Les faiblesses du Livre blanc sur la défense

Contrairement aux documents que l’exécutif, aux États-Unis et en Grande-Bretagne, doit soumettre périodiquement au Congrès ou au Parlement, le Livre blanc sur la défense ne définit pas la politique que le gouvernement entend mener sur ce sujet. Depuis 1958, la pratique du « domaine réservé » permet au président de la République de ne pas être tenu par une doctrine préalablement approuvée par les élus. Conservant cette pratique, François Hollande a ainsi pris seul les décisions les plus importantes : le retrait des troupes d’Afghanistan, le maintien des deux composantes de l’arsenal nucléaire, l’intervention militaire au Mali. Indépendamment même de cette particularité française, le Livre blanc est rédigé par une commission, composée en grande partie de fonctionnaires, et n’ayant aucune légitimité pour définir la politique de défense de la France.

Il n’a pas non plus pour objectif de rechercher un compromis entre des positions divergentes, puisque les dissensions sur la défense se sont progressivement effacées entre les deux partis de gouvernement. L’armement nucléaire, l’invocation d’une mythique politique européenne, le passage à l’armée de métier, le refus d’approuver la Françafrique, le retour dans le commandement intégré de l’Otan, ont cessé, l’un après l’autre, d’être contestés. Seul reste un débat sur le budget de la Défense, promu par le lobby de l’industrie d’armement, et qui divise chacun des deux camps.

Le Livre blanc, rendu public le 29 avril 2013, aurait pu être, comme le souhaitait le président de la République, une réflexion sur les conséquences des transformations survenues dans le monde depuis 2008. Il semble d’abord répondre à cette demande, puisqu’il comporte une analyse de la situation internationale, identifiant les régions où les tensions pourraient dégénérer en conflits armés. Mais la liste qu’il dresse ensuite des zones où nos armées pourraient être amenées à intervenir n’est pas déterminée par les évolutions récentes. Les marches de l’Europe, le bassin méditerranéen, le Proche-Orient, le golfe Arabo-Persique et l’océan Indien, le Sahel et l’Afrique subsaharienne sont les régions où, depuis plusieurs décennies, la France entretient des bases, où des troupes sont stationnées et où elles ont combattu depuis trente ans. Cela semble signifier que le dispositif militaire ne change pas, quelle que soit l’évolution des rapports de force dans le monde.

Au premier rang des événements récents qui justifieraient une réflexion approfondie, le président de la République avait mentionné la réorientation de la politique américaine vers la zone Asie-Pacifique. Le Livre blanc confirme qu’elle aura des conséquences très importantes pour la France, mais il en conclut qu’une politique européenne de défense est plus nécessaire que jamais, tout en reconnaissant que « les opérations extérieures ont montré les limites du volontarisme politique de l’Union européenne ». Il constate que l’effacement relatif des États-Unis pourra obliger la France à prendre plus d’initiatives que par le passé et à construire de nouvelles coalitions. Mais les objectifs de la défense restent inchangés : préserver la souveraineté de la France, protéger son territoire et sa population, défendre ses intérêts stratégiques. Il sera difficile de rassembler nos alliés derrière ces mots d’ordre. De même qu’invoquer une histoire commune avec des pays d’Afrique, du Maghreb ou du Moyen-Orient risque d’être insuffisant pour convaincre nos partenaires de se joindre à une intervention militaire dans ces régions. Les changements dans la politique américaine vont ainsi obliger à réviser très profondément non seulement les orientations, mais les fondements mêmes de notre défense. Le Livre blanc n’y contribue pas.

En revanche, il amorce, sur un autre thème, une réflexion qui méritera d’être approfondie. L’objectif d’une intervention militaire dans une région troublée n’est pas seulement de mettre fin aux affrontements, mais de rétablir les structures d’un État capable d’assurer le fonctionnement d’une société civilisée. La présence de la Finul au Liban depuis 35 ans, de la Kfor au Kosovo depuis 1999, le déploiement en Bosnie, depuis 1996, de troupes sous commandement de l’Otan, puis de l’Onu, puis de l’Union européenne, montrent qu’aucune coalition n’y est jusqu’ici parvenue. Le Livre blanc a le grand mérite d’examiner les raisons qui peuvent expliquer cet échec, en particulier l’insuffisante participation d’experts civils à la reconstruction des structures d’un État. Cette recherche devra être poursuivie.

La commission du Livre blanc a certes peu contribué au renouvellement des idées sur la défense, mais le lui reprocher serait oublier que ce n’est pas son rôle. Dès sa première édition en 1972, le Livre blanc n’a eu pour tâche que de formuler le discours officiel en des termes qui ne suscitent pas d’opposition sérieuse dans les milieux de la défense. De lecture peu attrayante, il est destiné à ceux qui doivent défendre les positions officielles, les membres des deux commissions parlementaires, les militaires, les administrations chargées de la sécurité, l’industrie de l’armement, les commentateurs attitrés. Il indique à ses lecteurs le langage qu’ils doivent tenir, et il leur fournit des éléments permettant d’éluder les questions les plus délicates. Il y emploie toute une palette d’instruments, parmi lesquels la langue de bois est en bonne place. C’est ainsi que, s’agissant de la sécurité des transports maritimes, lorsqu’elle ne peut être assurée par la marine nationale, « des solutions appropriées seront étudiées ». Pour l’armement nucléaire, le dogme est exprimé en toute orthodoxie, selon la formule rituelle qui conforte les croyants dans leurs convictions : « La dissuasion nucléaire protège la France contre toute agression d’origine étatique contre ses intérêts vitaux, d’où qu’elle vienne et quelle qu’en soit la forme. »

Mais l’écriture peut être plus subtile. Le texte rend à de Gaulle l’hommage qui lui est dû, en faisant de l’indépendance de la France l’objectif majeur de la défense. Pourtant, alors que le pays n’est confronté à aucune menace militaire contre son territoire, la souveraineté dépend de facteurs économiques et financiers qui ne sont pas du ressort des armées. Aussi le Livre blanc affirme-t-il que la liberté de décision de l’État est liée à la réduction des déficits publics, glissant insensiblement de l’exposé de la politique de défense du pays à la défense de la politique budgétaire du gouvernement. Pour expliquer la compatibilité de la souveraineté avec la fidélité aux alliances européenne et atlantique, il recourt à de savantes variations sur le thème inventé par Edgar Faure en 1955 de « l’indépendance dans l’interdépendance ».

Le Livre blanc s’adresse également à d’autres publics, soucieux de vérifier qu’ils n’ont pas été oubliés et que les mots qu’ils attendent ont bien été employés. C’est le cas des outre-mer, qui ne sont pas inclus dans les régions cruciales pour la défense, ce dont les élus pourraient s’offusquer. Aussi chaque territoire fait-il l’objet d’un paragraphe particulier, où l’assurance est donnée qu’il constitue un enjeu soit stratégique soit prioritaire. De même le document est examiné à la loupe par les chancelleries, et le soutien de la France, ses liens avec chacun des principaux États, sont très soigneusement rappelés.

Le seul élément ajouté à ces positions connues est l’annonce de la suppression de 34 000 postes au ministère de la Défense entre 2014 et 2019. La décision ne pouvait évidemment pas être prise par une commission, elle a dû faire l’objet de longues tractations entre plusieurs ministères et d’un arbitrage au plus haut niveau de l’État, mais il est commode qu’elle soit dévoilée par un groupe d’experts plutôt que par le gouvernement.

La principale faiblesse du Livre blanc est le silence du discours officiel sur des questions essentielles posées par la définition de la politique de défense. Quelles missions confier aux armées quand il n’y a ni menace étatique militaire extérieure, ni risque identifié pour la sécurité intérieure ? Dans quels cas sommes-nous disposés à envoyer des troupes en opérations extérieures, et avec quels objectifs ? Quel doit être le rôle des bases permanentes dans des pays africains, une fois que la Françafrique n’est plus la politique officielle ? Faut-il donner la prééminence au contrôle de l’exploitation des ressources naturelles, ou bien à la maîtrise des flux de marchandises, d’informations et d’hommes ? En d’autres termes, faut-il accorder la priorité à l’Afrique, ou aux communications entre l’Europe et l’Asie ? Doit-on privilégier l’armée de terre ou la marine ? Est-il inévitable de conserver tous les systèmes d’armes conçus pour faire face à des conflits aujourd’hui révolus, en y ajoutant de nouveaux armements pour répondre à de nouveaux risques ou à de nouvelles peurs ? Dans quelles circonstances et pour quels enjeux François Hollande est-il prêt à utiliser les armes nucléaires ?