L'État neuronal

Le service public, dans bien des domaines, est à la peine. Et dans le même temps, les Français le ressentent parfois en décalage par rapport à leurs attentes. Il semble pris dans un faisceau de difficultés. Il ne peut, par exemple, plus décider seul, de façon unilatérale ou hiérarchique, et selon sa propre temporalité : la société civile et les agents publics veulent être parties prenantes de la décision, et les réseaux sociaux influent presque instantanément sur les projets.

L’État lui-même subit une crise de légitimité symbolique. Dans un pays où il a souvent donné sens et vision à la société, on attend plus que jamais de lui qu’il soit le gardien de la cohésion sociale et de la cohésion nationale. Est-il absent ou défaillant, tous les replis identitaires deviennent possibles. Il est de plus pris dans la construction européenne, qui met en cause ses modes de fonctionnement, mais aussi encadre ses possibilités de réaction aux attentes des citoyens, sans pour autant diminuer la demande d’État.

La France est confrontée à un déclin général des institutions alors même que le service public doit être davantage performant et ne doit sacrifier ni la qualité de service, ni les valeurs qui sont les siennes d’impartialité, de continuité et d’adaptabilité. Ce déclin frappe d’autant plus que se multiplient les actions innovatrices venues du terrain et que se tissent des comportements nouveaux, à la fois créatifs et proactifs.

Le modèle actuel de l’État où les fonctionnaires ne sont souvent que des exécutants, ou considérés comme tels, doit être remplacé par un État à la dynamique nouvelle, un État en réseaux où chacun peut faire valoir son apport, faire entendre sa voix, sans nécessairement l’autorisation du centre. Le système gagnerait en intelligence par la multiplicité de ceux qui, à tout niveau, permettent de l’animer et le font progresser. On pourrait l’appeler l’«  État neuronal  ».

Dans ce nouveau modèle, la conduite du changement revêt un caractère crucial : investir dans les conditions de mise en œuvre, dans l’expérimentation et dans l’évaluation comme outils d’intelligence collective est une condition majeure pour un service public efficace et en phase avec la société. L’État est soumis à des mouvements exogènes comme la diversité croissante des attentes sociales avec des aspirations clivées entre, d’une part, des groupes sociaux à la fois plus multiples et plus soudés et, d’autre part, des individus dont les attentes sont plus complexes et parfois non réductibles à l’image que l’on se fait de groupes sociaux aux comportements prévisibles.

L’État doit faire face, d’une part, à une globalisation et à une massification croissantes et, d’autre part, à des demandes de plus en plus individualisées. Des «  fonctionnaires de base  » doivent parfois enfreindre les règles pour trouver des solutions «  humaines  », mais le font sans qu’il y ait une capitalisation des bonnes pratiques et des échecs qui puisse alimenter l’évolution du cadre réglementaire d’intervention. Si cette capitalisation existait, il serait possible de donner plus d’autonomie aux services.

L’État est aussi le gardien du vivre-ensemble : il doit en garantir la possibilité. Que faire ? Avoir un service public connaissant mieux la société, les groupes sociaux, la diversité des situations, l’entreprise, et les prenant en compte. La difficulté est de savoir comment connaître les attentes sociales, et de quel type de prise en compte il s’agit. Des divergences existent entre les agents publics qui pensent que l’intérêt général est leur seul apanage et ceux d’entre eux qui se rendent compte que l’intérêt général se construit avec les citoyens.

Le modèle le plus général demeure celui d’une administration qui applique les objectifs du politique, selon un modèle descendant des décideurs vers les metteurs en œuvre, sans recueil préalable suffisant des informations de terrain. Cette culture administrative paraît obsolète à un moment où, malgré la lassitude des réformes, de nombreuses initiatives existent – on ne décourage pas si facilement des cadres et des agents qui aspirent à une rénovation du service public. Mais ces initiatives demeurent isolées et non capitalisées ; les fonctionnements en réseaux passent par le centre des administrations. Les potentialités ouvertes par le numérique ne sont pas mises à profit, ou trop peu, pour échanger plus librement, faire circuler l’information, développer l’intelligence collective.

Une difficulté supplémentaire tient à la faiblesse fréquente du management, avec une évaluation des agents publics trop souvent formelle, une insuffisance de la formation au moment des réformes, trop peu de confiance aux cadres intermédiaires et aux agents, une quasi-absence de plans objectifs/moyens contractualisés avec l’autorité hiérarchique supérieure. Le passage à un véritable management et, à cette fin, la refondation pédagogique de la formation initiale des fonctionnaires constituent des évolutions nécessaires.

Le service public de demain serait alors diversifié dans ses modes de recrutement et ses profils, rénové dans ses modes de management, ouvert à la société civile, sachant co-construire l’intérêt général et favorisant le lien social au quotidien.

Ce que ces enjeux montrent, c’est la nécessité d’une nouvelle stratégie de gestion des ressources humaines individuelles et collectives.

Ce que ces éléments de diagnostic mettent en évidence, c’est que la vie des administrations est sans cesse prise dans une gestion paradoxale, des injonctions contradictoires ou en tension. Ainsi, un policier doit assurer des missions d’ordre public, voire de répression, tout en faisant un travail de proximité aidant au lien social. De même, une assistante sociale doit aider à la mise en œuvre de tous les droits de l’usager tout en l’aidant à s’autonomiser.

La mondialisation nécessite une commande publique qui n’exclut pas les entreprises étrangères, tout en assurant un soutien aux entreprises à implantation locale. Les demandes des usagers, qui passent le plus souvent par les réseaux sociaux, et des initiatives citoyennes spontanées réduisent le temps de la décision. Celle-ci doit intervenir presque instantanément, sans ouvrir la voie à un simple jeu de groupes de pression.

La formation n’a de sens qu’intégrée à des projets de services qui mettent en évidence des priorités, planifient et budgètent la formation, qui alors n’est plus une décision individuelle. L’entretien d’évaluation et autres outils de gestion des ressources humaines ne valent qu’intégrés à un système de management global qui, dès le départ, clarifie les objectifs et les résultats à atteindre. La diminution des effectifs oblige à revoir, en transparence avec les usagers, les niveaux de service rendus, alors même que les ministres et les administrations centrales augmentent les missions, au lieu de les hiérarchiser, et exigent un niveau de qualité inchangé.

La question de l’intérêt général se pose aussi. Traditionnellement, l’intérêt général est une sorte de donnée préexistante, élaborée par les fonctionnaires dans le cadre des objectifs politiques et que l’on oppose au point de vue partiel et partial des citoyens et des usagers. En revanche, si l’intérêt général est construit avec les citoyens, alors se pose le problème du nominalisme : il y a autant d’intérêts généraux que de co-constructions. Et, avec une valence positive, il devient nécessaire de renforcer un intérêt général qui ne soit pas que la somme des intérêts particuliers. C’est la difficulté inhérente aux démarches collaboratives, qu’il y ait un intérêt supérieur à ce qui naît de la collaboration. Ces démarches sont nécessaires, mais non suffisantes.

Un dernier paradoxe concerne les rapports entre le «  haut  » et le «  bas  », les administrations centrales et les services déconcentrés. Après une longue période décrite par la sociologie des organisations comme «  pouvoir périphérique2  », on assiste aujourd’hui à un phénomène inverse de verticalité croissante où les centrales contrôlent étroitement des services déconcentrés déjà mis à mal par la décentralisation. L’une des conclusions de cette réflexion est que la montée des injonctions paradoxales ne permet plus une vision hiérarchique et descendante de l’administration, mais suppose un mouvement d’allers et retours entre ses acteurs et avec la société civile, fait de spirales d’apprentissage, de rectifications rapides, constituant un «  État neuronal  ».