La contestation des grands projets d'infrastructures

La contestation des grands projets d’infrastructures n’est pas une nouveauté dans notre pays. Elle débute dans la seconde moitié des années 1970, dans la prolongation des événements de mai 1968, en se portant principalement à l’époque sur l’extension d’un camp militaire au Larzac et la construction d’une nouvelle centrale nucléaire en Bretagne, à Plogoff. La mobilisation contre ces projets se mène au nom de la qualité de la vie, de l’écologie, du respect des caractéristiques territoriales et régionales, du « vivre et travailler au pays ». La décision prise en 1981, lors de l’arrivée de la gauche au pouvoir, de renoncer à ces opérations particulièrement symboliques marque la nouvelle importance politique de ce type de luttes et la montée en puissance des thèmes qui les sous-tendent.

Les protestations contre les projets d’infrastructures se multiplient dans les décennies suivantes, ce qui est tout sauf un hasard. La reconstruction de l’après-guerre est définitivement achevée. Le rétablissement et la modernisation du niveau d’équipement de notre pays rendent moins directement sensibles l’utilité voire la nécessité d’opérations qui, inévitablement, suscitent l’hostilité d’une partie des riverains. Les doutes sur la finalité du mode de croissance commencent à émerger, parallèlement aux premières étapes de son ralentissement structurel dans les pays développés.

Cette évolution du contexte intervient alors que le monopole ou tout au moins l’influence prédominante de l’État et de ses hauts fonctionnaires laisse la place, avec la décentralisation, à un jeu plus complexe, avec de multiples acteurs. Le territoire national se transforme en territoires au pluriel1, qui ont chacun leurs représentants, leurs projets et leurs propres idées d’aménagement. Les collectivités contribuent de plus en plus au financement des projets. Les élus deviennent progressivement de véritables patrons locaux des politiques d’aménagement du territoire. Ils jouent ainsi un rôle important d’initiative ou de blocage : leur soutien devient indispensable et leur hostilité rédhibitoire.

Parallèlement, la montée de l’individualisme accentue le phénomène Nimby (Not In My Back Yard, refus par les riverains d’un projet installé près de chez eux). Les riverains tirent bien sûr parti de tous les éléments à leur disposition pour s’efforcer de mettre l’intérêt général de leur côté, y compris le soutien des élus locaux. Les inconvénients et les risques des projets sont systématiquement mis en avant, certains n’hésitant pas à estimer qu’en contestant le plus fort possible, l’État finira par faire vis-à-vis d’eux des gestes supplémentaires pour régler ou compenser le problème.

L’ampleur et les modalités de la mobilisation dépendent certes du contexte. Plus faible est l’impact positif de l’infrastructure sur le territoire traversé, plus vive est la contestation. Elle est moins forte dans les régions de fort chômage, de désertification économique et de culture industrielle. Elle l’est plus dans celles où sont présents des néoruraux, du tourisme vert, des activités de terroir.

En tout cas, une réalité s’impose : l’État ne peut plus passer en force, il n’est plus reconnu comme le seul représentant légitime de l’intérêt général qui suffisait autrefois à faire abdiquer les intérêts particuliers. Le territoire national n’est plus la référence, mais il n’a pas été remplacé par un territoire européen suffisamment structuré pour s’imposer, alors que les réseaux d’infrastructures doivent logiquement se penser sur une base continentale. Cette caractéristique est, entre autres, le résultat de l’insuffisante légitimité démocratique des instances européennes.

Dans cette période, les mobilisations, parfois fortes, restent en général locales. La volonté des élus locaux et des citoyens de reprendre en main leur propre destin aboutit le plus souvent à aménager les caractéristiques des projets, leur tracé, leur dimensionnement, leur insertion dans l’environnement, les modalités des indemnisations. Leur réalisation n’est pas forcément mise en cause, mais les délais sont substantiellement allongés.

En matière de nouvelles infrastructures, nous sommes cependant entrés depuis quelques années dans une nouvelle phase de contestation de « grands projets ». Trois d’entre eux, la gare de Stuttgart, la liaison ferroviaire Lyon-Turin et l’aéroport Notre-Dame-des-Landes font l’objet des mobilisations les plus fortes. Leurs caractéristiques comportent de nombreuses similarités.

Ces trois équipements relèvent du domaine des transports et constituent, peu ou prou, des maillons de réseaux européens. Ils portent sur des équipements destinés non pas au transport individuel, comme c’était souvent le cas jusqu’à présent, par exemple sur des projets d’autoroutes, mais collectif. Chacun suscite une contestation de grande ampleur, agissant dans la durée et à fort impact, avec une jonction entre les riverains et des militants ou opposants extérieurs, nationaux et européens, entre les écologistes et la mouvance altermondialiste.

Au sein de la liste des principaux conflits se portant dans notre pays sur les grands projets d’infrastructures depuis une vingtaine d’années, ceux ayant donné lieu à une mobilisation dépassant nos frontières, d’ailleurs à des degrés divers, se situent contre des équipements nucléaires (Superphénix, Epr, Iter). Le cas le plus emblématique de cette catégorie est celui du surgénérateur de Creys-Malville, finalement fermé en 1997. En dehors du nucléaire, la mobilisation était restée principalement locale, que ce soit pour la ligne Tgv Méditerranée (1989-1994), le plan d’aménagement de la Loire (1983-1999), le canal Rhin-Rhône, le troisième aéroport en région parisienne, l’extension du port de Nice, les autoroutes A400 et A32 ou les lignes à haute tension.

Une caractéristique de la nouvelle contestation est qu’elle porte sur l’existence même des grands projets ou travaux, et non plus seulement sur leurs caractéristiques, leur localisation ou leur tracé. Dans la période antérieure, si quelques projets ont été abandonnés, une majorité d’entre eux s’est finalement réalisée, souvent moyennant des délais prolongés, des réductions et des aménagements. Dans le cas des trois projets, c’est leur légitimité elle-même qui est remise en cause. Cette attitude s’inscrit, de manière un peu paradoxale, dans un contexte où le retour de la croissance est ardemment recherché, et où, pour y parvenir, ceux qui réclament une politique très active de grands travaux sur le modèle de l’action de Roosevelt dans les années 1930 ont du mal à faire accepter leurs vues.

Ces nouvelles contestations ont au total une triple originalité : leur cadre géographique – européen –, la nature des équipements – très souvent relevant du transport collectif, donc en principe plus facilement jugé utile – et les nouvelles convergences qu’elles suscitent. Leurs similitudes montrent que la relative spécificité française qui existait autrefois dans ces domaines, du fait notamment de son système centralisé, a tendance à disparaître.

Du côté de la mouvance altermondialiste, la lutte contre ces projets s’est incarnée, ces dernières années, dans l’organisation, au sein du Forum social mondial, de forums thématiques portant sur les « grands projets inutiles imposés (Gpii) ». Le premier a été organisé en 2011 dans le Val di Susa en Italie, où doit passer la nouvelle liaison ferroviaire Lyon-Turin. Le deuxième s’est tenu en 2012 à Notre-Dame-des-Landes2, et le troisième fin juillet 2013 à Stuttgart. Des militants de nombreux pays d’Europe s’y sont rassemblés, donnant une dimension internationale à la contestation de projets qui ont eux-mêmes une finalité dépassant les frontières des États concernés.

Pour les altermondialistes, à la recherche de débouchés concrets de leurs actions, l’un des premiers mérites de ces combats est d’être certes défensifs, mais gagnables. Dans cette logique, la victoire n’est pas l’amélioration du projet, c’est son abandon. À Notre-Dame-des-Landes, le mot d’ordre est « Aéroport ni ici ni ailleurs ».

Les Gpii sont présentés comme étant différents des projets productifs contestés (nucléaire, extraction du pétrole…). Il s’agit de grands travaux, non directement marchands mais réputés indispensables à la circulation des personnes, des marchandises, de l’énergie, de l’information. En réalité, les luttes contre les Gpii se rapprochent fortement de celles contre le nucléaire ou le gaz de schiste.

La définition des Gpii repose sur trois adjectifs. « Grands », c’est la première critique : ces projets seraient surdimensionnés par rapport aux besoins des populations, avec un coût important, une empreinte écologique forte, un gaspillage des ressources naturelles et des fonds publics. Un « grand » projet, c’est aussi ce qu’on appelle les « éléphants blancs », construits à une certaine époque notamment en Afrique, ruineux, sources de corruption et inadaptés au contexte local.

La contestation du « grand », selon les altermondialistes, ne se confond pas cependant avec l’approche de la Banque mondiale et son slogan Small is beautiful. La lutte contre les Gpii porterait le débat au cœur du pouvoir, et pourrait contribuer à le transformer, alors que la stratégie de la Banque mondiale laisserait aux grands centres de pouvoir le soin de prendre les décisions.

Les Gpii seraient ensuite « inutiles » pour le plus grand nombre. Ils imposeraient une centralisation qui casserait les modes de vie et les solidarités locales, à l’opposé des exigences de la transition écologique, du changement climatique et de la lutte contre l’artificialisation des sols. Ils répondraient à des besoins faux ou insoutenables, en particulier aller vers le plus gros, le plus vite, le plus productif, le plus concentré, plutôt que respecter les peuples et leur accès aux biens publics de base.

Ces projets ne seraient en réalité utiles qu’aux États, dans leur recherche de puissance, aux experts, fortement sollicités mais éloignés de la population, et surtout aux multinationales dans leur course au profit. La multiplication des schémas de partenariat public-privé pour leur réalisation, comme par exemple à Notre-Dame-des-Landes, en serait un des signes.

Les Gpii seraient enfin « imposés » à la population, et contraires à son avis. Ils le seraient d’autant plus qu’ils sont inutiles. Ils incarneraient un schéma similaire à celui de la colonisation : partir d’une terre vierge, faire table rase, développer de manière autoritaire une économie de rente. Au-delà des apparences, ils seraient ainsi non démocratiquement décidés.

La définition des Gpii soulève de nombreuses questions. La taille d’un projet est-elle vraiment un indicateur de son caractère contestable ou inutile ou n’est-ce pas seulement une facilité pour mener un combat contre les projets les plus visibles ? En matière d’utilité, les modalités et les critères de choix des besoins sont au cœur du problème, mais il est difficile de les définir de manière opérationnelle.

Quant au caractère imposé, les populations locales peuvent en avoir le sentiment, mais les choix sont faits en toute légalité. Il n’est en outre pas anodin de constater que la population a de très nombreuses fois choisi, par un vote démocratique, des élus locaux et nationaux qui, dans leur très grande majorité, ont explicitement affirmé dans leur programme électoral leur soutien à ces équipements. Ces logiques de démocratie représentative restent certes imparfaites, car le choix ne se porte pas directement ou uniquement sur le projet, mais sur un candidat. Elles contribuent néanmoins à rendre discutable l’idée que les Gpii seraient « imposés » à la population.

La notion de Gpii comporte ainsi des raisonnements indéterminés, voire critiquables, et apparaît à ce stade davantage comme un outil de lutte que comme une réflexion aboutie pour définir un autre modèle. Son existence et les logiques qui la sous-tendent méritent cependant d’être pleinement prises en compte si on veut refonder une politique d’aménagement du territoire adaptée aux enjeux d’aujourd’hui et de demain.

Pour tenter de faire face à ce type de blocage et rationaliser le débat sur les projets d’infrastructures, plusieurs pays, et singulièrement le nôtre, se sont dotés ces dernières décennies de procédures pour développer et faire fonctionner le débat public sur de tels projets. La loi Barnier de 1995 en a été l’initiatrice, en créant la procédure de débats publics et une Commission nationale du débat public (Cndp), indépendante et censée en garantir l’objectivité. Ce dispositif original, qui n’existe pratiquement pas ailleurs en Europe, a été élargi par la loi sur la démocratie de proximité de 2002.

Avant 2002, il se tenait en moyenne un débat par an, depuis cette date quatre ou cinq, portant pour l’essentiel sur des infrastructures de transport (autoroutes, lignes de chemin de fer) et d’énergie (lignes électriques, barrage, centrale nucléaire…). Cette procédure complète l’enquête publique, qui intervient trop tardivement pour permettre le cas échéant d’éviter des blocages.

Dans les nouveaux cas de contestation, la durée de préparation des projets est très longue. Certains problèmes, par exemple la compensation écologique ou l’insertion dans l’environnement, ne peuvent s’appréhender correctement qu’une fois le projet élaboré et en concertation avec le maître d’ouvrage, ce qui suppose que ce dernier soit désigné. Sur ces aspects devenus très importants dans l’appréciation d’un projet, le débat ne peut intervenir qu’en aval. C’est d’ailleurs une des raisons pour lesquelles, dans notre pays, une enquête publique spécifique est obligatoire au titre de la législation sur l’eau et les zones humides.

Pour ces projets de très longue durée de préparation, le dispositif actuel du débat public n’est pas très adapté et risque de se révéler contre-productif. Il s’organise en amont de manière précoce pour permettre au public de donner son point de vue suffisamment tôt, à un moment où l’essentiel n’est pas tranché. Cela est positif dans la plupart des cas, mais peut devenir problématique pour des équipements qui mettent très longtemps à être construits et mis en œuvre et pour lesquels la perception des différents problèmes posés évolue rapidement dans le temps.

Cela est le cas par exemple à Notre-Dame-des-Landes, où l’enjeu de l’artificialisation des sols bénéficie d’une prise de conscience relativement récente et était assez peu présent dans le débat du milieu des années 2000. Il en va de même du problème de la compensation de l’empreinte écologique, abordé pour l’essentiel en bout de course alors qu’il aurait pu et dû l’être beaucoup plus tôt.

Dans ces projets, la procédure avec un débat public suffisamment en amont a ses mérites, mais elle devrait être complétée par une seconde phase de vrai débat public au moment de la finalisation. Le gouvernement a d’ailleurs bien senti ces insuffisances pour le projet d’aéroport du Grand Ouest, puisqu’il a demandé début 2013 à des commissions d’experts de refaire un point complet sur l’ensemble du dossier. Ces instances ont abouti à des conclusions qui, sans remettre en cause l’intérêt à moyen terme du projet, imposent des prescriptions supplémentaires non négligeables.

La durée de ces projets est en tout état de cause une de leurs difficultés majeures. À Notre-Dame-des-Landes, la décision préparatoire prise il y a plusieurs décennies de constituer une zone d’aménagement différé et donc de racheter des terres a permis une préservation de la nature, ce qui a ensuite rendu plus difficile l’acceptation du projet. Le phénomène est bien connu des élus des villes : la transformation, même à titre temporaire, d’un îlot urbain en espace vert complique fortement son éventuelle urbanisation future.

Plus fondamentalement, la nouvelle contestation de grands projets d’infrastructures traduit la montée en puissance de thèmes qui sont en train de devenir majeurs, et qu’il faut évidemment prendre en compte, sous peine de se voir imposer un jour leurs conséquences dans les plus mauvaises conditions.

Le premier enjeu est la gestion d’un espace disponible qui, compte tenu notamment de la démographie, a tendance à se restreindre, en général sur la planète, et plus particulièrement en Europe. Contrairement aux États continents comme les États-Unis ou la Russie, qui comportent de vastes espaces peu peuplés, l’Europe a une densité de population forte et croissante et le sentiment d’encombrement et de manque de place se développe. L’artificialisation des sols, qui progresse dans notre pays d’une surface équivalente à un département français tous les dix ans, devient ainsi une question majeure.

Symétriquement, la réduction de la place accordée aux terres agricoles pose la question d’un modèle agroalimentaire devenu difficilement contrôlable. Le scandale de la viande de cheval vendue pour du bœuf est une illustration supplémentaire des inconvénients d’une mondialisation qui multiplie les transactions et les intermédiaires plutôt que de privilégier la souveraineté alimentaire, la proximité et les produits du terroir.

L’occupation croissante et désordonnée du territoire devient enfin de plus en plus incompatible avec la protection d’espèces et d’espaces remarquables, alors que la biodiversité est toujours davantage menacée par les activités humaines. Des solutions sont heureusement le plus souvent possibles pour intégrer ces exigences, encore serait-il souhaitable de faire de cette préoccupation un vrai critère dès l’origine de la programmation de nouvelles infrastructures.

Le deuxième enjeu est la rareté des ressources, en particulier énergétiques, devenue de moins en moins compatible avec une expansion sans limite du nombre et des distances de transport. Le modèle actuel de développement la privilégie pourtant de manière effrénée. Depuis plusieurs décennies, les distances entre le domicile et le lieu de travail, qui incarnent le transport « contraint », ne cessent de progresser. L’accroissement de la vitesse des transports, paradoxalement, y contribue, de même que l’extension de l’usage de l’avion, dont la contribution aux émissions de gaz à effet de serre est importante et pour lequel la fiscalité du kérosène est négligeable.

Ces situations sont évidemment difficilement compatibles avec la nécessaire sobriété énergétique qu’exige la lutte contre les changements climatiques et la raréfaction des ressources. Or les grands choix d’équipement structurent pour longtemps les modes de consommation, par exemple le choix de l’avion par rapport au train.

De façon plus générale, la contestation du système de transport est aussi celle d’une mondialisation fondée sur un accroissement sans limite des échanges de biens et de services. Les réseaux de transport sont, encore aujourd’hui, loin d’intégrer dans leur prix tous les coûts qu’ils représentent pour la société, en particulier en matière de pollution. Un mouvement de relocalisation est pourtant inévitable si on veut un développement soutenable de la planète.

Le troisième enjeu est la prise en compte de l’importance cruciale prise, en particulier en cette période de crise économique, par la justice sociale. La plupart des grands projets sont de fait programmés pour être davantage utilisés par les catégories les plus aisées de la population, et celles, souvent les mêmes, dont l’activité est fortement insérée dans le marché mondial. C’est le cas d’un aéroport, moins d’une nouvelle ligne à grande vitesse et encore moins d’un transport urbain.

En tout état de cause, en période d’argent rare et d’une très forte sélectivité pour les projets bénéficiant de subventions publiques, ce critère de l’utilité directe pour le plus grand nombre devrait faire davantage partie des éléments de choix. Mais ce n’est pas le cas dans le fameux calcul de la rentabilité socio-économique des projets, qui ne distingue pas la valeur ajoutée selon les catégories de bénéficiaires.

Le dernier enjeu est bien entendu démocratique. Les choix opérés lors des votes aux élections constituent certes une validation démocratique incontestable. Mais chacun constate qu’elle est insuffisante. Dès lors que la contestation ne menace pas leur base électorale, les élus locaux, légitimement soucieux du développement de leurs territoires, ont tendance à être favorables à ces projets, quel que soit leur bord politique, et sans beaucoup de précaution ou de vision d’ensemble.

Si on n’y prend pas garde, la contestation peut ainsi prendre la forme dangereuse d’une confrontation entre les élus et la population, sur fond de rejet de la classe politique et de méfiance par rapport aux véritables intérêts des élus, soupçonnés d’en retirer des avantages particuliers, économiques, électoralistes ou de prestige. La solution du référendum a été utilisée pour Stuttgart 21, mais elle n’est pas toujours transposable, notamment parce qu’elle suppose de déterminer un corps électoral avec des critères forcément contestables. En tout cas, de nouvelles formes démocratiques sont à inventer pour permettre à tous ceux qui se sentent concernés d’exprimer leur avis.

Au total, ces mouvements de contestation interrogent sur la place dans notre modèle de développement de grands projets d’investissements publics, dont la priorité ne paraît plus aussi évidente qu’auparavant. Ils convergent avec l’idée qu’en période de déficits budgétaires et d’endettement public important, la sortie de crise ne passe pas forcément par la relance de tels investissements, ce qui marque une nette rupture avec la logique suivie ces dernières décennies, en particulier dans notre pays.

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La nouvelle contestation de projets d’infrastructures constitue une accentuation de la crise de l’aménagement du territoire que la France connaît depuis plusieurs années, et qui frappe dorénavant de nombreuses régions d’Europe. La convergence des riverains et des sympathisants avec la mouvance écologiste et altermondialiste ne peut que se développer sur d’autres projets de ce type. L’homogénéisation du territoire européen s’accentue et atténue la portée de la différence d’espace géographique. La rurbanisation, c’est-à-dire l’implantation d’urbains dans les deuxième et troisième couronnes des agglomérations, diminue l’importance du clivage sociologique traditionnel entre des riverains de toutes catégories sociales et des militants provenant le plus souvent des classes moyennes urbaines3.

La perte de plus en plus forte de points de repère sur l’intérêt général reflète les contradictions lourdes de nos sociétés et les clivages qui se font jour au sein même de la population. Ce clivage traverse d’ailleurs parfois le mouvement écologiste, comme le montre le cas particulièrement symbolique de refus des implantations d’éoliennes sur le plateau du Larzac.

Il reste que la nouvelle contestation qui émerge pose des questions justes : l’artificialisation des sols et l’encombrement de l’espace, la relocalisation d’activités, le choix prioritaire de l’utilité pour le plus grand nombre, les ruptures dans les manières de produire et de consommer, l’effort nécessaire vers plus de démocratie et une meilleure prise en compte de la parole citoyenne. Les sociétés européennes doivent y répondre si elles veulent promouvoir un développement soutenable des infrastructures.