Cinquante ans de politique des drogues aux Pays-Bas

Les Pays-Bas sont largement reconnus pour leur approche singulière de la politique des drogues, développée depuis plus de cinquante ans. Cette approche a attiré l’attention internationale et a été tantôt admirée, tantôt mal comprise, souvent caricaturée. Elle est passée d’une expérience née de l’idéalisme hippie à une attitude de « laisser-faire » et d’indifférence face aux risques liés à la drogue. Ces clichés occultent le fait que la politique néerlandaise en matière de drogues repose sur des bases scientifiques solides et s’appuie sur un équilibre entre les responsabilités individuelles et l’accompagnement de l’État. Elle accorde une attention particulière à la santé publique et à l’ordre public, aux soins et au contrôle. Ce texte retrace l’évolution de cette politique et examine comment elle est aujourd’hui remise en question par un nouveau paradigme en matière de drogues. Nous souhaitons montrer comment cette nouvelle dynamique oblige à relancer le débat sur l’avenir du pragmatisme en matière de politique antidrogue qui prévaut depuis longtemps.

Tout a commencé dans les années 1960. L’émancipation sociale et la montée des mouvements anticonformistes prônant la liberté, l’authenticité et l’expérimentation ont conquis le monde occidental. La vague psychédélique, avec notamment l’usage du cannabis et des drogues hallucinogènes, s’est développée dans le cadre d’une aspiration plus large à de nouvelles formes de pleine conscience, de créativité et de modes de vie. Les Pays-Bas n’ont pas fait exception. Face à cette expérimentation généralisée chez les jeunes, la criminalisation a été de plus en plus considérée comme produisant les méfaits qu’elle était censée prévenir, poussant les consommateurs vers les marchés illicites, augmentant les risques pour la santé et alourdissant le système pénal sans pour autant freiner la demande. En réponse, les décideurs politiques néerlandais se sont progressivement éloignés d’un cadre fondé sur le contrôle de l’État et la justice pénale pour s’orienter vers un cadre centré sur l’individu et la santé publique.

Le changement qui a suivi a été fortement marqué par la recherche scientifique et les approches pragmatiques. Il partait du principe que les drogues continueraient d’exister dans la société. Par conséquent, la question politique essentielle n’était pas de savoir comment les éradiquer, mais comment gérer les risques et réduire les dommages causés aux individus, aux communautés et à l’ordre public. Cet engagement à gérer les réalités sociales, plutôt que de poursuivre des objectifs idéologiques contraignants ou purement répressifs, est devenu une caractéristique déterminante de la politique néerlandaise en matière de drogues.

Une approche innovante

Un élément clé de ce pragmatisme a été la dépénalisation de la consommation de drogue afin d’éviter la stigmatisation, le déclassement social et les entraves au traitement. Une rupture encore plus visible avec l’approche répressive traditionnelle a été l’introduction par les Pays-Bas, en 1976, d’une distinction entre les drogues « douces », dont les risques sont gérables, en particulier le cannabis, et les drogues « dures1 », telles que l’héroïne et la cocaïne. L’idée que différentes substances nécessitent différentes réponses politiques est devenue une pierre angulaire. La consommation de cannabis a donc été tolérée et sa vente a finalement été réglementée par le biais des coffee shops, ce qui a permis d’éviter que les consommateurs ne soient exposés aux réseaux criminels et à des drogues plus nocives. Cette mesure a aussi permis aux forces de l’ordre de se concentrer sur le trafic à grande échelle et le crime organisé, plutôt que sur les individus qui consomment des drogues.

Dans les années 1990, les Pays-Bas ont consolidé leur politique en matière de drogues dans le cadre d’une stratégie, la décrivant comme la gestion d’un problème social complexe et non comme une « guerre contre la drogue2 ». La protection de la santé publique, la réduction de la criminalité liée à la drogue et la limitation des nuisances publiques ont été des objectifs simultanés abordés de manière équilibrée grâce à une gouvernance progressive et à un apprentissage institutionnel. De plus, la politique devait s’appuyer sur des données solides. La mise en place du système national d’information et de surveillance des drogues a symbolisé cet engagement et facilité la comparaison internationale des indicateurs politiques (par exemple, les décès liés à la drogue ou les infections par le VIH) et la mise en commun de meilleures pratiques.

Les Pays-Bas ont également investi dans des systèmes d’aide sociale, des programmes de logement et un large éventail de services dits « de réduction des risques » répondant aux besoins sociaux et médicaux des personnes qui consomment activement des drogues, leur permettant ainsi de rester en vie et augmentant leurs chances de guérison future. Parallèlement, les stratégies répressives sont devenues plus sélectives et ciblées. Cette double logique a montré que la santé publique et la sécurité publique ne sont pas des objectifs opposés, mais qu’elles se renforcent mutuellement.

Au fil du temps, ces changements ont façonné une tradition politique singulière et ont attiré une attention internationale croissante. Le modèle néerlandais de tolérance envers le cannabis et les innovations en matière de réduction des risques, telles que les programmes d’échange de seringues, les services à bas seuil, les salles de consommation supervisées, les offres de dépistage des drogues et, plus tard, le traitement assisté à l’héroïne, ont été largement considérés comme une approche pionnière en matière de santé publique3. Au fil du temps, les interventions de réduction des risques ont été de plus en plus acceptées et encouragées par la communauté scientifique internationale, y compris l’Agence de l’Union européenne sur les drogues4. Cependant, la visibilité internationale a contribué dans le même temps à une simplification persistante de l’approche néerlandaise, perçue comme permissive, négligeant le cadre réglementaire et répressif dans lequel s’inscrivait la tolérance.

Le paysage contemporain de la drogue

Une trentaine d’années plus tard, le panorama international des drogues révèle une réalité plus complexe, reflet de tendances européennes plus générales. Le rapport européen sur les drogues de 2022 décrit l’évolution du marché en ces termes : « Partout, tout, tout le monde5. » Il y aurait davantage de substances, des groupes d’usagers plus diversifiés et des motivations plus variées pour la consommation. Dans le même temps, ces motivations pour un usage récréatif, problématique, illégal ou médical deviennent de plus en plus floues.

Cette complexité s’observe aux Pays-Bas. La polyconsommation est devenue plus courante et sert de plus en plus à réguler l’humeur, à améliorer les performances, à gérer l’anxiété et le stress de la vie moderne. Si la plupart des jeunes arrêtent de consommer intensivement en grandissant, un nombre croissant d’entre eux continuent à intégrer la drogue dans leur mode de vie jusqu’à la trentaine ou à la quarantaine. Les contextes de consommation vont des soirées et festivals du week-end, où l’on consomme des stimulants, aux contextes thérapeutiques et cérémoniels impliquant des drogues psychédéliques. Parallèlement à ces évolutions, des formes plus marginales d’usage problématique de drogues persistent parmi les groupes qui sont souvent passés entre les mailles du filet des systèmes de protection sociale. Dans ce domaine, le crack a remplacé l’héroïne comme substance dominante, une évolution qui s’observe également dans plusieurs autres pays européens et dont les causes sociales et culturelles profondes ne sont pas encore pleinement comprises.

Tant du côté de l’offre, où les drogues sont fabriquées et vendues, que du côté de la demande, où elles sont consommées, les changements ont été profonds. Le rôle historique des Pays-Bas en tant que nation commerçante leur a permis de devenir une porte d’entrée logistique pour l’Europe. La mondialisation a entraîné une explosion des volumes commerciaux et une intensification des flux de marchandises, de personnes et de capitaux. Les efforts considérables déployés par les douanes et les forces de l’ordre n’ont pas empêché le pays de devenir une plaque tournante majeure pour la cocaïne entrant en Europe et l’un des principaux producteurs de drogues synthétiques.

L’impact du crime organisé constitue l’un des défis contemporains les plus urgents pour la politique néerlandaise en matière de drogue et pour la société néerlandaise en général.

Ce positionnement sur les marchés internationaux de la drogue a favorisé l’émergence de formes puissantes de criminalité organisée. Les réseaux criminels exploitent de plus en plus les vulnérabilités sociales et économiques. Ils recrutent notamment des mineurs ou entraînent des entreprises légales dans une zone grise en utilisant des bâtiments abandonnés pour le stockage et la production. Leur influence n’est pas seulement économique, elle est également coercitive et violente. Les actes d’intimidation, les agressions et les assassinats liés à des enquêtes criminelles majeures, telles que le procès Marengo, ont profondément choqué l’opinion publique et ont eu un effet néfaste sur la confiance des citoyens dans l’efficacité des institutions publiques. L’impact du crime organisé constitue l’un des défis contemporains les plus urgents pour la politique néerlandaise en matière de drogue et pour la société néerlandaise en général.

De nouvelles directives

Les transformations récentes du paysage de la drogue ne laissent guère de doute quant à la nécessité de prendre des mesures supplémentaires. Pour autant, le débat politique actuel est fragmenté, tiraillé entre des positions contradictoires et de plus en plus influencé par des appels populistes et alarmistes en faveur de solutions simplistes et expéditives. Tout en promettant la clarté, mais en occultant la réalité, ces appels ignorent la complexité des marchés contemporains de la drogue et les réalités sociales dans lesquelles ils opèrent. Les appels incessants en faveur d’investissements substantiels dans la lutte contre le crime organisé, de pouvoirs policiers plus musclés et de peines plus sévères en sont un exemple, même si ces mesures se sont avérées peu efficaces pour perturber les marchés de la drogue6. Au niveau local, cet appel à la répression s’est parfois accompagné de campagnes publiques moralisatrices. À Rotterdam, par exemple, des panneaux d’affichage ont présenté les consommateurs de stupéfiants comme complices de la violence et du crime organisé, détournant l’attention de la dynamique structurelle du marché pour la porter sur la responsabilité morale des usagers individuels. D’autre part, les services de réduction des risques, un pilier solide aux Pays-Bas depuis les années 1980, sont actuellement soumis à des pressions financières dans le contexte actuel marqué par de nombreuses priorités socio-économiques et sécuritaires.

En parallèle, l’État néerlandais continue d’innover en matière de législation. L’expérience menée depuis 2023 dans dix villes, qui consiste à réglementer la production et la distribution légales de cannabis, représente une tentative importante destinée à renforcer le contrôle et la transparence du marché en s’attaquant à l’approvisionnement illégal des coffee shops7. D’autres initiatives récentes, telles que les propositions visant à contrôler l’approvisionnement en MDMA8 à des fins médicales et récréatives, ou la prescription médicale de crack pour les personnes souffrant d’une dépendance grave et de longue durée, sont principalement organisées de manière ascendante au niveau local et en sont encore à leurs débuts. Les autorités locales, en particulier à Amsterdam, ont toujours soutenu que des cadres réglementaires plus stricts étaient nécessaires, non seulement pour des raisons de santé publique, mais aussi pour affaiblir l’emprise du crime organisé. L’appel lancé en 2024 par la maire d’Amsterdam, Femke Halsema, dans The Guardian, par exemple, a attiré l’attention internationale : « La réglementation du marché, les monopoles gouvernementaux ou la fourniture à des fins médicales ne sont que quelques-unes des solutions possibles, qui ne sont pas nécessairement exclusives9. »

Dans une situation aussi complexe, il est nécessaire que le gouvernement fournisse des orientations claires. Dans un article de 2024, nous avions déjà averti que, sans une stratégie nationale actualisée en matière de drogues, la politique néerlandaise risquait de devenir un patchwork d’initiatives locales, de projets pilotes et de mesures réactives10. Cependant, récemment, plusieurs procédures gouvernementales ont été lancées afin d’élaborer de nouvelles orientations, notamment la création d’un groupe de travail interministériel sur les options politiques futures et un vaste programme de recherche visant à améliorer la politique en matière de drogues11.

Si un nouveau cadre politique dans ce domaine est bienvenu, la dynamique actuelle remet en question les fondements bien établis de l’approche néerlandaise fondée sur le pragmatisme social, qui continue d’avoir des effets bénéfiques. Les infrastructures sanitaires et sociales des Pays-Bas restent parmi les plus solides d’Europe, et une évaluation récente12 de l’état de préparation du pays à d’éventuelles crises liées aux opioïdes démontre la robustesse des systèmes mis en place au cours des dernières décennies, mais ceux-ci doivent être actualisés pour faire face aux défis à venir.

La situation néerlandaise montre qu’il y a fort à tirer des principes fondamentaux de la gestion gouvernementale incrémentale, du pragmatisme, de la différenciation, de la réduction des risques et de l’intégration des soins et du contrôle, mais que nous ne pouvons pas tenir pour acquises les politiques qui ont fait leurs preuves dans le passé. La gestion de crise à court terme et le symbolisme politique restent une menace pour la gouvernance à long terme des marchés complexes et des risques sociaux, fondée sur des preuves scientifiques et l’apprentissage institutionnel.

La dignité des personnes

Cinquante ans de politique néerlandaise en matière de drogues ne démontrent pas l’existence d’un modèle fixe ou d’un plan exportable, mais plutôt le développement d’une tradition politique pragmatique et en constante évolution. Sa force réside dans sa capacité à trouver un équilibre entre la santé publique, l’aide sociale et la justice pénale en réponse à des problèmes sociaux concrets. Cette tradition a produit des résultats marquants dont nous profitons encore aujourd’hui. Des interventions autrefois controversées sont désormais largement considérées comme des éléments essentiels de la politique moderne en matière de drogues, et les débats sur les politiques alternatives se sont généralisés dans de nombreux pays. En ce sens, l’expérience néerlandaise a contribué à façonner une évolution internationale plus large vers des approches centrées sur la santé et fondées sur des données probantes.

Mais les Pays-Bas ne sont plus les seuls à faire figure de pionniers. D’autres gouvernements ont mis en place des cadres réglementaires plus spécifiques et des programmes plus ambitieux. Le principal défi pour la société néerlandaise et les autres pays qui font face à des problèmes similaires aujourd’hui n’est donc pas de changer les bases de la politique contemporaine en matière de drogues, mais de revoir leur stratégie. Il n’est pas nécessaire de rejeter la réduction des risques, le soutien social ou la protection des droits et de la dignité des personnes qui consomment des drogues. De plus, il n’est pas non plus indispensable de renoncer à une mise en application proportionnée de la loi. L’enjeu est de savoir comment ces principes peuvent être traduits en une gouvernance efficace dans le contexte de la mondialisation des marchés, des infrastructures numériques et des réseaux criminels de plus en plus puissants. Les institutions, les services, les communautés et les individus doivent être soutenus et renforcés afin de devenir plus résilients face à l’attrait de la criminalité et de la consommation de drogues nocives. Nous savons déjà que le moyen le plus efficace d’y parvenir est la prévention, la promotion de l’inclusion sociale et le renforcement des services publics qui protègent la santé, la sécurité et le bien-être de l’ensemble de la société. Cela veut dire que la réforme doit être ambitieuse et tournée vers l’avenir, mais sans « jeter le bébé avec l’eau du bain ». La tâche n’est pas facile. Elle exige de la science, du courage et de la persévérance.

Traduit de l’anglais par Camille Braune

• 1. Voir le journal officiel du royaume des Pays-Bas, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, n^o 424, 1976.
• 2. Voir la note de la Seconde Chambre, Het Nederlandse Drugbeleid: Continuïteit en Verandering, année de réunion 1994-1995, numéro de publication 24077, n^o 3, La Haye, Sdu Uitgevers, 1995.
• 3. Voir Iga Jeziorska, Thomas Martinelli et John-Peter Kools, “50 years of harm reduction in Europe: High time for transformation”, Harm Reduction Journal, n^o 22, 2025.
• 4. Voir European Union Drugs Agency, European Drug Report 2025: Trends and Developments [en ligne], 2025.
• 5. Observatoire européen des drogues et des toxicomanies, Rapport européen sur les drogues. Tendances et évolutions, Luxembourg, Office des publications de l’Union européenne, 2022, p. 4.
• 6. Voir John Collins et al., Evaluating Cocaine Market Interventions: How External Shocks and Disruption of Criminal Networks Impact the Cocaine Trade and Social Outcomes, Genève, Global Initiative Against Transnational Organized Crime, 2025.
• 7. Aux Pays-Bas, les coffee shops sont autorisés à vendre légalement du cannabis, mais il reste illégal de leur fournir du cannabis et d’en cultiver. Une expérimentation récente tente de remédier à cette chaîne d’approvisionnement prohibée.
• 8. La MDMA, parfois appelée ecstasy, est une drogue de synthèse de la classe des amphétamines.
• 9. Femke Halsema, “As the mayor of Amsterdam, I can see the Netherlands risks becoming a narco-state”, The Guardian, 5 janvier 2024.
• 10. Voir John-Peter Kools, Thomas Martinelli et Margriet van Laar, “Gevraagd: Nieuw drugsbeleid”, NRC, 26 janvier 2024.
• 11. Voir “Kamerbrief over het drugsbeleid”, Den Haag, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport/Ministerie van Justitie en Veiligheid, 2025.
• 12. Voir Trimbos-instituut, “Betere voorbereiding in Nederland nodig voor opkomst niet-voorgeschreven synthetische opioïden” [en ligne], 7 octobre 2025.