Politique de sécurité : les chiffres et les images

« La meilleure des préventions, c’est la sanction. » Régulièrement invoquée par Nicolas Sarkozy, cette formule résume bien la conviction qui guide son action sur le terrain de la lutte contre l’insécurité. Et sur ce point, depuis sa nomination au poste de ministre de l’Intérieur en 2002, il a fait preuve d’une remarquable constance. Démantèlement de la police de proximité, instauration de peines planchers, élargissement des pouvoirs répressifs des policiers, sanctions pour les parents de jeunes délinquants, promotion de la vidéosurveillance : un arsenal de mesures a permis de renforcer les moyens de contrôle, d’interpellation, de sanction en vue de mieux réprimer les délinquants. Le primat donné à l’approche répressive, notamment en matière policière, n’est somme toute pas nouveau. Il procède d’une conception néoconservatrice classique assez largement partagée dans le corps policier français.

La nouveauté tient plutôt à ce que cette orientation répressive, de type Law and order, s’appuie sur un management de la police privilégiant la culture du résultat. Sous l’ère Sarkozy, la police entre dans un « délire quantophrénique1 » où l’efficacité se mesure aux seuls taux d’élucidation, au nombre d’arrestations et de gardes à vue. Plus fondamentalement, la singularité du sarkozysme tient au découplage entre prévention et répression qui, jusqu’alors, allaient de pair dans les politiques de sécurité. Certes, la prévention de la délinquance n’est pas totalement absente. Mais elle tend à se réduire à une approche technique et défensive incarnée par la vidéosurveillance, érigée comme « la » solution pour combattre la délinquance.

Pour le Président, il n’est pas question d’investir le policier d’un rôle social, de l’inciter au dialogue avec la population au risque de le détourner de sa mission première : l’arrestation des délinquants. On se souvient de la mise à mort symbolique de la police de proximité à Toulouse lorsque, encore ministre de l’Intérieur, il rappela à un parterre de policiers que leur travail n’était pas de faire des « parties de foot avec les jeunes ». Par la caricature, il disqualifiait ainsi la réforme lancée par le gouvernement Jospin dont les principes étaient les suivants : se rapprocher de la population, privilégier une démarche plus proactive que réactive, valoriser la polyvalence et la responsabilisation du métier de policier. Il faut d’ailleurs ajouter que, contrairement aux nombreuses expériences d’îlotage précédentes, la doctrine de la police de proximité mettait l’accent sur la répression de la petite délinquance. Il ne s’agissait pas simplement de discuter, de faire de la médiation ou d’organiser des tournois de foot mais de faire du chiffre en élucidant, grâce à un contact plus étroit avec la population, une délinquance souvent non déclarée aux autorités policières.

Discrètement abandonnée par la gauche, la police de proximité voit son sort scellé dès 2002. Cette issue ne tient toutefois qu’à la seule orientation répressive donnée à la police. Ce serait surévaluer la capacité du politique à orienter l’action de policiers dont les sociologues nous ont, depuis longtemps, appris à ne pas négliger leurs marges d’autonomie sur le terrain2. Ce serait non moins sous-estimer les résistances d’une partie du corps policier à l’égard d’un modèle de police bien éloigné de l’image prestigieuse du « grand flic » spécialisé dans le judiciaire. Même si elle absorbe le plus de temps et d’effectifs policiers, la police administrative et de tranquillité publique demeure en effet la moins considérée. Elle fait office de variable d’ajustement lorsqu’un service manque de moyens. Ainsi, le démantèlement des services de police de proximité a-t-il bénéficié aux groupes d’investigation régionaux (Gir) et à la police du maintien de l’ordre (les compagnies républicaines de sécurité – Crs).

La principale conséquence de cette orientation répressive se manifeste par une détérioration des rapports entre la police et la population et un déclin relatif de la confiance dans l’institution policière. Si, en effet, la population souhaite bien sûr l’arrestation des délinquants, elle attend plus encore le traitement du problème le plus en amont possible, avant qu’il ne dégénère. Autrement dit, la demande porte aussi, et avant tout, sur un véritable travail préventif pour tout ce qui relève de la petite délinquance. Tout ce travail de traitement de la petite délinquance ordinaire que la police nationale délaisse, ce sont d’autres acteurs qui sont encouragés à le faire, en particulier les policiers municipaux. Leur nombre n’a d’ailleurs cessé d’augmenter depuis le début des années 1980, à tel point que l’on parle désormais de « troisième force de police ». Simultanément, les rapports entre la police et la population deviennent de plus en plus rugueux notamment dans les quartiers dits « sensibles » dès lors que, placé dans une logique de contrôle, dans une « position d’autorité distante3 », le policier ne peut plus nouer de contacts avec la population. Les échanges se réduisent au minimum, aux seuls échanges dans le cadre d’un contrôle identité, d’une interpellation ou d’un dépôt de plainte. Difficile pour un policier, dans ces conditions, de recueillir des renseignements et, par là même, de résoudre des affaires.

Considérées par certains analystes4 comme un facteur déterminant du déclenchement des émeutes de novembre 2005, ces tensions ont en tous les cas clairement été mises en lumière lors de ces événements. Et pourtant, curieusement, aucun rapport institutionnel sur l’état du lien entre les forces de sécurité publique et la population n’a été réalisé ni aucun projet de réforme de la police amorcé. En cela, le système français se singularise par rapport à son voisin anglais qui, confronté à une profonde crise de confiance, a cherché à réformer ses modèles d’action et son mode d’organisation5. Il y a bien en 2006 un appel du ministre de l’Intérieur Dominique de Villepin à développer une « police de tranquillité publique ». Il demeurera purement incantatoire.

C’est sous la pression des critiques et du mécontentement d’une partie du corps policier que la police de proximité est à nouveau inscrite sur l’agenda des réformes policières. Ironie du sort, dès les premiers mois de la présidence de Nicolas Sarkozy, son ministre de l’Intérieur – Michèle Alliot-Marie – remet au goût du jour la police de proximité. Sous son impulsion est initiée une police de proximité d’un nouveau type : les unités territoriales de quartier (Uteq). En dépit du changement de dénomination, l’objectif est bien de réorienter une partie des forces de police vers un travail sur le long terme au sein des quartiers et de reconquête de la confiance de la population. Expérimentée dans 35 sites, elle devait à l’horizon 2010 être étendue sur 100 sites. Au nom d’une nécessaire « économie de moyens » imposée par la logique de la révision générale des politiques publiques (Rgpp), le projet d’extension des Uteq est abandonné par le nouveau ministre de l’Intérieur, Brice Hortefeux. L’idée n’est toutefois pas de renoncer à cette expérience mais de créer, nous dit-on, des unités déplaçables en fonction des besoins. Étonnante proposition car une telle mobilité irait à rebours de la philosophie même d’action de la police de proximité fondée sur la territorialisation et la fidélisation des agents à un quartier en vue d’une meilleure visibilité et reconnaissance. C’est dire le caractère subsidiaire assigné à cette police dans la « doctrine » sarkozyste.

Mais en matière de sécurité, le sarkozysme c’est aussi un mode de gouvernement de la police reposant sur deux piliers : le management par une culture du résultat et la centralisation de l’organisation policière. Dès son arrivée place Beauvau, Nicolas Sarkozy, s’adressant aux policiers, affiche ses intentions :

Sur le modèle de l’entreprise, qui lui est chère, il souhaite que les policiers renvoient l’image de battants, de gagnants, dans la lutte contre le crime. Et ceux qui gagnent, ceux qui apportent de « bons chiffres » seront récompensés par des primes ou des avancements.

Le projet sarkozyste de management par le résultat se concrétise par la mise en place de tableaux de bord, par l’instauration de primes au mérite pour les policiers, par la diffusion d’instruments permettant un meilleur suivi de l’activité et de la performance des forces de police. Il se traduit également par l’institution d’un rituel place Beauvau où le ministre de l’Intérieur joue les « chefs de troupe ». Chaque mois sont convoqués les préfets et directeurs départementaux de la sécurité publique des cinq départements dans lesquels la délinquance a le plus diminué et ceux des cinq départements ayant enregistré la plus forte hausse. Au-delà de la dimension symbolique, une telle pratique est révélatrice des références policières qui inspirent l’action de Nicolas Sarkozy. En l’occurrence, le modèle librement copié est celui mis en œuvre au début des années 2000 par le maire de New York, Rudolph Giuliani, qui aurait permis de faire sensiblement reculer la délinquance dans cette métropole. Il n’en retient toutefois que le slogan « tolérance zéro » et la pratique, abandonnée au bout de quelques mois, du passage sur le gril des responsables locaux de la sécurité7.

Les conséquences de ce management par le résultat sont diverses. Du préfet au chef de circonscription, chacun a désormais les yeux rivés sur les indicateurs et les objectifs fixés à chaque début d’année dont dépendent avancements et promotions. C’est la course aux bons chiffres renforçant les pratiques de manipulation des statistiques des crimes et délits enregistrés pour se conformer aux objectifs nationaux et locaux. Surtout, ce management finit par générer une politique d’abattage sur des cibles faciles et statistiquement « rentables » permettant une augmentation des taux d’élucidation : usagers de stupéfiants, sans-papiers, automobilistes. L’explosion des gardes à vue en est la preuve la plus éloquente. De 336 718 en 2001, elles sont estimées à 580 108 en 2009, soit une progression de 72 % en moins de dix ans. Leur nombre est d’autant plus significatif qu’il faut y ajouter les quelque 220 000 gardes à vue pour les seules infractions liées au code de la route non comptabilisées dans la statistique policière. Qu’on ne s’y méprenne pas, la culture du chiffre était déjà présente dès le milieu des années 1990 au sein de la police de sécurité publique. Mais, amplifiée et couplée à une politique de centralisation de l’autorité, elle devient sous Sarkozy une véritable technique de gouvernement du corps policier.

D’où un malaise parmi les policiers relayé par leurs syndicats à l’instar du secrétaire général d’Alliance-Police nationale pourtant proche de l’actuel gouvernement :

Face à ces critiques et à la veille d’élections régionales, Brice Hortefeux se défend de vouloir pratiquer une politique du chiffre. Sans doute y a-t-il là le souci d’éviter une fronde policière semblable à celle de 2001 qui avait indéniablement pesé sur le bilan du gouvernement Jospin. Quoi qu’il en soit, le ministre de l’Intérieur prône à son tour une police plus « qualitative ». On ne sait toutefois pas très bien ce qu’elle recouvrirait. Pour l’heure, dans la doctrine policière gouvernementale, la qualité semble moins renvoyer à une meilleure prise en compte des demandes de la population qu’à une police plus réactive et améliorant ses taux de résolution des crimes et délits.

Le renforcement de la centralisation de l’autorité au sein de l’organisation policière, déjà très hiérarchisée, constitue la seconde dimension de son mode actuel de gouvernement. La réforme de la police de proximité proposait une décentralisation des responsabilités à l’intérieur de l’organisation policière. Au contraire, le nouveau management policier accroît les pouvoirs de contrôle des hiérarchies, en particulier des préfets. Ce pouvoir est d’autant plus grand que la mise sous l’autorité du ministère de l’Intérieur de la gendarmerie nationale élargit la compétence des préfets sur les missions de sécurité publique de la police et de la gendarmerie9. À l’inverse, les agents de première ligne voient leurs marges de manœuvre considérablement réduites par les consignes fixées par leur hiérarchie. La centralisation de l’autorité tient aussi à l’omniprésence, comme jamais auparavant, du président de la République sur ce terrain : présence auprès de victimes de faits divers, promotion de la vidéosurveillance, défense de l’action des policiers… par ses fréquentes déclarations, par sa présence régulière aux côtés des policiers, il se pose indiscutablement comme le patron de la police. Cette volonté de diriger et de contrôler l’administration policière passe aussi, classiquement, par la nomination d’hommes de confiance aux postes clés, à commencer par celui de ministre de l’Intérieur. Lors de la prise de fonction de Brice Hortefeux, l’un de ses plus fidèles partisans, Nicolas Sarkozy n’a d’ailleurs pas caché qu’avec lui la continuité serait assurée, déclarant « lui, c’est moi ».

S’agit-il d’un retour au jacobinisme ? Non. Car s’il y a bien un recentrement de l’État sur ses prérogatives régaliennes (police judiciaire et police d’ordre) s’adossant à une centralisation du fonctionnement de l’administration policière, cela n’empêche pas le développement parallèle d’une politique d’externalisation des activités de sécurité. Elle se fait vers le secteur privé dont le président de la République a fait part de son souhait d’en « confirmer la place et le rôle10 » et les a favorisés par la levée de contraintes juridiques. En témoignent les nombreux assouplissements depuis 2007 du régime juridique encadrant la vidéosurveillance dont bénéficient les marchands de sécurité. Il est même envisagé, dans le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de sécurité intérieure (Loppsi II) en cours de discussion au Parlement, de donner aux opérateurs privés la gestion de dispositifs de vidéosurveillance des espaces publics. L’externalisation se fait aussi vers les collectivités locales auxquelles sont confiées des missions de police de la route, de gestion de la vidéosurveillance et plus de pouvoirs répressifs. Certes, cette politique d’externalisation a commencé depuis une vingtaine d’années mais elle est désormais conduite à marche forcée conjointement à une politique de réduction des effectifs au sein de la police et de la gendarmerie. L’objectif n’est plus tant celui d’une complémentarité entre forces de sécurité que d’une substitution. À tel point qu’aujourd’hui le scénario d’une « municipalisation » de la police de sécurité publique paraît envisageable. Juste retour de l’histoire diront certains. Le sociologue Dominique Monjardet ne rappelait-il pas que la nationalisation des polices locales de la IIIe République résultait non d’une « longue marche vers le progrès mais d’un accident historique » ?

Enfin, la lutte contre l’insécurité se caractérise sous la présidence Sarkozy par une politique de prévention de la délinquance s’appuyant sur la promotion d’un outil : la vidéosurveillance. Elle se concrétise de plusieurs manières.

Dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, un Fonds destiné à soutenir toute action relevant de la prévention de la délinquance est créé (Fipd). Mais il est rapidement dédié à l’équipement des communes en vidéosurveillance des espaces publics11. Conjointement, un vaste Plan de vidéosurveillance est lancé au mois de novembre 2007. L’ambition affichée est de doter la France de 60 000 caméras à l’horizon 2010 et de rattraper « le retard » qu’elle aurait en ce domaine sur ses voisins européens. Comparée à l’Allemagne ou encore aux pays du nord de l’Europe, très sceptiques quant à l’efficacité de cet outil, la France n’apparaît pourtant pas comme le pays le plus mal équipé !

Deux ans après, l’objectif des 60 000 caméras est loin d’être atteint. Afin de convaincre les municipalités récalcitrantes malgré la bienveillante pression exercée par les préfets, le gouvernement missionne des inspecteurs généraux de l’administration pour apporter des « arguments propres à soutenir l’adhésion » des collectivités locales. Résultat, au mois de juillet 2009, l’Iga affirme sur la base d’une compilation de données dépourvue de toute valeur scientifique, que la délinquance baisserait deux fois plus rapidement dans les villes vidéosurveillées. Les preuves de son efficacité sont désormais indiscutables, n’en déplaise à la « résistance droit-de-l’hommiste12 ». Voilà l’affaire entendue. Peu importe si ce rapport ne prouve rien13. Le message sur l’efficacité de cet outil est passé auprès d’une opinion publique qui déclare y être majoritairement favorable. Fort de cette « évaluation », le gouvernement place la vidéosurveillance comme principale mesure d’un nouveau plan de prévention de la délinquance désignant 75 villes à équiper prioritairement. Mieux encore, le président de la République affirme qu’il n’hésitera pas à « passer outre aux réticences des maires » en se substituant à eux. L’idée d’un pouvoir de substitution des préfets est d’ailleurs inscrite au projet de Loppsi II néanmoins rejeté (provisoirement ?) par la commission des lois de l’Assemblée nationale.

On touche ici l’une des limites de cette politique. Le gouvernement du président Sarkozy prône le développement de la vidéosurveillance, il aide substantiellement les collectivités locales dans l’investissement initial. Mais il leur laisse le soin d’en assurer la gestion et d’en assumer la charge financière sur la base du syllogisme suivant : la vidéosurveillance est un outil dont le caractère préventif est « prouvé », la prévention de la délinquance relève des maires, c’est donc à eux qu’il incombe de gérer ces dispositifs « accompagné » par l’État. Les collectivités locales sont par contre fortement incitées à transférer leurs images aux services de police et de gendarmerie pour leur permettre d’intervenir immédiatement pense-t-on… à tort. Les forces de sécurité de l’État n’ont ni les moyens, ni l’envie de se mobiliser sur le champ de la tranquillité publique qu’elles désinvestissent depuis plusieurs années. Leur intérêt est ailleurs : récupérer des images pour renforcer le travail d’élucidation et d’arrestation des délinquants.

Indiscutablement, cette politique incitative a contribué à l’essor de la vidéosurveillance dans les villes françaises. En 2008, le ministère de l’Intérieur estime ainsi que plus de 1 500 communes sont équipées en dispositifs de vidéosurveillance des espaces publics. Elles n’étaient que 850 en 2005. En revanche, l’affectation massive des fonds du Fipd à la vidéosurveillance se fait aux dépens des mesures destinées non aux « lieux » (selon une perspective de protection des espaces) mais aux « gens », notamment aux primo-délinquants. Les dispositifs de réinsertion agissant sur les ressorts de la délinquance sont assimilés à « une culture de l’excuse » et de « l’irresponsabilité » individuelle récusée par Nicolas Sarkozy. Il n’y a dès lors pas lieu de s’intéresser à ceux désignés comme « irrécupérables » – les délinquants réitérants.

Si cette politique de sécurité a, dans un premier temps, permis de remobiliser les forces de police et de rassurer une partie de la population en lui montrant qu’on se préoccupait bien des problèmes d’insécurité, on peut douter qu’elle soit tenable longtemps. On peut en effet craindre qu’elle ait distendu un lien, fondamental dans une démocratie pour la crédibilité et l’efficacité d’une police : la relation de confiance avec la population.