Pour qu’un désastre ne tourne pas à la catastrophe : jusqu’où sommes-nous prêts ?

Une semaine après l’ouragan Katrina, Anderson Cooper, intrépide reporter, participa un soir à l’émission de Charlie Rose1 depuis les lieux du drame à la Nouvelle-Orléans. Sur fond de ville inondée, le journaliste déclara, le visage soucieux, qu’il n’était pas prêt de rentrer à New York pour retrouver sa petite vie confortable. Il faisait partie des reporters qui, alertés par l’écart entre des observations inquiétantes faites sur le terrain et les affirmations des représentants du gouvernement selon lesquelles les mesures prises étaient adéquates, contestaient la version officielle d’une situation maîtrisée. Il paraissait non seulement choqué et atterré de ce qu’il avait vu à la Nouvelle-Orléans, mais également ému, voire transformé par sa position de témoin d’un drame national. Il avait couvert des désastres en Somalie, au Sri Lanka, dit-il, mais n’aurait jamais imaginé voir de telles images aux États-Unis – pillage à grande échelle, réfugiés affamés, cadavres en décomposition dans les rues. Vers la fin de l’entretien, Charlie Rose lui demanda quel enseignement il tirait de l’événement. Après un instant de réflexion, Cooper répondit : « Nous ne sommes pas aussi prêts que nous pourrions l’être. »

À supposer que l’on puisse tirer une morale de l’ouragan et de ses conséquences, ce serait celle-ci : nous ne sommes pas prêts – que ce soit pour affronter une autre catastrophe naturelle de grande ampleur, une attaque chimique ou biologique, ou tout autre type de désastre. Ainsi devrait se poser la question de savoir comment réagir à l’ouragan. Les ressources étant déjà en place, Katrina n’aura peut-être qu’un impact politique limité, et ne fera que renforcer ou moduler des processus déjà en cours. C’est ce qui apparaît quand on analyse l’émergence et le développement du concept de « préparation » à une situation d’urgence pour servir de cadre en matière de sécurité nationale aux États-Unis.

Par « préparation » à l’urgence, on entend tout à la fois un ethos et un ensemble de ressources mobilisées pour penser un avenir potentiellement catastrophique et y réagir2. Contrairement à d’autres problèmes soulevés par Katrina, telle l’inégalité raciale, les poches de pauvreté urbaine, l’isolement des personnes âgées, le manque de vision de la planification environnementale dans la région du golfe du Mexique, la corruption endémique au niveau des gouvernements, cette question bénéficie d’un véritable consensus politique sur la nécessité d’une intervention au niveau de l’État. En d’autres termes, l’impératif est tel que nous nous accordons sur ce qu’impliquent aujourd’hui les problèmes de « sécurité ». Être prêt, voilà une injonction qui ne souffre pas d’exception. Ce qui peut faire l’objet de dissensions, ce n’est pas de savoir si nous devons vraiment être prêts, mais comment nous préparer et à quoi.

S’il n’est pas entièrement nouveau, le concept de « préparation » regroupe et réorganise des ressources disparates faisant partie d’appareils de sécurité préexistants. Je m’intéresserai ici tout particulièrement à sa relation avec deux types de sécurité, collective ou publique, qui entretiennent depuis un siècle un lien de complémentarité et d’opposition : la « sécurité de la population » et la « sécurité de l’État-nation ». Ces deux types diffèrent par leurs buts, leurs objets et les types de connaissances sur lesquelles ils reposent. Mon hypothèse est que certaines des tensions qui ont fait surface avec Katrina sont dues à des impératifs contradictoires inscrits dans les moyens sous lesquels la préparation à une situation d’urgence s’est incarnée dans le cadre de ces deux types de sécurité bien distincts.

Les politiques de sécurité de la population ont pour but de favoriser la santé et le bien-être d’une population nationale3. Il s’agit de mutualiser les risques individuels – de maladie, d’accident, d’infirmité, de pauvreté. En calculant sur une longue période l’exposition à ces risques de vastes groupes humains, des constantes sont mises en évidence – des taux de natalité et de mortalité, la prévalence de certaines maladies, des modes de consommation. Il est alors possible d’agir pour améliorer et prolonger la vie. Je citerai comme exemples la volonté d’étudier et d’améliorer la santé publique, le développement de la protection sociale à travers des moyens comme les retraites garanties, la construction d’infrastructures publiques permettant une meilleure hygiène urbaine, la mise en place de règles de sécurité dans les zones industrielles et en matière de circulation des marchandises, enfin la possibilité, par l’action collective, d’atténuer les risques liés aux catastrophes naturelles. Je reviendrai plus longuement sur cette dernière rubrique, qui est entrée maintenant dans le champ de la gestion des situations d’urgence.

La sécurité nationale, elle, se propose de défendre l’intégrité territoriale d’une nation-État contre des ennemis extérieurs, et ce à travers des moyens divers, militaires entre autres. Citons le développement et l’acquisition d’armes, les opérations de collecte de renseignement et d’évaluation des menaces, les programmes d’aide économique visant à faire barrière à l’avancée de l’ennemi, les systèmes de défense civile conçus pour protéger les infrastructures industrielles et militaires en cas d’attaque du territoire. L’association d’une défense civile héritée de la guerre froide et du développement des techniques de gestion de l’urgence a donné naissance à un bon nombre des pratiques associées aujourd’hui avec l’idée de « préparation ».

Les programmes américains de défense civile ont été mis au point en réaction au développement de nouvelles formes de guerre au milieu du xxe siècle, tout d’abord les attaques aériennes contre les grandes villes et les complexes industriels, puis la perspective d’une attaque à l’arme nucléaire pendant la guerre froide. L’un des problèmes clés auxquels il a fallu répondre était le suivant : comment permettre au pays de conserver ses capacités à combattre et à se reconstruire même après une attaque dévastatrice ? Pour des experts civils en stratégie, tel Herman Kahn, la question était cruciale, étant donné la doctrine militaire des États-Unis : pour que la stratégie de dissuasion soit efficace, il fallait que l’ennemi soit convaincu que l’Amérique était prête à s’engager dans un conflit nucléaire à grande échelle et avait donc préparé à la fois la conduite d’une telle guerre et sa propre reconstruction après le cataclysme4. Kahn inventa une méthode permettant de « penser l’impensable » et donc de se préparer : la construction de scénarios. Imaginer des scénarios de guerre nucléaire et les simuler a permis d’en savoir plus sur les vulnérabilités du moment et de développer des programmes pour les réduire. La technique de construction de scénarios a depuis fait une belle carrière dans d’autres domaines où il s’agit de gérer un futur incertain, comme la stratégie d’entreprise, la protection de l’environnement et la santé publique au niveau international5.

Dans le même temps, et parallèlement à un renforcement de la défense civile au niveau local, la gestion de l’urgence s’est développée dans les années 1960 et au début des années 1970, à la suite d’une série de catastrophes naturelles aux effets dévastateurs. Elle avait vu le jour au niveau fédéral dans les années 1930 pour organiser la lutte contre les désastres naturels, inondations et feux de forêt en particulier, à travers des programmes comprenant à la fois des mesures pour prévenir ou atténuer les effets de ces désastres, telles la construction de digues ou la surveillance des forêts, et des mécanismes de reconstruction, entre autres la déclaration de désastre fédéral, qui permet de libérer des fonds de secours. Dans les années 1970, la gestion de l’urgence a étendu son champ d’action pour englober des désastres provoqués par l’homme, comme la contamination par déchets toxiques, les accidents nucléaires et les afflux de réfugiés6.

Contrairement à la défense civile, qui fonctionnait selon les normes du système d’ordre et de contrôle hiérarchique propre au domaine de la sécurité nationale, la gestion de l’urgence était structurée sur la base de la décentralisation et de la division des tâches. Coordonnée au niveau fédéral pour ce qui était de sa vision d’ensemble, elle était dans une large mesure planifiée au niveau des États et des localités, et reposait sur des liens plus ou moins lâches entre secteur privé, organismes étatiques et sociétés philanthropiques7. En dépit de ces différences sur le plan de l’organisation, la défense civile et la gestion de l’urgence avaient en commun le champ de leurs interventions, celui des éventuelles catastrophes futures. C’est ainsi que des spécialistes de l’urgence ont emprunté à la défense civile des techniques comme l’élaboration de scénarios et la simulation, pour évaluer et améliorer la pertinence de leurs réactions. Cependant, la question de savoir si des programmes locaux de gestion de l’urgence devraient porter davantage sur l’éventualité d’une guerre nucléaire ou sur des catastrophes naturelles probables a souvent suscité la polémique, préfigurant ainsi certaines des questions soulevées par Katrina, comme le rôle de l’armée et la répartition de l’autorité entre agences fédérales et agences locales en cas d’urgence.

À la suite de Katrina, certains n’ont pas manqué de comparer les ratés du gouvernement après l’ouragan et sa réponse largement plus efficace aux attentats du 11 septembre. Il y a dix ans, un observateur aurait peut-être trouvé surprenant qu’une catastrophe naturelle et un attentat terroriste soient considérés comme faisant partie de la même problématique. Et l’image de George W. Bush s’envolant, trois semaines après Katrina, pour la Northern Command, dans le Colorado – une installation militaire conçue en prévision d’une crise de sécurité nationale – pour suivre la progression fulgurante de l’ouragan Rita vers le Texas, aurait été sans doute encore plus surprenante. Si l’on veut expliquer l’association a priori intuitive d’événements aussi différents sous les auspices de la sécurité, il faut examiner les raisons qui ont poussé à la fusion institutionnelle de la défense civile et de la gestion de l’urgence.

1. Lorsque la Federal Emergency Management Agency (Agence fédérale de la gestion de l’urgence) a été fondée sous l’administration Carter, elle rassemblait la gestion fédérale de l’urgence et la défense civile sous la rubrique « prévision tous risques » (all-hazards planning). Ceci supposait que, en matière de gestion de l’urgence, des catastrophes de types variés pouvaient être traitées de la même manière. Ainsi, étant donné leurs caractéristiques communes, tremblements de terre, inondations, accidents industriels et attaques ennemies entraient dans le même champ opérationnel. Alerte précoce, coordination des actions d’agences multiples, communication publique pour éviter la panique, mise en œuvre des processus de reconstruction étaient mises en commun pour tous ces types de catastrophes. Ainsi, la prévision « tous risques » n’avait pas pour objet principal l’évaluation de menaces spécifiques, mais la constitution de ressources pouvant servir pour des types de risques divers.

À travers le regroupement des diverses formes de prévision des désastres sous la rubrique « tous risques » ont été forgés non seulement un ensemble de techniques et de protocoles mais également un ethos commun : l’injonction d’être préparés. Les menaces sur lesquelles les experts se penchent ne peuvent être ignorées. Il « ne s’agit pas de savoir si, mais quand » de tels événements surviendront, afin de réduire les vulnérabilités constatées et de mettre en place des mesures qui empêcheront un événement désastreux de devenir une catastrophe totale.

Depuis sa fondation il y a vingt-cinq ans, la Fema n’a cessé d’être tiraillée entre gestion prévisionnelle des désastres naturels et défense civile. Les présidents démocrates ont eu tendance à mettre l’accent sur le premier de ces objectifs, les administrations républicaines se concentrant sur le second8. L’intégration de la Fema au sein du département de la Sécurité intérieure (Dhs) à la suite des attentats du 11 septembre a de nouveau fait de la défense civile – dans ce cas précis, la préparation contre une attaque terroriste – son orientation majeure. Notons néanmoins que le Dhs qualifie sa mission de prévision « tous risques », terme déjà utilisé dans le cadre de la gestion de l’urgence. Comme le disait Michael Chertoff9 en 2005 lorsqu’il a dévoilé le nouveau plan de « préparation nationale » du département :

Le plan de préparation nationale proposait un ensemble de mécanismes liés permettant d’inscrire dans un champ sécuritaire commun des formes de menaces diverses, par exemples : des systèmes de détection et d’alerte précoce, des exercices de simulation, des plans de réaction coordonnée ou des systèmes de mesure pour évaluer le degré de préparation à un moment donné. Dans ce plan, le Dhs définissait quinze scénarios catastrophes comme « points de départ d’une approche fondée sur le risque ». Les événements envisagés – attaque à l’anthrax, épidémie de grippe, explosion nucléaire, important tremblement de terre entre autres – avaient été choisis en fonction de leur caractère plausible et de leur gravité. Des scénarios détaillés permettaient de connaître les failles du système et les outils nécessaires pour y pallier. Sur la base de ces scénarios, le Dhs a mis au point un catalogue des tâches essentielles à exécuter lors d’événements majeurs divers. Ces tâches devaient à leur tour être confiées à des agences – gouvernementales ou non. Le scénario numéro 10 ? « Catastrophe naturelle – fort ouragan11 ».

L’incapacité des autorités à réagir de manière efficace après Katrina n’a pas remis en question l’utilité de la prévision « tous risques », mais a plutôt souligné des problèmes de mise en œuvre et de coordination. Il semblerait que, à la suite de la catastrophe, nous ayons de grandes chances d’assister à une redéfinition et à une intensification de mesures déjà développées dans le domaine de la prévision, plutôt qu’à une réflexion approfondie sur les questions de sécurité. Avec les enquêtes officielles sur la catastrophe, attendons-nous à des disputes sans fin sur la responsabilité des échecs. Par ailleurs, et parallèlement, les diverses agences en charge de la sécurité vont être mises en demeure d’engager des réformes, surtout d’ordre technique, permettant d’améliorer notre capacité à réagir au niveau national. Il s’agirait par exemple, dans le golfe du Mexique, de reconstruire les infrastructures protégeant des inondations, d’améliorer les plans d’évacuation dans les grandes villes, et de manière générale de s’assurer de l’existence de systèmes de communication et de coordination fiables en période de crise. Plus largement, la manière dont les responsabilités dans le domaine du traitement des catastrophes se répartissent entre nation, États et localités va faire l’objet d’un examen minutieux. Il semble d’ores et déjà que l’on s’achemine vers une fédéralisation – et une militarisation – accrue de la gestion de l’urgence.

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Dans cette phase de désignation des responsables et de propositions de réformes, il ne faudrait surtout pas perdre de vue les questions plus vastes soulevées par l’ouragan et ses suites sur les utilisations et les sens du terme « sécurité » aujourd’hui. Relevons tout d’abord que la sécurité de la population et la préparation à une situation d’urgence n’ont pas le même objet ni le même but. Contrairement à des mesures de santé publique ou de lutte contre la pauvreté qui visent à assurer la sécurité de la population, la préparation à une urgence s’inscrit dans des situations de crise et des lieux précis de désordre et de rupture. Il s’agit là d’événements d’une courte durée qui exigent une réponse immédiate12. La probabilité qu’ils adviennent dans un endroit donné requiert d’être tout de suite prêt, plutôt que d’intervenir sur la durée pour le bien-être de la population. L’objet à connaître et à traiter diffère également : dans le domaine de la préparation à une urgence, la vulnérabilité ne se loge pas dans la santé d’une population donnée mais dans l’infrastructure qui garantit la continuité de l’ordre économique et politique. Et si la préparation à l’urgence s’attache à sauver les vies de « victimes » dans des moments de crise, elle ne prend pas en compte les conditions de vie d’êtres humains en tant que membres d’une collectivité sociale.

Voir en Katrina un problème de préparation insuffisante plutôt que de sécurité de la population revient à centrer l’examen politique de cet échec sur un nombre restreint de questions. Dans le cadre de la prévision des désastres, où la question clé est « sommes-nous prêts ? », le taux de pauvreté ou le pourcentage de personnes dépourvues d’assurance-santé ne constitue pas un indicateur significatif en termes de degré de préparation ou d’efficacité des réactions. Ce sont des questions tels la capacité des hôpitaux à faire face à un afflux de patients, la cohérence des plans d’évacuation, l’état du réseau d’électricité ou la possibilité de détecter la présence de la bactérie e coli dans le réseau de distribution de l’eau qui priment. Dans cette logique-là, les conditions de vie de la population ne sont pas un problème d’ordre politique. L’une de nos tâches consistera donc certainement à l’avenir à faire en sorte que la façon dont ces conditions de vie ont transformé Katrina en une véritable catastrophe ne soit pas négligée.