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L'Europe contre l'Europe

juin 2009

#Divers

La campagne européenne pour les élections européennes aura été morose. Les partis se sont beaucoup repliés sur les enjeux nationaux. Les médias ont fait le service minimum démocratique. Les citoyens ne se sont guère passionnés.

Pourquoi ? C’est que la campagne reflète l’état actuel de l’Union européenne, la toile de fond européenne – dépressif. L’Europe traverse une crise profonde.

Certes, ce n’est pas nouveau. L’histoire de l’Europe n’est qu’une longue série de crises. Europessimisme, eurosclérose, euroscepticisme. Crise des institutions, crise du projet, crise des frontières. Crise de la chaise vide, crise agricole, crise de l’euro… L’Europe a fabriqué pour désigner ses difficultés une palette linguistique presque aussi large que les Inuits pour décrire la neige.

Mais la crise actuelle de l’Europe est différente de toutes les précédentes. Elle traduit la bataille qui se noue, depuis le début des années 1990, autour du changement de nature de la construction européenne : la transition de l’Europe économique d’hier à l’Europe politique de demain. Et cette transition est en échec : l’Europe ne parvient pas à franchir le Rubicon fédéral.

La crise européenne actuelle : l’échec de l’Europe fédérale

L’Europe fédérale, c’était le rêve des pères fondateurs, au sortir de la guerre. Ils ont failli y parvenir, avec la Communauté européenne de défense (Ced). Elle faisait le grand saut avec une armée européenne, dotée d’un gouvernement politique. Mais le projet échoue, rejeté par l’Assemblée nationale française en 1954, à l’issue d’un psychodrame politique majeur.

Les pères fondateurs de l’Europe ne renoncent pas. Ils tirent les leçons de l’échec de la Ced. L’Europe politique ne passera pas en force, ex nihilo ; la « révolution fédérale » est impossible face aux nationalismes d’après-guerre encore brûlants. Il faut inventer une autre méthode, plus gradualiste, moins frontale, renoncer à faire l’Europe politique aujourd’hui pour pouvoir la faire demain. C’est ainsi que Jean Monnet et Robert Schuman conçoivent la Communauté économique européenne (Cee), « première étape » permettant de créer la confiance, les solidarités, la masse critique nécessaires pour basculer, un jour, vers l’Europe fédérale.

Pour leurs héritiers, ce jour est venu avec la chute du mur de Berlin. Il offrait la dynamique politique, après trente ans de construction européenne réussie. Témoignage de cette volonté, le changement de dénomination de l’Europe opérée par le traité de Maastricht en 1992 : de la Communauté économique européenne à l’Union européenne – de l’Europe technique à l’Europe politique. Une volonté qui se manifeste au grand jour douze ans plus tard avec la Constitution européenne.

Mais cette bataille fédérale est un échec. Traités de Maastricht (1992), Amsterdam (1997), Nice (2001), Constitution européenne (2004), traité de Lisbonne (2007) : négociations après négociations, l’Europe politique est repoussée. Les gouvernements résistent. Les citoyens hésitent.

Les raisons d’un échec : l’Europe contre l’Europe

1954-2004 : cinquante ans après la Ced, l’Europe fédérale est à nouveau rejetée avec le traité constitutionnel. Pourquoi ? La faute au souverainisme de nos vieilles nations européennes, se hâte-t-on de répondre. Ce n’est pas vrai.

Depuis un demi-siècle, les souverainismes ont partout reflué. Certes, ils s’expriment encore bruyamment, mais ils sont désormais minoritaires dans les opinions européennes. Les pères fondateurs avaient raison. L’Europe économique a permis de créer entre les ennemis mortels d’hier des relations de confiance et une interdépendance toujours plus étroites. Ces liens rendent aujourd’hui possible l’avènement de l’Europe politique.

Si le basculement vers l’Europe politique est en échec depuis quinze ans, ce n’est pas de la faute des souverainismes affaiblis. C’est de la faute de l’Europe.

La fin du cycle fondateur de l’Europe, le « paradoxe Monnet »

Jean Monnet, un des pères de l’Europe, a théorisé cette construction en deux étapes, de l’Europe technique à l’Europe politique. La « méthode Monnet » est un coup de génie au départ : la première étape « technique » rend possible la naissance et le développement de l’Europe, en dépit des nationalismes. Mais elle est devenue aujourd’hui contre-productive.

L’Europe technique consiste à faire l’Europe, avec un exécutif supranational, la Commission, à qui l’on transfère des compétences. Mais une Europe non politique : la Commission n’est pas responsable devant les citoyens européens, elle n’a pas la légitimité démocratique, qui reste l’apanage des seuls gouvernements nationaux.

Cet arrangement institutionnel est acceptable tant que les compétences transférées à l’Europe demeurent limitées, sectorielles et peu chargées politiquement : les droits de douane, l’union douanière. Mais au fil du temps, les compétences transférées à l’Europe deviennent de plus en plus nombreuses et importantes. Dès lors, le « grand écart » entre accumulation de compétences politiques voire souveraines et absence de responsabilité démocratique devient intolérable pour les citoyens. Ils dénoncent à juste titre la « technocratie européenne », les « eurocrates » – le déficit démocratique.

Un exemple illustratif. Dans les Pyrénées-Orientales, il y a une vallée encaissée, qui part de Céret et longe les Pyrénées, au pied du Canigou, la montagne sacrée catalane : le Vallespir. Elle est en passe d’être classée au patrimoine mondial de l’Unesco pour son intérêt environnemental exceptionnel. Or un projet de ligne électrique à très haute tension à 400 000 volts, qui vise à raccorder l’Espagne au réseau électrique européen, prévoit de passer à travers le Vallespir : des pylônes de 80 mètres de haut, avec des tranchées de 100 mètres de large défigurant le paysage de manière irrémédiable. Les citoyens et les politiques locaux se révoltent. Leurs questions sont simples : qui a pris cette décision, qui a choisi d’arbitrer au profit de l’industrie contre l’environnement et la qualité de vie ? Et sur la base de quel mandat ? Réponse : la Commission européenne. Et sans mandat démocratique : la Commission n’est pas élue, elle n’a pas de « circonscription » ni de programme validé dans les urnes.

L’Europe technique s’est ainsi développée au prix de la bureaucratisation, du dérèglement technocratique, du déficit démocratique. L’Europe de la première étape est devenue un puissant repoussoir de l’Europe politique que l’on prétend construire lors de la seconde étape.

La responsabilité des acteurs européens, et notamment de la Commission européenne : le « paradoxe Barnier »

Le mouvement européen est fédéraliste. Il pousse pour l’Europe fédérale lors du congrès de La Haye en 1948, milite pour la Ced. Il théorise ensuite la Cee comme première étape technique vers l’Europe politique.

Or l’incarnation institutionnelle du mouvement européen, la Commission, ne veut plus de l’Europe politique. Michel Barnier, alors Commissaire européen, l’avait exprimé de manière brutale en 2002 lors de la négociation du traité constitutionnel européen : pour pouvoir continuer à défendre l’intérêt général européen, la Commission doit rester non partisane et à l’abri des passions citoyennes. Au-dessus des partis et sans compte à rendre aux citoyens européens : c’est un déni démocratique.

Il se fait au prix d’un extraordinaire glissement sémantique. La Commission est en effet la garante de l’intérêt général européen face aux gouvernements nationaux. Mais elle l’est parce qu’elle est européenne et qu’ils sont nationaux : elle est un tiers neutre de confiance face aux intérêts nationaux dont les gouvernements sont, par nature, porteurs. Cette réalité a muté dans le discours de la Commission : elle serait détentrice de l’intérêt général européen parce qu’elle est Commission et qu’ils sont gouvernements ! Selon ses mots explicites, la Commission défend l’intérêt général parce qu’elle est apolitique. Les gouvernements sont partisans, ils sont les otages des passions citoyennes. La Commission en est affranchie, elle n’a pas de « circonscription », elle est libre de défendre ce qu’il y a de mieux pour l’Europe.

En d’autres termes, la Commission théorise le gouvernement des experts contre la démocratie.

Ainsi, progressivement, les acteurs européens, ceux qui ont accompagné la construction communautaire jusqu’à aujourd’hui, ont fini par abandonner les objectifs fédéralistes des pères fondateurs pour défendre la singularité de la construction institutionnelle de l’Europe. Les institutions européennes actuelles deviennent une fin en soi, une construction soi-disant sui generis, oubliant que cette Europe technique n’a été conçue que comme une étape transitoire vers l’Europe politique.

Le rôle des politiques européennes : le « paradoxe Delors »

L’Europe politique ne trouve sa raison d’être que si elle est l’expression d’une identité, de valeurs collectives, d’un modèle européens de société.

Ce modèle européen de société existe. Il s’enracine dans l’histoire du continent européen, qui a connu des périodes d’unité impériale (la civilisation grecque, l’Empire romain, Charlemagne, Charles Quint, Napoléon) et culturelle (la chrétienté médiévale, la République des lettres). Il trouve aussi sa source dans la violence des divisions de l’Europe, et notamment dans l’horreur de la Seconde Guerre mondiale qui a conduit la civilisation européenne au bord de l’anéantissement : le refus de pareilles déchirures a nourri sa quête inlassable d’unité. Le modèle européen s’est approfondi avec la construction communautaire, qui a permis de nouer des liens de plus en plus étroits.

Quelle est la substance de ce modèle européen de société ? Le modèle européen traduit la volonté de fonder un monde de justice reposant sur l’irréductibilité de la dignité humaine. Comme tel, il est constitué de quatre composantes.

L’inviolabilité des droits de l’homme, d’abord. Si les droits de l’homme sont communs à de nombreuses sociétés, leur inviolabilité est désormais la marque de l’Europe : en témoignent le bannissement de la peine de mort, la suppression des tribunaux d’exception, l’interdiction de la commercialisation du corps humain, l’extension des libertés publiques constitutionnelles.

Deuxième composante : la culture comme moyen d’émancipation. Renvoyant au modèle humaniste de l’honnête homme, la culture est avant tout conçue en Europe comme un instrument de développement de la personne humaine, et non comme le support d’une activité marchande.

Troisième composante : un modèle de développement durable, caractérisé par un équilibre particulier entre prospérité économique, justice sociale et protection de l’environnement. L’importance attachée à la justice sociale (« les droits de l’homme pauvre ») est propre à l’Europe : le développement de l’État-providence, l’intensité de la redistribution fiscale sont des spécificités européennes. Les prélèvements obligatoires atteignent ainsi en moyenne 42 % du Pib en Europe, variant selon les États membres entre 36 % et 53 % ; ils n’atteignent que 28 % aux États-Unis et au Japon, soit dix points de moins que dans l’État européen le moins redistributeur. L’attention particulière portée à l’écologie (les droits de l’homme étendus à la nature, ou aux générations futures) est également propre à l’Europe : elle est l’endroit du monde où ces questions revêtent la plus grande importance. Les positions diplomatiques prises lors des négociations de Kyoto en sont le témoignage.

Dernier élément : une vision de l’ordre international fondée sur le multilatéralisme. Le modèle européen défend la dignité de tous les êtres humains, et non celle des seuls Européens. C’est à travers la promotion du multilatéralisme que l’Europe propose sur la scène internationale le modèle de justice qu’elle a développé en son sein ; la vision de l’ordre international qui en est le reflet se caractérise par le refus des rapports de puissance au profit du droit, la priorité accordée au règlement pacifique des différends par la négociation et l’arbitrage, enfin par la solidarité avec les pays pauvres.

Une Europe politique pour porter le modèle européen est légitime. Légitime, parce que ce modèle est spécifique à l’Europe. Il serait certes ridicule de penser que la notion de dignité humaine, et les valeurs qui en découlent, sont exclusivement européennes. Mais sa formulation – son caractère irréductible – est sans équivalent ailleurs. Légitime, aussi, parce que les Européens sont fiers de leur modèle : dans l’Europe à Quinze comme dans les nouveaux États membres, tous les sondages montrent que les Européens sont attachés au modèle européen. Les citoyens européens veulent vivre en Européens. Légitime, enfin, parce que le modèle européen est porteur d’avenir. Il n’est pas le symbole d’une « vieille Europe » dépassée par les succès des États-Unis, le dynamisme de la Chine, l’émergence de l’Inde. La crise actuelle de l’organisation néolibérale de la mondialisation montre au contraire que le modèle européen est porteur d’avenir : il est la promesse d’un nouveau « nouveau monde ».

Le paradoxe, c’est que l’Europe ne porte pas ce modèle européen. L’Europe s’est construite essentiellement par l’économie. On a bâti la Communauté économique européenne. Or le modèle européen n’est pas économique, il concerne pour l’essentiel le social (l’État-providence), l’environnement et les libertés publiques. Ces politiques demeurent pour l’essentiel de compétence nationale. Ainsi, paradoxalement, ce sont les États membres qui portent le modèle européen.

En matière sociale, par exemple, la sécurité sociale, la redistribution fiscale, les services publics, en bref la quasi-totalité des instruments de justice sociale, qui font la spécificité du modèle européen, continuent de relever des États membres.

Paradoxe supplémentaire : au niveau des libertés publiques, il y a bien une institution européenne pour porter le modèle européen mais ce n’est pas l’Union : c’est la Convention européenne des droits de l’homme (Cedh). Elle a une administration et une juridiction propres qui, pour l’heure, n’ont pas de lien avec l’Union.

L’Europe s’est ainsi construite sur des bases « a-européennes ».

Il y a pire. Non seulement l’Europe ne porte pas le modèle européen, mais elle est devenue une menace pour le modèle européen.

Au sein de sa compétence économique, l’Europe a en effet basculé dans une dérive libérale de plus en plus marquée. Dérégulation, libéralisation des services publics, concurrence fiscale… La vague libérale européenne vient éroder le modèle européen, d’essence social-démocrate. L’Europe est devenue « anti-européenne ».

Que s’est-il passé ? Il y a eu une rupture : l’Acte unique, signé en février 1986. L’Acte unique cherche à relancer la construction européenne à travers un programme visant à la pleine réalisation des grandes libertés de circulation qui fondent le marché commun : libre circulation des marchandises et des services, libre prestation et liberté d’installation des entreprises, libre circulation des personnes, libre circulation des capitaux. La première étape de constitution du marché commun, à partir de 1957, avait été la suppression des droits de douane. La seconde étape, avec l’Acte unique, est une vaste entreprise de démantèlement réglementaire. Cette suppression des réglementations nationales aurait pu se faire par harmonisation, et donc création d’une réglementation européenne commune. La logique dominante dans la mise en œuvre de l’Acte unique ne sera pas celle-là. Ce sera la déréglementation et la mise en concurrence des droits nationaux, dans une logique libérale de plus en plus marquée. L’Acte unique rompt ainsi brutalement avec la logique volontariste et « social-démocrate » qui avait prévalu jusque-là dans la construction communautaire.

Jacques Delors est l’un des plus grands acteurs de l’histoire de l’Europe, le plus grand sans doute depuis Jean Monnet. Lorsqu’il devient président de la Commission en janvier 1985, il veut relancer la dynamique européenne après des années d’« europessimisme ». Il se heurte à l’opposition des libéraux, Margaret Thatcher en tête. Il passe avec eux un compromis. Les fédéralistes veulent approfondir l’Europe ? Les Anglo-Saxons veulent approfondir le libéralisme ? Avec l’Acte unique, on fera l’Europe libérale.

Avec le recul, l’Acte unique, dans son solipsisme libéral, est une erreur politique. Les politiques européennes se sont retournées contre le modèle européen. C’est à bon droit, au nom du modèle européen, que l’opinion publique dénonce leur « dérive libérale ».

Ainsi, les partisans de l’Europe pourraient bien en être les principaux fossoyeurs. L’Europe d’aujourd’hui bloque l’émergence de l’Europe de demain. L’Europe se dresse contre l’Europe.

Sortir de la crise : trois scénarios pour l’Europe de demain

Peut-on sauver l’Europe de l’Europe ? Trois avenirs potentiels se dessinent.

Il y a d’abord le scénario du statu quo : la Suisse européenne

C’est le scénario le plus probable. On tente souvent de dramatiser en agitant le spectre du démantèlement de l’Union européenne : « si le vélo n’avance pas, il tombe », entend-on souvent. C’est faux : un équilibre stable peut être trouvé autour de l’Europe actuelle, une Europe intégrée selon un modèle de « Suisse européenne ».

On voit d’ailleurs, depuis quinze ans, les institutions évoluer dans le sens d’une stabilisation autour d’un système confédéral, où les États (au sein du Conseil) prennent le pas sur l’institution fédérale, la Commission européenne. Dans ce modèle, la Commission est une administration, et c’est le Conseil européen – les chefs d’État et de gouvernement – qui doit « basculer » au-dessus de la Commission pour devenir le gouvernement collégial de l’Europe.

Il s’agit, très exactement, de l’application posthume du « plan Fouchet » proposé en 1960 par le général de Gaulle. Le plan est repoussé à l’époque mais De Gaulle négocie l’introduction du « virus » confédéral dans le système institutionnel européen : il impose que la Commission soit flanquée, dans son rôle de production et d’exécution normatives, de comités composés de fonctionnaires nationaux (la « comitologie » dans le jargon communautaire). Les États, via les comités, mettent un pied dans l’exécutif européen. Puis le rôle exécutif du Conseil ne cessera de croître : le rôle de « ministre des finances européen » confié à un ministre des finances national élu et non au Commissaire Ecofin, le haut représentant de la politique étrangère issu du Conseil – jusqu’à l’institutionnalisation du Conseil européen, qui réunit les chefs d’État et de gouvernement, comme organe de direction politique de l’Union. La présidence française de l’Union a été l’éclatante préfiguration de ce scénario, avec un Nicolas Sarkozy qui a ravalé le président de la Commission, José-Manuel Barroso, au rang de directeur d’administration.

Ce n’est pas la fin de l’Europe, mais la fin de la construction européenne. Au prix du renoncement à peser sur la destinée du monde : en l’absence de représentation politique « fédérale », l’Europe reste représentée sur la scène internationale par les nations européennes, devenues impuissantes dans le concert des nations-continents – États-Unis, Inde, Chine, Brésil… On vivra certes bien dans la Suisse européenne, mais l’Europe sortira de l’Histoire, pour la première fois depuis l’Antiquité.

Deuxième scénario, celui de l’élargissement indéfini : l’Europe-monde

L’Europe a consacré son énergie à tenter de débloquer ce qui ne marche pas, l’approfondissement politique, et à ignorer ce qui marche, l’élargissement. Et si elle faisait l’inverse, si elle décidait de s’appuyer sur son point fort ? La dynamique de l’élargissement, en effet, ne se tarit pas. Les adhésions sont des succès : elles apportent stabilisation démocratique et développement économique. Après chaque élargissement, les pays aux nouvelles frontières de l’Union veulent à leur tour adhérer.

Dans ce scénario, l’Union n’a pas de frontières ultimes. Elle est la préfiguration régionale de l’Organisation des Nations unies de demain, une Onu qui marche, capable de développer entre ses membres des solidarités économiques, des liens juridiques, des échanges humains suffisamment forts pour rendre la guerre impossible, une Onu capable de régler efficacement les différends entre ses membres par la négociation et l’arbitrage – comme l’Union européenne a été capable de le faire entre ses membres.

Une telle vision de l’Europe-monde n’est pas si iconoclaste. Elle constitue, tout le monde l’a oublié, un retour aux sources à la vision cosmopolite des premiers fondateurs de l’Europe, qui voulaient bâtir une démocratie mondiale en commençant par l’Europe. Elle correspond aussi à l’idée de l’Europe, à ses valeurs universelles qui n’ont pas de frontières. C’est aussi cette logique que l’on retrouve à l’œuvre dans la construction européenne depuis 1957 : les compétences transférées à l’Union ne sont pas des compétences externes de type fédéral (diplomatie, défense) mais des compétences internes, tournées vers la régulation de ses membres.

Dernier scénario, le scénario fédéral : l’Europe puissance

L’Europe politique est-elle devenue un scénario impossible ? Il est vrai que la fenêtre d’opportunité, grande ouverte au cours des années 1990, s’est refermée. Les énergies se sont épuisées, la flamme est presque éteinte. Il reste pourtant un espoir. Une première République européenne peut encore voir le jour. Elle se fera à traité constant : aucune réforme institutionnelle d’envergure n’est plus envisageable dans l’Union à 27. Elle ne viendra ni de la Commission, ni des gouvernements : les moteurs historiques de la construction européenne ont cassé. La clé se trouve au Parlement européen, dernière institution où souffle « l’esprit européen ». Le Parlement européen est l’institution qui représente les citoyens européens : c’est logiquement à elle que revient de bâtir l’Europe démocratique.

Le point central pour faire la bascule fédérale, c’est de transformer la Commission européenne, aujourd’hui exécutif technique de l’Europe nommé par les États, en véritable gouvernement politique responsable devant les citoyens européens. Le Parlement européen peut le faire : il a les moyens de repousser les nominations des États et d’imposer une Commission issue de la majorité politique sortie des urnes. Mais les règles du jeu ne sont pas les mêmes avec ou sans le traité de Lisbonne. Sans lui, il faudra un véritable « coup d’État » politique du Parlement pour passer à l’Europe fédérale. Avec lui, l’opportunité juridique est ouverte et il reviendra alors aux parlementaires de prendre leur responsabilité.

Mais pour que l’Europe politique voie le jour, une nouvelle génération d’Européens doit prendre le relais. La génération d’après-guerre a réalisé la première étape européenne : elle l’a menée de la guerre à la paix, de la ruine à la prospérité. Une nouvelle génération doit prendre aujourd’hui le relais pour bâtir la seconde étape, de l’intégration économique à la puissance politique.

Cette nouvelle génération doit arriver avec de nouveaux idéaux, de nouvelles méthodes, de nouveaux lieux d’action. Avant-hier, lorsqu’on voulait faire l’Europe, il fallait s’investir au sein des gouvernements nationaux, être diplomate allemand ou français pour négocier les traités européens. Hier, il fallait entrer à la Commission, devenir fonctionnaire européen pour faire les lois européennes. Aujourd’hui, il faut faire de la politique et s’investir au Parlement européen.

Il est temps d’en appeler aux nouveaux Européens pour construire l’Europe de demain.

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    Président de Terra Nova, auteur de l’Europe contre l’Europe, Paris, Hachette Littératures, coll. « Terra Nova », mai 2009.