Des raisons de l’instabilité gouvernementale

À quel type de crise assistons-nous ? Cette situation est-elle spécifique à la France ?

Indéniablement, nous sommes dans une crise politique : le niveau de défiance des Français envers la classe politique et le président n’a jamais été aussi élevé, l’instabilité gouvernementale est très forte, l’adoption du budget est un véritable casse-tête… Ce n’est pas encore tout à fait une crise institutionnelle ou de régime, car la Constitution est respectée. Cette crise est d’autant plus difficile à traiter que ses sources sont multiples et interdépendantes. Certaines sont économiques et sociales, comme l’explosion des inégalités et le déclin ressenti par beaucoup de Français. Parmi ces causes, la radicalisation des opinions – spécialement la progression de l’extrême droite, favorisée par une manipulation massive de l’opinion, notamment via les réseaux sociaux – joue un rôle majeur. Elle déstabilise, à des degrés divers, un nombre croissant de démocraties aux quatre coins de la planète, quelles que soient leurs institutions ou leur mode de scrutin aux élections législatives. Russie, Hongrie, Inde, Turquie et Tunisie s’enfoncent dans l’autocratie depuis des années. Sur le continent américain, Bolsonaro, Trump ou Milei ont pu ou peuvent diriger leur pays dans le cadre d’un régime présidentiel, que le mode de scrutin aux législatives soit majoritaire ou proportionnel. Plusieurs pays européens, dotés d’un régime parlementaire, ont permis à la droite radicale de participer au gouvernement ou de le diriger, comme en Italie, là encore quel que soit le mode de scrutin. Le Royaume-Uni découvre l’instabilité gouvernementale. L’Allemagne voit l’AfD ébranler la stabilité de ses gouvernements… L’existence d’une crise politique qui déstabilise les institutions n’est donc pas spécifique à la France, ni imputable seulement à notre Constitution.

Assistons-nous à un épuisement de la V^e République ? La présidentialisation était-elle inscrite dans la logique de ses institutions ? Est-elle la cause du blocage actuel ?

La crise actuelle reflète et génère une forme d’épuisement, sinon du texte de la V^e République, du moins de sa pratique présidentialiste. Il faut en effet tout d’abord préciser ce que l’on entend par la V^e République. Les choses les plus contradictoires ont été dites sur ce régime : il est parlementaire pour les uns, présidentiel pour d’autres, c’est une monarchie républicaine ou un régime césariste pour d’autres encore… Ces désaccords viennent du fait qu’on ne parle pas de la même chose. Les premiers entendent le régime au sens strict, à savoir le texte de la Constitution. Les seconds évoquent la pratique institutionnelle, les faits. Avec les premiers, nous entendrons ici le régime au sens strict, et parlerons de système politique pour décrire la pratique. Notre régime est incontestablement parlementaire, dès lors qu’il établit la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. La Constitution prévoit en effet que le président de la République est un arbitre et un garant (article 5), il est donc irresponsable car peu puissant ce n’est pas lui, mais le gouvernement, choisi et contrôlé seulement par l’Assemblée, qui dirige la politique nationale (articles 20 et 21), pour la bonne raison que ce dernier peut être écarté du pouvoir dès que sa politique ne respecte plus la volonté du peuple (articles 49 et 50). Mais ce schéma n’est pas toujours respecté, car notre régime fonctionne dans différents systèmes. En effet, en pratique, quand il existe une majorité claire du même bord que le président de la République, il devient le leader de la majorité et dirige la politique nationale : le système est donc présidentialiste. C’est le cas le plus fréquent depuis 1958. En revanche, quand il existe une majorité claire hostile au président, nous sommes en situation de cohabitation, c’est l’Assemblée qui choisit et contrôle seule le gouvernement et donc la politique : le système est parlementariste. Cela fut le cas à trois reprises et au total durant neuf ans depuis 1958.

Qu’en est-il aujourd’hui, dès lors qu’il n’y a pas de majorité claire ? Ce n’est pas la première fois qu’il n’y a pas de majorité absolue à l’Assemblée. Déjà, elle était seulement relative de 1958 à 1962, de 1988 à 1993 et de 2022 à 2024. Mais le président et ses alliés étaient encore assez puissants pour faire prévaloir leur politique. Depuis 2024, pour la première fois sous la V^e République, l’Assemblée est très divisée. Le président aurait dû nommer à Matignon le leader de la coalition de gauche arrivée en tête. Il y aurait eu une cohabitation avec une majorité relative. Mais l’intransigeance de Jean-Luc Mélenchon et des autres partis permirent au président de contourner cette obligation et de choisir des gouvernements de droite et du centre de plus en plus contestés et instables. Le système politique est un peu plus parlementariste qu’auparavant, car les pouvoirs de fait du président s’estompent avec sa légitimité et le Parlement apprend à faire des compromis. Mais ces derniers sont rares, laborieux et chaotiques, faute de culture du compromis et parce que bien des partis rêvent que l’élection présidentielle de 2027 conduira au retour d’un système présidentialiste et à la bipolarisation, ce qui reste hypothétique du fait de l’émiettement des forces politiques. On observe donc une forme d’épuisement du système politique présidentialiste de la V^e République. Cette épreuve du feu révèle en effet plus que jamais le vice profond de la V^e République, à savoir le déséquilibre entre légitimité, responsabilité et pouvoirs. En démocratie, le pouvoir implique légitimité et responsabilité. Or, dans le système présidentialiste, le pouvoir est dirigé par un organe irresponsable, le président. En effet, le président n’est pas vraiment responsable politiquement, car sa destitution n’est possible que s’il commet des actes extrêmement graves et elle doit être votée à la majorité des deux tiers des chambres. Cependant, la remise en cause de ce système présidentialiste n’est pas unanimement souhaitée. Certains, en particulier à l’extrême droite, se réjouissent de la puissance présidentielle et veulent la rétablir… dès qu’Emmanuel Macron aura quitté l’Élysée. D’autres, à gauche surtout, remettent plus ou moins radicalement en cause ce système présidentialiste et certains d’entre eux réclament une révision de la Constitution, donc du régime politique, pour garantir une VI^e République non présidentialiste.

La présidentialisation n’était pas inscrite dans la logique du texte constitutionnel, elle résulte du système politique. Michel Debré l’annonce au Conseil d’État le 27 août 1958 : la V^e République est un régime parlementaire. Le président est la clé de voûte des institutions en ce qu’il doit veiller à ce que chacun n’excède pas son rôle. Il doit présider et non pas gouverner. Et cela, même s’il est élu directement par le peuple depuis 1962. Juridiquement, pour accroître les compétences du président, il aurait fallu les modifier expressément dans la Constitution. Cela n’a pas été fait. La moitié des pays de l’Union européenne a, comme nous, un régime parlementaire dans lequel le président est élu directement par le peuple (régime souvent qualifié de semi-présidentiel, mais qui est plus précisément un régime parlementaire bi-électif). Or, dans tous ces pays, c’est, en droit comme en fait, le Premier ministre qui dirige la politique nationale, et non pas le chef de l’État. Ils fonctionnent donc tous dans un système parlementariste, qui leur permet de renverser le chef de l’exécutif, le chef du gouvernement, dès que sa politique ne correspond plus à la volonté du peuple. La seule exception est la V^e République, hors cohabitation.

Le blocage actuel s’explique donc en bonne partie par le rejet du système présidentialiste dans lequel notre Constitution fonctionne le plus souvent, plutôt que par le rejet de la Constitution.

Le blocage actuel s’explique donc en bonne partie par le rejet du système présidentialiste dans lequel notre Constitution fonctionne le plus souvent, plutôt que par le rejet de la Constitution. Ce système résulte de la combinaison d’un ensemble de facteurs très divers qui contribuent à déterminer l’interprétation de la Constitution (le système de variables déterminantes). Certains de ces facteurs sont juridiques et d’autres extra-juridiques, comme le fait que la majorité parlementaire soit du même bord que le président ou non, ou bien les mentalités, les habitus, le contexte diplomatique, la personnalité et la popularité des acteurs… Si de Gaulle avait choisi d’être Premier ministre et non pas président, nos institutions fonctionneraient sans doute comme chez nos voisins, dans un système parlementariste. C’est surtout la combinaison de quatre facteurs qui explique l’originalité de notre pratique institutionnelle : le fait que le président soit élu au suffrage universel direct, que ce soit lui le titulaire d’un droit de dissolution très largement discrétionnaire (attribué au Premier ministre dans les autres pays), le scrutin majoritaire établi par la loi (qui favorise la présidentialisation, car il rend le droit de dissolution plus redoutable du fait qu’il amplifie ses conséquences) et l’habitude de voir le président diriger la politique. En modifiant certains de ces éléments, comme le droit de dissolution ou le mode de scrutin, on favoriserait une pratique moins présidentialiste.

La France serait-elle devenue ingouvernable en raison de l’instabilité ministérielle, comme on en faisait à l’époque le reproche aux III^e et IV^e Républiques ?

Si la France connaît l’instabilité gouvernementale, c’est avant tout du fait de la progression de l’extrême droite, qui remet en cause l’existence de deux grands pôles alternant au pouvoir. C’est aussi lié au président, qui n’aurait pas dû procéder à la dissolution réclamée par le Rassemblement national, qui aurait dû nommer le chef de la coalition de gauche à Matignon et qui aurait dû cesser de vouloir diriger la politique nationale dès lors qu’il n’avait plus le soutien d’une majorité claire de députés. Loin de garantir la stabilité gouvernementale, son acharnement à vouloir diriger la politique nationale est donc une des causes majeures de l’instabilité. Si les parlementaires avaient réussi à se mettre d’accord, ils auraient pu imposer leur gouvernement au président et auraient donc rendu le système plus parlementariste. Mais ils n’y sont pas parvenus.

La difficulté à trouver un équilibre politique ne tient-elle pas également à la fragmentation de l’électorat et des partis ? Le scrutin proportionnel, souvent évoqué, ne viendrait-il pas renforcer encore cet état de fait ? Est-il possible d’avoir un régime stable si cette fragmentation persiste ?

Il est clair que la fragmentation de l’électorat et des partis joue un rôle majeur dans l’instabilité gouvernementale actuelle. On parle de stabilité gouvernementale quand une majorité parlementaire est capable de soutenir un gouvernement durant la durée d’une législature, soit le plus souvent quatre ou cinq ans. Le scrutin majoritaire favorise en principe la bipolarisation de la vie politique, donc l’existence d’une majorité stable et une démocratie d’alternance entre deux blocs politiques, comme nous l’avons vu durant presque toute la V^e République. Mais le scrutin majoritaire ne suffit pas à garantir la bipolarisation et la stabilité gouvernementale : la III^e République connut une grande instabilité malgré un scrutin toujours majoritaire, sauf entre 1919 et 1924. Il en va de même depuis 2022 et surtout 2024. La volonté d’Emmanuel Macron de gouverner au centre et la progression de l’extrême droite ont favorisé l’éclatement de la bipolarisation, la fragmentation de l’électorat et des partis. Depuis 2024, l’Assemblée est en effet plus divisée que jamais sous la V^e République. En l’absence de majorité absolue ou au moins claire, nous aurions dû apprendre à fonctionner dans une démocratie de consensus, comme la plupart de nos voisins. Mais les partis n’ont pas su ou pas pu former de coalition gouvernementale solide ni soutenir un gouvernement stable depuis 2024. Les gouvernements successifs ont été rapidement renversés.

Dans ce contexte, l’adoption d’un mode de scrutin proportionnel risquerait a priori de renforcer la division des partis et donc l’instabilité gouvernementale. Mais la situation de nos voisins nous montre que la proportionnelle ne génère pas toujours l’instabilité. En effet, alors que tous les pays de l’Union européenne sauf la France ont un scrutin proportionnel ou mixte, de nombreux pays de l’Union ont une stabilité gouvernementale supérieure à la nôtre. Ainsi, en Suède, au Luxembourg ou en Allemagne, la durée de vie moyenne des gouvernements est de quatre ou cinq ans, alors qu’elle est inférieure à dix-huit mois en France. En effet, la tendance à la division et à l’instabilité qui est inhérente à la proportionnelle va se réaliser ou non en fonction de divers facteurs. D’abord, des dispositions de la Constitution. Par exemple, en Allemagne, le Premier ministre est élu par les députés, ce qui renforce sa légitimité. En outre, le système de défiance constructive prévoit que les partis n’ont pas le droit de renverser un gouvernement s’ils ne s’engagent pas à en soutenir un autre, ce qui freine l’instabilité gouvernementale. Ensuite, cela dépend du type de proportionnelle choisi, de ses aménagements (la taille des circonscriptions, le seuil pour obtenir des sièges), mais aussi du respect des opinions d’autrui et de la culture du compromis, par exemple. La proportionnelle est plus juste que le scrutin majoritaire, qui produit un effet de loupe pour grossir l’image du parti arrivé en tête. Globalement, avec un scrutin majoritaire, un parti qui obtient 35 % des voix peut avoir 50 ou 55 % des sièges de députés, alors qu’avec un scrutin proportionnel, il aura 35 % des sièges. Ensuite, la proportionnelle favorise une forte participation aux élections législatives, souvent de l’ordre de 80 % dans les pays du nord de l’Europe, car les citoyens se sentent mieux représentés. En effet, tandis que le scrutin majoritaire favorise souvent un vote protestataire, les citoyens peuvent alors voter pour le parti le plus proche de leurs idées, car il a des chances réelles d’avoir des élus et de participer au gouvernement. De surcroît, des alliances gouvernementales solides conduisent souvent à une grande stabilité gouvernementale. C’est pourquoi certains, comme mon collègue Benjamin Morel et des parlementaires de divers bords politiques, proposent que l’on adopte en France un scrutin qui ressemblerait à celui de l’Allemagne1. En outre, avec un scrutin proportionnel, le droit de dissolution du président deviendrait le plus souvent un sabre de carton. En effet, avec le scrutin majoritaire, à cause de son effet de loupe, un changement de 5 % dans l’opinion peut conduire à ce que des dizaines de députés perdent leur siège, alors qu’avec la proportionnelle, il n’y aura qu’un changement de 5 % des députés. Le système serait donc moins présidentialiste. Nous aurions alors une autre forme d’équilibre politique, un système politique plus équilibré et peut-être une plus grande stabilité gouvernementale, qu’il y ait cohabitation ou non, à condition que nous apprenions à faire des compromis au lieu de vouloir toujours être dans une politique du tout ou rien, qui est devenue impraticable du fait de la fragmentation des forces politiques. Un scrutin proportionnel contraindrait fortement les partis à faire des compromis.

Propos recueillis par Anne-Lorraine Bujon

• 1. Voir Benjamin Morel, Le Mode de scrutin proportionnel : entre promesses et défis [en ligne], Haut-Commissariat à la stratégie et au plan, mai 2025.