La déchéance de la nationalité, un outil pertinent ?

La déchéance de la nationalité française est placée au cœur d’une intense actualité juridique et politique. La décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 2015 a validé le régime de la déchéance « à la française » : le gouvernement peut, sans méconnaître le principe d’égalité entre Français, priver un individu de sa nationalité acquise par naturalisation à la suite d’une condamnation pour acte de terrorisme. Face à cette validation se pose avec acuité la question de l’extension du régime de déchéance de la nationalité. La préoccupation sécuritaire s’introduit avec force dans le champ du droit de la nationalité : comment expulser du territoire des Français qui nuisent aux intérêts fondamentaux de leur nation ? Comment les empêcher de revenir s’ils sont à l’étranger ?

La déchéance de la nationalité tire ses origines historiques d’un grand texte républicain, le décret du 27 avril 1848. Dans ce texte, l’esclavage est affirmé comme « un attentat contre la dignité humaine » ; il est fait en conséquence interdiction aux Français « de posséder, d’acheter ou de vendre des esclaves », sous peine de perdre « la qualité de citoyen français ». Les deux guerres mondiales vont par la suite développer le régime républicain de la déchéance de la nationalité. La Première Guerre mondiale sera l’occasion d’une révision de l’ensemble des naturalisations des sujets des puissances en guerre avec la France : 549 individus considérés comme indignes ou déloyaux verront leur nationalité leur être retirée1. La procédure est administrative dans un premier temps : la déchéance est prononcée par un décret frappé du sceau de la souveraineté, le Conseil d’État en refuse l’examen contentieux.

Dans un second temps, la procédure va se juridictionnaliser et il reviendra au juge judiciaire de prononcer la déchéance. Le régime perdure jusqu’en 1938.

Pendant la Seconde Guerre mondiale, les institutions de Vichy retirent la nationalité à 15 154 individus, dont 6 307 de confession juive2 ; la déchéance est alors dévoyée : elle intervient en pure opportunité et sans contrôle ni garanties procédurales. Au sortir de la guerre, les institutions républicaines prononcent 479 déchéances, pour des motifs de déloyauté ou d’indignité (collaboration avec l’ennemi notamment3). La procédure est administrative et s’opère désormais sous le contrôle du Conseil d’État.

Pendant cette dernière période, le crime d’indignité nationale, puni de dégradation nationale, est à distinguer de la déchéance de la nationalité française. Prévu par l’ordonnance du 26 décembre 1944, il permet de condamner tout Français ayant « soit apporté volontairement, en France ou à l’étranger, une aide directe ou indirecte à l’Allemagne ou à ses alliés, soit porté volontairement atteinte à l’unité de la nation, ou à la liberté et à l’égalité des Français ». Frappant 46 645 Français, cette peine de dégradation nationale entraînait notamment la privation des droits civils et politiques et interdisait l’exercice d’un nombre important de professions. Elle n’entraînait cependant pas la déchéance : seules 92 personnes reconnues coupables d’indignité nationale ont par ailleurs été déchues de leur nationalité française4.

Le régime contemporain de la déchéance de la nationalité, prévu à l’article 25 du Code civil, est aujourd’hui tombé dans une relative désuétude : on dénombre moins de dix déchéances depuis la fin des années 19905. Il prévoit principalement la perte de la nationalité pour crime ou délit constituant soit une atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation, soit – plus récemment, depuis 1996 – un acte de terrorisme. Le texte, outre des restrictions en matière de délai d’action (une déchéance pour fait de terrorisme ne peut plus intervenir passé un délai de quinze années après l’acquisition de la nationalité), prévoit qu’un individu ne peut être déchu de sa nationalité si cela conduit à le rendre apatride. Le gouvernement décide discrétionnairement de procéder à la déchéance, sous le contrôle du juge administratif.

Ces conditions restrictives de mise en œuvre font de la nationalité une arme beaucoup plus symbolique que stratégique dans la lutte contre le terrorisme. La déchéance ne peut frapper que les binationaux ayant acquis leur nationalité par naturalisation et condamnés pénalement de manière définitive pour acte de terrorisme. La probabilité de la réunion de ces trois critères est particulièrement faible au regard du nombre d’individus déjà peu élevé auxquels la commission ou la préparation d’actes de terrorisme peut être imputée. Le droit français est, en la matière, soucieux de garantir le respect des droits fondamentaux. Les ordres juridiques européen et international garantissent également un certain nombre de normes applicables en cas de perte de la nationalité : prohibition de l’apatridie, droit à un recours effectif, procès équitable, principe de non-discrimination, principe de proportionnalité, droit au respect de la vie privée et familiale, etc. Cet ensemble peut faire obstacle au développement d’un régime trop permissif en matière de déchéance.

Pour autant, les récentes évolutions législatives au Canada et au Royaume-Uni font de la perte de la nationalité l’un des fers de lance des sanctions administratives en matière de lutte contre le terrorisme. Depuis 2006, le Royaume-Uni a déchu vingt-sept de ses ressortissants de leur nationalité dans un but d’intérêt général, dont cinq en 2012 et huit en 2013. Ces déchéances touchent autant les nationaux par naissance que par naturalisation. Il n’est pas nécessaire que ceux-ci aient été pénalement condamnés pour acte de terrorisme, car le gouvernement apprécie souverainement la condition d’intérêt général qui détermine la déchéance : prévenir le risque de terrorisme, même quand les preuves collectées ne permettraient pas à une accusation de prospérer en justice, suffit à prononcer la déchéance. La mesure intervient majoritairement lorsque les individus sont à l’étranger, privant ceux-ci de la possibilité de venir défendre leur cause sur le sol britannique. Enfin, la déchéance peut toucher tout individu qui a, selon l’appréciation du gouvernement, des chances raisonnables d’acquérir la nationalité d’un autre pays. La question de la conformité aux droits fondamentaux de cette législation est en attente d’examen devant la Cour suprême du Royaume-Uni ; les juridictions européennes devraient être prochainement saisies.

En France, la législation britannique est citée en exemple : l’opposition propose et la majorité écoute. La déchéance de la nationalité est-elle un remède aux actes de terrorisme ? Il est certain qu’un État ne peut expulser ses propres ressortissants, cela est contraire au droit international. Un État qui souhaite interdire son territoire à l’un de ses ressortissants accusé de terrorisme est donc contraint de procéder à une déchéance : ainsi devenu étranger, l’individu peut être expulsé ou, s’il est à l’extérieur des frontières, être interdit de retour. Cela nécessiterait cependant un changement radical de la législation française, impliquant de moindres garanties en matière procédurale et surtout en matière de prévention de l’apatridie.

Mais la prudence est de rigueur en matière de nationalité. Comme Hannah Arendt et Earl Warren l’ont démontré, la nationalité n’est rien d’autre que « le droit d’avoir des droits ». Le retour de certaines formes de bannissement des individus jugés indignes ou déloyaux est une atteinte forte aux droits fondamentaux qui se concilie peu avec l’engagement libéral des démocraties modernes. L’exil des individus accusés de terrorisme ne tend d’ailleurs qu’à déplacer le problème : un individu dangereux ne le sera pas moins hors de son pays d’origine ; la gestion commune, globalisée et responsable des risques s’accommode mal d’une telle démonstration d’unilatéralité.