La société des pairs : les sources du débat public en Allemagne

L’intérêt des citoyens allemands pour les affaires publiques est indiscutable et, au-delà des luttes partisanes, peut se mesurer à travers la presse de qualité, dont le tirage reste impressionnant, dans les affaires qui font la une − comme dans le cas du projet de rénovation de la gare de Stuttgart1 par exemple −, mais également au contenu même des journaux, qui demeure largement généraliste, couvrant tout le spectre des questions qui touchent aux affaires publiques (politique, société, économie). On constate également qu’il n’existe pas véritablement de hiérarchie entre ces différents domaines. D’où provient dès lors l’intérêt des citoyens pour ces questions et comment a-t-il pu se maintenir au fil du temps, contrairement par exemple à ce qui s’est passé en France ?

S’il existe en Allemagne une tradition fort ancienne où de multiples courants cherchent à réformer les modes de vie, il semble qu’elle se soit construite indépendamment de la sphère politique, du fait de régimes qui, jusqu’à l’aube du xxe siècle, n’accordaient qu’une place mineure à la société civile, comme en témoigne par exemple le maintien du suffrage censitaire en Prusse jusqu’au lendemain de la Première Guerre mondiale. À cela, la société allemande a répondu de manière originale, puisqu’elle a donné naissance à des courants réformistes majeurs, comme les mouvements de « retour à la nature » qui ont eu un impact profond sur la société : nombre d’entre eux perdurent aujourd’hui, sous la forme des Reformhäuser2 et des Waldorfschulen3. Si cette élaboration originale d’un espace de discours ne constitue pas à proprement parler l’exercice d’un contre-pouvoir, mais au contraire une parole alternative, elle n’en ouvre pas moins une perspective nouvelle pour le débat de société, susceptible de coexister avec le débat politique et trouvant sa traduction théorique dans le « patriotisme constitutionnel » prôné par Habermas.

L’appropriation de la citoyenneté en France réalisée au lendemain de la Révolution, dont les valeurs sont incarnées par l’État et transmises par le système scolaire, n’a pu s’opérer en Allemagne, et pour cause, qu’au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, en se fondant sur une conception radicalement différente de l’interaction entre l’État et la société. L’attachement à la nation ne peut constituer le socle de l’engagement, reposant désormais sur l’adhésion aux principes démocratiques qui fondent le nouvel État allemand au lendemain de la guerre. Cette différence radicale repose également sur la structure fédérale de l’État allemand. Si le principe de subsidiarité constitue le ferment économique de son unité, l’autonomie laissée aux Länder par le biais de leurs attributions et de leur organe représentatif spécifique, le Bundesrat, implique une intégration plus importante des échelons locaux : à l’échelle d’un Land, la représentativité des groupements citoyens est proportionnellement plus importante qu’au niveau de l’État tout entier. Si l’on dispose désormais en France, depuis la réforme constitutionnelle de 2008, d’un « référendum d’initiative populaire » ?appellation trompeuse, puisque cette procédure requiert, outre la mobilisation d’un dixième des électeurs, l’aval d’un cinquième des députés ?, la société allemande fait usage du droit de pétition depuis 1949. Inscrit dans l’article 17 de la Loi fondamentale, celui-ci oblige le Parlement à recevoir et à traiter les pétitions, au travers d’une commission spécialisée. Ce droit a été étendu en 2005 aux pétitions en ligne qui récolteraient 50000 signatures en l’espace de trois semaines. Moins contraignant, plus transparent, ce droit constitue l’arme de choix des « initiatives citoyennes » (Bürgerinitiativen) qui sont des groupements d’intérêt portant sur des questions précises, dans le domaine de l’éducation, de l’environnement et de l’urbanisme, et qui ont pour vocation de défendre les intérêts des citoyens devant les institutions, indépendamment des appartenances politiques. Elles contribuent ainsi à l’élaboration d’un consensus sur certaines questions de société.

Mais ces initiatives ne peuvent reposer que sur un large accès à une information de qualité. Les quotidiens nationaux et régionaux, qui supplantent largement les hebdomadaires et les news-mag outre-Rhin, et qui, bien que connaissant des difficultés similaires à celles de la presse dans les autres pays européens, ont des tirages bien supérieurs à ceux des quotidiens français4, sont parvenus à garder leur format traditionnel. Si le lectorat a connu une érosion moindre, c’est que l’information revêt encore aujourd’hui en Allemagne une importance capitale. Un individu confronté à une saisie de ses biens, par exemple, a le droit de conserver son téléviseur, dans la mesure où l’accès à l’information constitue un droit intangible ancré dans l’article 5 de la Loi fondamentale. Une réforme datant de 2006 garantit également l’accès aux documents émanant des différentes administrations. Si ce droit existe en France depuis 1978, force est de constater qu’il est rarement mis en pratique.

Ce droit à l’information se traduit également sur le plan institutionnel à travers la création en 1952 d’un organe dont la tâche est « de propager et d’ancrer fermement le principe de la démocratie et de l’Europe en chaque citoyen du peuple allemand5 », et qui prendra l’année suivante le nom de Bundeszentrale für politische Bildung, qui existait déjà sous la république de Weimar et avait pour finalité de familiariser les Allemands avec les nouvelles institutions républicaines. Il est intéressant de constater que les documents qui émanent de cette institution, dont une large part existe sous forme de cahiers pédagogiques destinés aux enseignants de tous niveaux, ne reculent pas devant des prises de positions tranchées en matière économique, qui sont cependant révélatrices d’un large consensus, tant les principes de l’économie sociale de marché sont fermement implantés dans la société allemande. Il n’en demeure pas moins que le rôle de cette institution est d’encourager le citoyen à réfléchir sur les principes fondamentaux et les usages qui régissent la société allemande.

Un accord se dessine ainsi largement autour des valeurs sur lesquelles repose la société allemande telle qu’elle s’édifie à travers la Loi fondamentale, valeurs sans cesse réactualisées au sein de la sphère publique, non seulement par les acteurs politiques, mais par l’ensemble des acteurs de la société civile. Société de consensus, la société allemande repose également sur un pacte social déterminant pour le monde du travail : le pacte syndical qui s’est dessiné au lendemain de la guerre a permis aux syndicats de s’affranchir totalement de la sphère politique, rendant ainsi caduc le pluralisme syndical. Chaque branche dispose ainsi d’une représentativité étendue à l’ensemble de ses membres, et si, là encore, le syndicalisme allemand a connu les mêmes difficultés qu’on retrouve dans les autres pays européens, avec une diminution massive du nombre de ses adhérents, cette diminution n’a pas atteint les niveaux catastrophiques qu’elle a connus dans d’autres pays. Cela est dû en partie à la différence dans le mode de gouvernance des entreprises ; contrairement à leurs homologues français, les représentants des salariés allemands siègent au conseil d’administration de leur employeur6. Le choix de privilégier la négociation tarifaire sur la création d’un salaire minimum explique également le rôle fondamental que continuent à jouer les syndicats en Allemagne. Le fait de scinder les questions corporatistes et les questions politiques a permis de renforcer le rôle des syndicats, rôle essentiel dans la défense des intérêts des travailleurs. Toutefois, cela s’est fait au détriment des chômeurs, dont la situation s’est dégradée avec l’adoption des réformes Hartz7 sous le chancelier Schröder et qui ont inspiré le gouvernement français dans le cadre des réformes du Rmi. Inversement, en France, le salaire minimum, garanti à tout salarié indépendamment de ses compétences et de son parcours de formation, tend à effacer les hiérarchies salariales, dont on peut se demander si elles ne jouent pas un rôle socialement structurant en Allemagne. Il s’avère cependant que le pacte social reposant pour une grande part sur une économie en expansion se trouve à présent fragilisé par la crise.

Deux autres facteurs, qui sont à rapprocher l’un de l’autre, tendent également à expliquer l’appropriation par les citoyens du débat public en Allemagne : l’indépendance relative de la sphère politique à l’égard de la sphère économique et le renouvellement de la classe politique qui évite la personnalisation. Bien que l’on ait assisté à un rapprochement entre ces deux sphères ces dernières décennies, force est de constater que la classe politique est issue d’horizons beaucoup plus divers que ce n’est le cas en France. En témoignent les origines modestes de Gerhard Schröder, apprenti puis ouvrier du bâtiment avant de se lancer dans des études de droit qui lui permettront d’obtenir le diplôme d’avocat, ou encore d’Angela Merkel, universitaire et fille de pasteur.

Cette mobilité entraîne une relative perméabilité de la sphère politique et ouvre, symboliquement, la voie à n’importe quel citoyen allemand. Inversement, les personnalités politiques ne bénéficient pas d’un statut qui les placerait hors d’atteinte de la société civile. Ainsi, le chancelier lui-même n’est qu’un primus inter pares (premier parmi des pairs), autrement dit un ministre, au même titre que ses collègues. Étendu à la société tout entière, ce principe le fait apparaître comme un citoyen parmi les autres. C’est ce que tend également à prouver la démission cette année du ministre de la Défense Karl-Theodor zu Guttenberg, dont la thèse de doctorat serait le résultat d’un plagiat, démission qui résulte des pressions exercées par la communauté scientifique, ainsi que d’une responsabilisation de la classe politique à l’égard du reste de la société. Un scandale similaire s’était déroulé dans les années 1980, qui portait sur les thèses des représentants du Parlement se réclamant du titre de docteur. Ainsi les compétences des représentants politiques sont régulièrement examinées et remises en question, dans la mesure où ce sont elles qui fondent en partie leur légitimité.

La société est en mesure de s’emparer de ces compétences au même titre que les élus politiques, comme en témoigne l’exemple du projet de rénovation de la gare de Stuttgart, où des citoyens se sont inscrits en porte à faux avec le projet validé par les élus, en proposant un contre-projet viable, pour un coût moindre, plus respectueux de l’environnement et permettant de préserver une partie du patrimoine qui devait être détruit dans le projet initial. La même chose s’est produite dans l’affaire de la valorisation des terrains de l’aéroport de Tempelhof à Berlin, dont le projet a dû être abandonné et a ainsi permis une réappropriation de cet espace par les habitants de la ville.

Cette capacité de mobilisation repose sur une conception beaucoup plus restrictive de la représentation politique, dans la mesure où les citoyens ne cèdent pas leurs compétences à leurs représentants, mais leur délèguent la gestion des affaires publiques, de même que la représentation ne constitue pas un blanc-seing ôtant au citoyen tout droit de regard sur les politiques publiques. La légitimité des représentants n’exonère pas non plus le citoyen de prendre part à la vie publique et il se doit de contrôler l’usage que font les représentants de l’argent public et du pouvoir de décision qui leur est octroyé par le vote. Cette responsabilisation mutuelle conduit à une implication plus importante des citoyens dans la vie publique et entraîne une meilleure connaissance des principes de gouvernance, en particulier à l’échelon local, qui a un impact immédiat sur la vie des citoyens.

En se dotant d’une Loi fondamentale qui pose les bases d’une société démocratique allant de pair avec l’élaboration d’un discours démocratique, fondé sur des valeurs communes, la République fédérale a trouvé naturellement sa place au sein de l’Europe des nations. Le nouvel État allemand acquiert ainsi une nouvelle légitimité qui garantit son autonomie. Si les citoyens allemands sont parvenus à s’approprier ces nouvelles instances au sortir de la guerre, c’est grâce à l’articulation du discours allemand au discours européen, qui favorise l’intégration de cet État au sein d’un ensemble plus vaste, perçu comme un prolongement de ses propres institutions fédérales en voie d’élaboration.

Mais si la nécessité de poser les bases de la construction européenne (union économique, union monétaire) a permis pendant longtemps d’éluder le point d’achoppement de la convergence entre ces deux discours, la démocratie allemande n’en demeure pas moins incompatible avec une Europe qui se construirait sans l’aval de ses citoyens. La question de la souveraineté de l’État, d’autant plus délicate dans le contexte d’un système fédéral, dans lequel la question des compétences et des prérogatives joue un rôle essentiel, a pris un tour particulier lors du jugement prononcé par le Tribunal constitutionnel de Karlsruhe de 2009 portant sur la constitutionnalité du traité de Lisbonne, qui a émis des réserves au regard de la place mineure accordée aux citoyens dans le cadre du processus de ratification.

Il pose ainsi la question des limites de la souveraineté populaire dans le système démocratique européen, et marque peut-être les limites de la convergence entre la tradition du débat public en Allemagne et une Europe perçue comme de plus en plus technocratique.