La crise du multilatéralisme

Le « multilatéralisme » a toujours été une aspiration plus qu’une réalité, et les réalistes rappellent que la paix de la guerre froide a été assurée par l’équilibre de la terreur nucléaire, et non par l’Onu. Ils peuvent souligner que l’ordre multilatéral dont on déplore aujourd’hui le déclin n’a jamais vraiment existé : les États les plus puissants ne se sont jamais privés de violer les règles qu’ils avaient adoptées quand elles entravaient la défense de ce qu’ils estimaient être leur intérêt national, codifiant même leur puissance en obtenant au Conseil de sécurité un droit de veto. Et la Charte des Nations unies, dès son article 2, affirme : « Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations unies à̀ intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État. »

Il n’empêche : après la crise de 1929, après la Seconde Guerre mondiale, la création d’une multitude d’institutions internationales, Onu, Fmi et Banque mondiale (organismes nés des accords de Bretton Woods), Gatt (prédécesseur de l’Organisation mondiale du commerce), a reflété la conviction qu’un monde où la paix repose principalement sur des rapports de force et où chaque État prend ses décisions avec le seul souci de son intérêt national est un monde plus imprévisible et plus dangereux. Et, sans prétendre à la même universalité, les organisations régionales ou sous-régionales apparues dans les soixante dernières années ont participé de la même ambition d’évoluer vers une véritable « société des nations » : un dialogue organisé entre les nations permettrait d’assurer la paix et la prospérité sans remettre en cause les souverainetés nationales. La construction européenne – même si elle va au-delà du multilatéralisme en créant des institutions supranationales – participe du même esprit : elle repose sur la conviction, héritée de l’âge des Lumières, qu’un débat éclairé entre acteurs doués de raison est le meilleur chemin vers de bonnes décisions et que le respect mutuel et l’esprit de compromis qui en résultent sont la meilleure garantie du progrès. Le débat public qui nourrit l’expérience nationale des démocraties doit être l’horizon de la société internationale. La diplomatie multilatérale a pour objet, dans le respect des souverainetés nationales, d’inventer des compromis qui permettent au minimum un bon voisinage entre les nations, et au mieux des actions communes qui avancent les intérêts partagés des nations. Cette ambition est-elle aujourd’hui devenue utopique ?

Les tenants du multilatéralisme peuvent répondre que l’Onu est aujourd’hui beaucoup plus qu’un forum où se négocient des compromis : elle est un acteur important de la sécurité internationale, déployant plus de 130 000 personnels civils et militaires dans des opérations de maintien de la paix, le chiffre le plus élevé de toute son histoire. Et le Conseil de sécurité donne aux Casques bleus des mandats de plus en plus ambitieux, qui incluent la protection des populations civiles et la stabilisation d’États faillis. Certes, le Conseil de sécurité n’arrive pas à trouver un accord sur la Syrie, mais il autorise à l’unanimité une mission en Centrafrique, malgré l’extrême difficulté de la tâche, moins d’un an après avoir autorisé une autre mission difficile au Mali. La justice internationale a maintenant des institutions permanentes grâce à la création d’une Cour pénale internationale.

En revanche, les institutions informelles, tel le G20, dont on a un moment pensé qu’elles remplaceraient des institutions formelles qui ne se réformaient pas, ont vite rencontré leurs limites, qu’il s’agisse de sécurité ou d’économie : les rencontres informelles peuvent faciliter l’émergence de consensus, mais dès qu’il s’agit de mettre en œuvre des décisions, rien ne peut se substituer aux institutions formelles, Bretton Woods dans le domaine économique et le Conseil de sécurité dans les affaires de paix et de sécurité. Des concepts plus ambitieux que les prescriptions de la Charte en matière d’usage de la force ont vu le jour : au sommet des chefs d’État de 2005, l’Assemblée générale de l’Onu a endossé une déclaration organisant la « responsabilité de protéger ». Certes, les conditions de la chute de Kadhafi, cible d’une intense campagne aérienne sur la base d’une interprétation contestable de la résolution du Conseil de sécurité autorisant l’usage de la force, ont détruit le consensus qui semblait se former sur la responsabilité de protéger, et certains voient dans la difficulté de trouver au Conseil de sécurité un terrain d’entente sur la Syrie la conséquence d’une utilisation abusive de ce concept. Il demeure que le débat international est aujourd’hui plus riche qu’il n’a jamais été, et que certains interprètent les difficultés rencontrées comme un retard inévitable et attendu sur un chemin qui sera nécessairement long, dès lors que la communauté internationale relève le niveau de ses ambitions.

Cette interprétation optimiste n’est cependant pas pleinement convaincante. Le fait que les États ont aujourd’hui moins de difficulté à lancer de nouvelles missions de maintien de la paix qu’à trouver des accords politiques de fond peut être l’indice d’une fuite en avant plutôt que d’un progrès du multilatéralisme. Trop souvent, le Conseil de sécurité se réconcilie sur des concepts empruntés à l’urgence des opérations humanitaires – la protection des civils – parce qu’il ne peut trouver d’accord de fond sur des objectifs politiques. Qu’il s’agisse de sécurité, d’économie, de climat ou de commerce, les institutions internationales n’ont conclu aucune négociation importante depuis dix ans, et ont dû se contenter d’accords intérimaires qui repoussent dans l’avenir les solutions durables. Elles n’ont pas eu plus de succès dans les réformes institutionnelles, qui ont elles aussi échoué, malgré les efforts de Kofi Annan à l’Onu. Il y a bien crise du multilatéralisme, mais pourquoi ?

La première explication est qu’il n’y a pas aujourd’hui de véritable champion du multilatéralisme. On est bien loin de 1945, quand le monde connut le moment le plus unipolaire de son histoire, et fit pourtant le choix du multilatéralisme : les États-Unis étaient tout à la fois, et de très loin, la première puissance économique, avec la moitié de la production mondiale, la première puissance financière, grâce à leur rôle de créancier du reste du monde, et la première puissance militaire, avec le monopole de l’arme nucléaire ; malgré cette position extraordinaire de l’Amérique, Roosevelt puis Truman décidèrent de s’engager dans la construction d’une architecture multilatérale qui préservait la puissance américaine mais lui imposait quelques limites. Et dix ans plus tard, en pleine guerre froide, Dag Hammarskjöld sut bâtir une coalition d’États qui transcendait les clivages de l’époque et aida l’Onu à jouer un rôle, sur les marges de la guerre froide : le Canada, membre de l’Otan, était aux côtés de la Suède, pays neutre, aussi bien que de l’Inde ou de la Yougoslavie, chantres du « non-alignement » ! Un tel assemblage est impensable aujourd’hui ; à en juger par leurs actes, les principales puissances émergentes semblent moins préoccupées d’améliorer l’efficacité des institutions multilatérales que d’y asseoir leur rang.

La deuxième explication serait le manque de représentativité des institutions héritées de l’après-guerre : la question est posée pour l’institution la plus importante de l’architecture de sécurité du monde, le Conseil de sécurité des Nations unies, mais elle se pose aussi pour l’assemblée générale de l’Onu. Au Conseil de sécurité, cinq membres permanents dominent un conseil de quinze États, mais ni l’Inde, avec plus d’un milliard d’habitants, ni le Japon, avec une économie qui représente une part significative de la production mondiale, n’en font partie ; ni aucun État africain, alors que c’est en Afrique que l’Onu déploie plus des quatre cinquièmes de ses Casques bleus ; ni aucun État d’Amérique latine ; ni l’Allemagne, la première puissance économique d’Europe. Aucun des cinq membres permanents n’a fait de la réforme du Conseil de sécurité une véritable priorité de sa politique étrangère, et il est clair qu’en l’absence d’un accord entre les États-Unis et la Chine, aucune réforme n’aboutira. Quant à l’Assemblée générale des Nations unies, elle n’a que l’apparence de la représentativité : tous les États du monde y sont représentés, mais le principe un État/une voix signifie qu’une petite minorité de la population du monde pourrait y dicter sa volonté si des décisions importantes étaient prises à la majorité. Les décisions qui ont de vraies conséquences – par exemple le budget – sont donc prises par consensus, et les autres sont sans conséquence. La double crise du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale montre que ce qui est en cause est la définition même de la représentativité au niveau mondial, et de ce qu’on en attend. L’objectif est-il d’avoir des institutions plus représentatives de la distribution actuelle de la puissance ? Ou des institutions plus légitimes ? Quel est le lien entre leur efficacité et leur légitimité ? Leur efficacité dépend-elle de leur capacité à imposer leurs décisions, ou de leur capacité à les faire accepter ?

Les institutions issues de la Seconde Guerre mondiale ne tranchent pas clairement ces questions, parce que leurs architectes voulaient à juste titre concilier les réalités de la puissance des États – prises en compte par le droit de veto au Conseil de sécurité ou la pondération des votes à la Banque mondiale – avec l’aspiration des peuples à un monde régi par une ambition commune, celle qui s’exprime dans le préambule de la Charte, qui commence avec les mots : « Nous les peuples… » En 1945, l’immense catastrophe qui avait frappé le monde était présente dans tous les esprits, et la tension entre la logique des États et celle des peuples pouvait se résoudre dans une vision dynamique des transformations à venir. Après tout, la Seconde Guerre mondiale avait été gagnée par une alliance de nations, les « Nations unies », dont la nouvelle organisation était l’héritière. Il n’y avait certes que peu de rapports entre l’Urss de Staline et l’Amérique de Truman, mais le principe était cependant posé que les nations étaient unies par les aspirations communes de leurs peuples, au service desquels elles agiraient.

Cette hypothèse ignorait commodément les différences de régime et permettait d’enfermer les relations interétatiques dans un jeu de règles relativement claires, sans s’immiscer dans les affaires intérieures des États. Les États étaient les représentants naturels et légitimes des peuples dans la communauté monde. Ce compromis était possible parce qu’une distinction claire pouvait être maintenue entre affaires internationales et affaires intérieures. À l’intérieur de ses frontières, l’autorité d’un État était incontestée, et les tensions éventuelles entre les aspirations de la Charte et la réalité des situations intérieures pouvaient être ignorées. Ce n’est plus le cas quand les États peinent à maîtriser des défis globaux qui les dépassent, et qu’ils sont en concurrence avec une multitude de nouveaux acteurs qui ne se laissent pas enfermer dans les frontières de la géographie : entreprises multinationales, organisations non gouvernementales internationales, organisations criminelles, dans un contexte de circulation accrue des hommes, des marchandises et des capitaux. Sauf à aller beaucoup plus loin dans l’intégration interétatique – ce que l’Union européenne semble pour le moment incapable de réussir –, un ordre multilatéral repose sur une séparation claire entre les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale et les affaires internationales. Quand la distinction se brouille, la marge de négociation des États se réduit, parce qu’ils craignent beaucoup plus les répercussions intérieures des négociations internationales qu’ils conduisent, ce qui rend d’autant plus difficile la négociation de compromis acceptables, comme en témoignent les échecs répétés des négociations sur le commerce international.

Le même brouillage se produit dans le domaine de la paix et de la sécurité, où sécurité intérieure et sécurité extérieure deviennent plus difficiles à distinguer. La Charte des Nations unies limite le recours à la force par un État au seul cas de légitime défense face à une agression extérieure : les rédacteurs de la Charte pensaient à l’invasion de la Pologne par l’Allemagne, ou à l’attaque de Pearl Harbor par le Japon. Mais qu’en est-il quand un mouvement terroriste lance une attaque à partir d’un État qui l’accueille mais ne le contrôle pas ? En 2001, les États-Unis ont invoqué l’article 51 de la Charte et le droit à la légitime défense pour attaquer le régime des talibans en Afghanistan en riposte aux attentats du 11-Septembre. Ce droit s’applique-t-il par extension au ciblage par des drones, dans divers pays, de terroristes qui représentent une menace potentielle sur la sécurité intérieure ? À quel moment une menace potentielle devient-elle imminente au point de justifier le recours unilatéral à la force ? Une « cyberattaque » est-elle un acte de guerre, et l’identification de ses auteurs relève-t-elle de la souveraineté des États ? L’équilibre dessiné par la Charte entre les actes de recours à la force qui relèvent de la souveraineté des États et ceux qui relèvent de la responsabilité du seul Conseil de sécurité est remis en cause : ou bien on admet une extension considérable de la légitime défense – solution retenue par les États-Unis depuis le 11 septembre 2001 –, ou bien on réserve au Conseil de sécurité le droit de trancher les cas douteux, solution qui a été écartée, parce que la paralysie éventuelle du Conseil laisserait les États sans défense. L’ordre interétatique, fondé sur la responsabilité des États et le contrôle effectif qu’ils sont censés exercer sur leur territoire, ne peut plus fonder la sécurité internationale si les États ne contrôlent pas leurs frontières et si les actes d’agression ne sont pas clairement signés.

Ces problèmes nouveaux sont amplifiés par la prolifération des États depuis 1945 : au lieu de cinquante et un quand la Charte fut signée, on en compte aujourd’hui près de deux cents ! Cette multiplication est allée de pair avec leur affaiblissement : certains sont beaucoup trop petits pour exister de façon autonome, certains sont en faillite et tous peinent à gérer la globalité. En fin de compte, les États dépérissent comme les organisations multilatérales qu’ils ont inventées, et ces déclins parallèles se renforcent mutuellement ! Le multilatéralisme est une construction dont les briques sont les États. Si ces briques sont fragiles, si le mortier qui les retient se délite, c’est tout l’édifice qui est menacé. La troisième cause de la crise du multilatéralisme est là : les institutions multilatérales sont en difficulté précisément parce que loin de se substituer aux États, elles ont besoin d’États forts pour être fortes.

La crise du multilatéralisme nous renvoie ainsi à une crise plus profonde et plus générale, qui est celle des communautés politiques ouvertes. La Charte des Nations unies, en consacrant un chapitre entier aux organisations régionales, correspond à la vision d’un monde organisé géographiquement, et le pari du multilatéralisme repose sur une pyramide d’institutions allant du national au mondial en passant par le régional. Ces identités peuvent être complémentaires, si chacun des espaces concernés est vécu comme un espace de solidarité et non d’exclusion. Mais c’est de moins en moins le cas : le phénomène mondial d’aujourd’hui, c’est le nationalisme. En Asie, il approfondit les divisions entre les principales puissances du continent qui s’affrontent verbalement, et quelquefois physiquement, sur des contentieux territoriaux et surtout maritimes. En Afrique, il divise la région des Grands Lacs, mais aussi les Africains et les non-Africains. Le slogan lancé jadis par Kadhafi, « Des solutions africaines aux problèmes africains », a fait florès. En Europe, le nationalisme débouche sur le repli xénophobe des nations. Aux États-Unis, il se nourrit d’un exceptionnalisme américain qui se méfie des compromis avec l’étranger et cherche dans la puissance américaine une parade à la montée des émergents. Partout, il repose sur l’affirmation tautologique de soi aux dépens du respect de l’autre.

Pourquoi le phénomène est-il aussi général, présent dans des pays à croissance rapide comme dans ceux dont les économies stagnent ? L’explication est sans doute à chercher vingt-cinq ans en arrière. La chute du communisme a jeté un discrédit durable sur les valeurs collectives, que les partis communistes s’étaient appropriées pour prendre le contrôle de l’État. Et ce discrédit a créé un grand vide : les individus, privés de leur devenir collectif, ont cessé d’être des citoyens, des syndicalistes, des militants, pour devenir des consommateurs, de simples acteurs économiques. Le monde s’est atomisé et chacun s’est retrouvé seul face à une mondialisation de plus en plus présente. Peu importe que la mondialisation soit bénéfique pour des millions de Chinois et perçue comme une menace par ceux qui ne savent pas s’y adapter. Le point commun des vainqueurs comme des vaincus de la mondialisation est de se chercher une identité collective au lieu de se battre pour une politique. Cette identité peut être religieuse, quand les traditions locales créent un contexte favorable ; elle peut être tribale ; dans la plupart des pays, elle est nationale, et le nationalisme devient alors le programme politique de ceux qui ne croient plus à la politique. Dans une Chine qui reprend à son compte le précepte de Guizot, « Enrichissez-vous », comme dans une France qui se méfie des capitalistes et ne croit plus au socialisme, le nationalisme est une réponse commode.

Le déclin du multilatéralisme est alors la conséquence logique de la montée des nationalismes. Pour qu’un système multilatéral fonctionne, il faut qu’aucune nation ne mette ses intérêts au-dessus de toutes les autres. Le multilatéralisme, c’est dans chaque nation assez d’humilité pour accepter que la négociation avec les autres améliore les décisions au lieu de les dégrader. C’est la conscience qu’un être humain est enrichi et non appauvri par des identités multiples, que l’hybridation est une force et non une faiblesse, tous sentiments que le nationalisme cherche à détruire.

Pour redonner un avenir au multilatéralisme, il n’y a donc pas d’autre solution que de lutter contre le nationalisme. Mais ce combat ne peut pas être livré sur un mode incantatoire, au nom de valeurs universelles qui ne seraient pas enracinées dans des communautés particulières. Le nationalisme ne reculera que si la politique reprend vie.

Les Européens ont à cet égard une responsabilité essentielle : l’Europe n’est plus le centre de gravité du monde, mais, inventrice du multilatéralisme, elle peut encore être une source d’inspiration. Elle a connu plus de guerres qu’aucun autre continent, et ce passé la distingue des puissances émergentes, qui glissent rapidement vers un nationalisme non tempéré par la même expérience historique. Mais l’Europe se replie chaque jour davantage sur elle-même au lieu de rayonner, et dans son fonctionnement interne, elle abandonne à l’automaticité de règles rigides des choix qui relèvent de la politique – alors même que les économistes sont loin d’être d’accord entre eux sur les fondements théoriques des règles agréées. Cette fuite dans la technique la prive de la confiance de ses propres citoyens, et discrédite le multilatéralisme. Pour que le monde retrouve confiance dans le multilatéralisme, il doit y avoir en Europe la démonstration d’un multilatéralisme dynamique, qui organise le débat politique entre les nations au lieu de chercher à l’esquiver.

Les institutions, nationales et internationales, doivent être assez fortes pour que des projets politiques concurrents y soient mis en compétition, et le multilatéralisme réussit quand la concurrence organisée des idées et des projets débouche sur le dialogue, et finalement sur le compromis. Les compromis politiques qui sont possibles à l’intérieur d’une nation sont la meilleure fondation pour les compromis entre nations, sans lesquelles il ne peut y avoir de multilatéralisme vivace.