa n’est pas un phénomène isolé.

Si l’on s’en tient à la politique sociale et aux conseils généraux, par exemple, l’État leur a transféré la gestion du Rmi en 2003, avec la totalité de la politique d’insertion. Au jour le jour, c’est le département qui gère et finance l’allocation, décide de l’ouverture des droits, de leur prorogation, de leur suspension, des conditions de versement… mais l’État garde la main sur l’essentiel : le décret qui fixe le montant et les conditions d’attribution pour l’ensemble du territoire métropolitain, et ce bien que les pouvoirs d’achat soient très variables dans les 96 départements. En réalité, on est donc encore loin de la décentralisation complète de ces politiques sociales. Et après tout, pourquoi pas ? L’uniformité nationale a certainement eu des vertus… mais le fait qu’à côté de l’administration du département, qui joue un peu un rôle de guichet de l’État, subsistent des administrations déconcentrées, en plus d’autres instances locales, conduit à une pléiade d’acteurs différents sur les territoires bien difficile à coordonner. Dans un tel contexte, il est difficile pour un conseil général de devenir le chef de file en matière d’action sociale ou pour un conseil régional de s’imposer en matière de développement économique et les démarches innovantes ont du mal à émerger. Le « redoublement » des collectivités par les administrations déconcentrées de l’État est un vrai problème.

De même pour les infrastructures portuaires ou aéroportuaires où l’État encadre tellement la règle que le transfert aux régions ne laisse pas de vraie marge d’autonomie. On pourrait multiplier les exemples, et les récents mouvements de colère des maires contre des réformes non concertées les touchant de très près (service minimum à l’école, réforme des cartes militaire, judiciaire et hospitalière, modification de la taxe professionnelle…) montrent que la décentralisation est une idée neuve en France.

Il existe également un phénomène de « technicisation » ou de « dépolitisation » du pilotage de certaines politiques par transfert à des agences, qui ne se coordonnent pas obligatoirement d’elles-mêmes au niveau local. Telles sont les limites de la décentralisation à la française. On l’a vu avec l’Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru), « interlocuteur unique » des collectivités pour le renouvellement urbain ; on le voit avec l’Agence de l’innovation industrielle, qui devait concentrer des moyens sur des causes particulières. Toutes deux ont été accusées par les porteurs de projet de s’être très vite « institutionnalisées », au lieu de rester dans une logique de programme.

C’est peut-être un mécanisme inévitable au début. On a ainsi entendu que la Cnsa, qui gère l’argent de l’autonomie des personnes âgées, ne respectait pas assez les programmes interdépartementaux d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie : ils étaient le fruit d’arbitrages délicats dans les régions, dont le niveau central n’a pas tenu suffisamment compte dans sa première programmation budgétaire. Mais ce n’est pas une fatalité, la suite l’a prouvé avec la mise en place d’un meilleur dialogue entre agences et partenaires locaux.

On le voit également avec les pôles de compétitivité, pour lesquels l’État met en place un dispositif national qui vise là aussi à concentrer les fonds quelle que soit leur provenance (État, régions, Caisse des dépôts, etc.), ce qui limite l’autonomie de chacun des acteurs publics et la possibilité de mener sa propre politique. Dans ce cas, le porteur du dossier (une entreprise ou un groupement d’entreprises) s’adresse à l’État, qui mobilise les fonds.

À un autre niveau, on assiste également à la multiplication des autorités administratives indépendantes, même si le politique leur fait difficilement confiance… Halde, Csa, etc. Cela traduit là aussi une forme de dépolitisation, mais avec une accroche moins technicienne.

M. Blondel – Sur ce thème, nous suivons avec beaucoup d’intérêt les évolutions en gestation autour des agences régionales de santé (Ars), qui devraient piloter la santé de façon unifiée au niveau régional à partir du 1er janvier 2010, et toucher à la fois à la gestion de l’hôpital, de la médecine libérale, du médico-social et de la santé publique. Même si on maintient séparées les fonctions d’organisation du système de santé et celles de régulation des dépenses, qui resteraient confiées à l’assurance-maladie, c’est le rôle du département comme « chef de file » de l’action sociale (personnes âgées et personnes handicapées) qui sera sérieusement remis en cause. On revient ici à cette notion de confiance : l’État peut-il déléguer des compétences à d’autres institutions (autorités administratives indépendantes, collectivités, etc.) sans avoir la tentation permanente de les reprendre en main ou de les court-circuiter ?

On voit donc les lignes bouger entre l’État et les autres acteurs publics avec, en arrière-fond, non seulement les contraintes budgétaires, mais aussi les réflexions et les théorisations du « nouveau management public ». Comment les agents vivent-ils cette nouvelle approche ?

D. Gaudron – Le « nouveau management public » recouvre en réalité des approches et des méthodes très diverses. Chaque année, nous faisons pour notre réseau européen de consultants une enquête auprès des acteurs publics français. On observe une grande différence entre notre pays et d’autres pays européens à la réceptivité au nouveau management public. Travaillant à la fois pour les organisations publiques et privées, nous sommes évidemment sensibles aux liaisons que nous pouvons établir entre les unes et les autres. Si l’on prend l’exemple de la comptabilité analytique et du contrôle de gestion, il est probable que les collectivités, notamment les établissements publics de coopération intercommunale (Epci), gagnent à mettre en place des outils de suivi d’activité, de connaissance et de maîtrise de leurs coûts. C’est avant tout un problème de rigueur qui a mis d’ailleurs du temps à être compris par les entreprises. De même, le management de la performance, les indicateurs, les tableaux de bord, etc. ont mis un certain temps à se mettre en place (on se souvient de l’échec de la rationalisation des choix budgétaires dans les années 1970), mais cela fonctionne assez bien aujourd’hui.

Si l’on prend par exemple les méthodes d’inspiration toyotiste du lean management, axées sur l’élimination des « pertes » générées à l’intérieur d’une organisation, on constate une très grande différence d’approche entre les pays, et une forte spécificité administrative française ou latine. Lorsqu’on considère la zone qu’on peut appeler l’Europe du Nord – qui va de l’Irlande à la Finlande –, ces méthodes apparaissent souvent en forte résonance avec les préoccupations des managers publics ; en France cela prend beaucoup moins. Ce n’est pas qu’une question de codes. Ce type de confrontations révèle une véritable singularité de la culture administrative française : elle ne s’accommode pas de recettes, quand bien même elles auraient fait leurs preuves dans d’autres contextes, ou de « prêt-à-organiser ».

M. Blondel – Sur la perception des réformes par les premiers intéressés, j’ai dit quelques mots des craintes que suscitait la Rgpp dans certaines administrations, notamment déconcentrées. De façon générale, la question du sens des réformes et de leurs finalités véritables n’apparaît pas suffisamment dans le processus en cours. Même irréprochable techniquement, toute réforme n’est couronnée de succès que si elle est porteuse de sens, et qu’elle se construit localement dans une démarche partagée avec l’ensemble des acteurs qu’elle concerne. C’est ce « changement concerté » que prônait le livre vert sur la réforme de l’État que nous avons cosigné avec d’autres cabinets de conseil français1.

Quel est le sens véritable de la réforme ? Le président de la République disait que « la réduction des emplois publics est une conséquence et un moyen de la réforme, non une fin en soi », mais il faut avouer que peu d’agents publics sont à même de décrire quelles sont les fins de la réforme aujourd’hui, hors contraintes budgétaires. Au fond, la question est celle de la légitimité de la réforme : est-elle managériale (la « bonne gestion » en tant que telle permet de la justifier) – ou est-elle assujettie à une autre légitimation, proprement politique… Voilà qui doit être clarifié, ou assumé par l’exécutif.

Venons-en aux élus : l’une des spécificités de la fonction publique, notamment territoriale, c’est la présence de ces derniers… Comment vivent-ils les thèmes du nouveau management public ?

M. Blondel – Comme tous les citoyens, les élus sont sensibilisés de façon assez floue à l’exigence de développer une pratique de nouveau management public. Même lorsqu’ils n’en font pas une profession de foi, ils sont toujours plus ou moins habités par ses grands axes : flexibilité, efficience, gouvernance, contrôle des coûts, évaluation, responsabilisation… ce qui a évidemment un impact fort sur leurs relations avec les managers publics.

Ce que l’on observe en ce moment, c’est un recouvrement des fonctions politiques, stratégiques et managériales qui crée une certaine confusion dans les rôles respectifs des élus et de leur administration : les élus rentrent volontiers dans le champ de l’opérationnel, quand les managers, forts de réflexions stratégiques plus abouties, pénètrent davantage la sphère des orientations politiques.

En d’autres termes, les élus ne se contentent plus de fixer des caps, d’indiquer « où aller », ils souhaitent également décrire les chemins par lesquels passer, ce qui peut avoir pour conséquence des conflits de territoire avec les techniciens, qui doivent de plus en plus souvent rendre des comptes sur ce qui était considéré parfois auparavant comme de l’intendance. Le tout sous la pression d’une société civile de plus en plus associée à l’action locale, via les conseils de développement, les débats publics, etc.

À l’impression que l’on avait parfois d’un vide stratégique se substitue à présent un trop-plein où élus et technostructures semblent trouver difficilement un nouvel équilibre : qui pilote une administration de plus en plus souvent managée par objectifs et par le niveau de ses ressources mobilisables ? Les deux parties sont concernées par l’évaluation de la performance publique/politique et déploiement confondus. On en revient toujours à la question du sens… et du partage du pouvoir, qu’un nouveau management public conduit à distribuer autrement.

Séparer le politique de l’organisationnel est certainement nuisible ; mais pour l’instant l’articulation entre les deux ne se fait pas toujours de façon harmonieuse. Il faudra sans doute un peu de temps pour en clarifier les contours, et du même coup les responsabilités des uns et des autres : définir comment chacun doit agir, interagir pour arriver à un modèle vertueux de la performance et de la relation élu/technicien/citoyen.

Il y a là un enjeu plus général dans la recherche d’équilibre entre deux dynamiques : une tension vers la performance des systèmes, dont chacun a bien compris qu’elle impliquait une définition et une maîtrise cohérentes des politiques et des moyens mobilisés, d’une part ; et un appel à une réhabilitation du politique, au sens où cette irruption du pragmatisme conduit à modifier les repères et les modes de mise en débat de la décision publique, d’autre part.

D. Gaudron – Ce qui est en jeu en effet, c’est le modèle de l’action publique, à travers une forme d’équilibre du pouvoir entre à la fois des instances décisionnelles procédant d’une légitimité élective (l’État mais aussi les collectivités), des instances opérationnelles (l’État lui-même, les collectivités, des agences, et de plus en plus le privé), enfin des instances de régulation (de nouveau l’État et, de plus en plus, des hautes autorités indépendantes).

Trois niveaux sont à considérer : ce que l’on peut appeler les maîtres d’ouvrage d’abord (les pilotes et décideurs), ensuite les maîtres d’œuvre (ceux qui mettent en œuvre), enfin les régulateurs de l’action publique (contrôle, évaluation). Tout cela, bien sûr, influencé par un modèle européen de structuration de l’action publique, et des règles venant de Bruxelles.

En ce qui concerne les maîtres d’ouvrage, l’enjeu est celui de l’équilibre entre État et collectivités et aussi celui d’une responsabilité claire pour le citoyen : quitte-t-on le modèle républicain centralisé traditionnel pour se rapprocher d’un modèle européen continental – moins de collectivités mais plus puissantes, en rapport plus direct avec le citoyen ? L’adaptation française de ce modèle consisterait à s’appuyer sur de grandes agglomérations puissantes (communautés urbaines et d’agglomération) structurant l’action publique sur le terrain, en sollicitant les régions qui organiseraient les équilibres nécessaires à l’aménagement du territoire (urbain/rural en particulier) et un État fixant les règles générales de l’action publique locale.

La maîtrise d’œuvre des politiques est soumise à une tendance générale d’exercice par le privé, encadré par l’État ou la collectivité : là, l’enjeu est clairement celui de la performance, mais aussi celui de la maîtrise et du pilotage par le maître d’ouvrage. Le privé est naturellement celui qui va prendre en charge de plus en plus de champs de l’action publique, dans le cadre de délégations de services publics, et particulièrement à travers les partenariats public-privé.

Piloter l’action publique en tant que maître d’ouvrage, c’est savoir faire faire, et accompagner les opérateurs auxquels on a délégué certaines compétences – ce qui interroge sur la capacité à mettre en place de réels dispositifs de contractualisation. Il y a sans doute là un enjeu majeur pour les managers publics aujourd’hui : le pilotage des opérateurs est une forme spécifique de management, qui doit être réfléchie et, souvent, accompagnée.