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Convergences des richesses, cumul des handicaps : les effets de la mondialisation sur les territoires

L’accélération des échanges à l’échelle internationale ne provoque pas une homogénéisation des territoires. Tout au contraire, c’est un mouvement de dualisation qui se produit : d’un côté des pôles liés aux échanges globaux ; de l’autre des espaces périphériques, cantonnés à la sous-traitance et coupés de l’innovation. Comment organiser de la cohésion dans une telle géographie ?

Aux yeux de beaucoup, la mondialisation devrait à terme abolir la question de la distance et donc de l’espace physique, dans les relations entre les acteurs économiques. C’est pourtant au constat inverse que sont parvenus les économistes spécialistes de l’économie géographique : au niveau local, l’espace économique est de plus en plus concentré et les acteurs (entreprises, travailleurs et consommateurs) se rapprochent les uns des autres pour exploiter les atouts de la proximité. Ce processus de polarisation spatiale des territoires peut apparaître en même temps qu’au niveau plus global la mondialisation permet à des économies pauvres de rattraper les pays riches. On assiste ainsi à un double mouvement de divergence locale (par exemple entre régions d’un même pays) et de convergence globale (entre pays européens, entre pays industrialisés et pays émergents). Ce double processus explique pourquoi c’est au niveau local des territoires que l’intégration européenne et, plus généralement, la mondialisation ont certainement produit les effets qui sont ressentis comme les plus négatifs. C’est là que se situent une difficulté majeure de la mondialisation et le défi pour les politiques publiques : les effets positifs sont dilués alors que les effets négatifs sont concentrés sur quelques régions initialement déjà défavorisées. Les délocalisations représentent l’exemple le plus difficile de ce défi.

Europe-États-Unis : des modèles opposés de géographie économique

La comparaison de la géographie économique de l’Europe et des États-Unis est instructive à plus d’un titre. Les disparités régionales de Pib par habitant ainsi que de taux de chômage sont beaucoup plus importantes en Europe qu’aux États-Unis, même si l’on restreint l’analyse à l’Union européenne des 15 avant l’élargissement. Cette plus grande disparité ne reflète pas, cependant, une plus grande concentration spatiale des activités économiques. La plupart des secteurs sont en fait plus dispersés géographiquement en Europe qu’aux États-Unis. Cependant, au cours des vingt dernières années, la spécialisation des pays européens s’est accrue et les structures industrielles sont devenues de plus en plus différentes. Plusieurs études empiriques suggèrent qu’un processus de concentration spatiale est à l’œuvre aujourd’hui en Europe, en particulier depuis les progrès de l’intégration commerciale des années 1980.

Pourquoi la plus grande concentration spatiale des activités économiques aux États-Unis n’a-t-elle pas engendré une plus grande disparité de revenus entre les États ? La raison première est la forte mobilité des salariés aux États-Unis, qui n’existe pas en Europe. La mobilité entre États aux États-Unis est bien entendu plus grande que ce qu’elle est entre les pays européens mais elle dépasse aussi de beaucoup celle qui existe entre les régions d’un même pays européen. Cette forte mobilité américaine explique pourquoi le phénomène de concentration spatiale des activités économiques aux États-Unis ne s’est pas accompagné d’un processus de divergence des revenus par tête entre États américains. Lorsque les travailleurs suivent le capital mobile (physique ou humain) des régions en déclin vers les régions en croissance, le problème d’équité spatiale se pose de manière beaucoup moins aiguë. En effet, bien que certaines régions se vident de leurs activités économiques, le revenu par habitant ne diverge par entre les différentes régions. L’émigration des travailleurs des régions en déclin vers les régions en croissance permet de réduire la concurrence entre travailleurs dans les premières et, au contraire, de l’augmenter dans les secondes. Les phénomènes migratoires constituent donc la principale force d’ajustement des inégalités régionales aux États-Unis. Ceci explique certainement, outre une tradition idéologique peu propice à l’intervention publique, pourquoi, aux États-Unis, la question de politiques régionales ou d’aménagement du territoire n’a jamais été posée avec autant d’acuité qu’en Europe.

A contrario, c’est bien parce que les travailleurs (souvent les plus défavorisés) sont aussi les moins mobiles en Europe que la géographie économique a acquis une dimension politique sur ce côté de l’Atlantique seulement. De manière un peu schématique, aux États-Unis, les travailleurs suivent passivement les entreprises alors qu’en Europe, on demande aux politiques des mesures incitant les entreprises à suivre les travailleurs là où ils choisissent de demeurer, ou de compenser les inégalités spatiales de production par des transferts.

Europe : convergence globale et divergence locale

Un autre phénomène notable de la géographie économique européenne est la dichotomie de l’évolution des inégalités entre pays européens d’une part et entre régions à l’intérieur des pays d’autre part. Le tableau 1, ci-dessous, illustre le développement de ces disparités mesurées par l’écart type du Pib par habitant pour les régions (Nuts 21) pour l’année 1990 et la période 1995-2000. Dans huit pays, les inégalités internes ont augmenté depuis 1995. Les deux dernières lignes montrent aussi que les inégalités à l’intérieur des pays ont plutôt augmenté alors que les inégalités entre pays ont diminué.

Tableau 1.

Disparités régionales de Pib/habitant à l’intérieur des quinze États membres de l’Union européenne (UE-15, 1995-2000) (a), (b), (c)

Nuts 2, écart type de l’indice UE-15 = 100

(a) Les nouveaux Länder ne sont pas pris en compte.

(b) Par État membre.

(c) À l’intérieur des États.

États membres1990199519961997199819992000Belgique25, 140, 841, 641, 641, 640, 239, 4Allemagnea21, 820, 120, 520, 921, 021, 522, 1Grèce6, 310, 410, 39, 59, 59, 59, 6Espagne14, 916, 817, 117, 417, 418, 118, 1France28, 928, 227, 927, 326, 627, 528, 3Italie24, 828, 528, 927, 728, 127, 827, 2Pays-Bas10, 613, 514, 615, 315, 715, 815, 5Autriche27, 525, 424, 823, 622, 722, 523, 9Portugal13, 515, 215, 417, 317, 917, 616, 6Finlande17, 919, 521, 220, 823, 924, 225, 0Suède10, 912, 013, 015, 216, 320, 120, 9Grande-Bretagne20, 231, 532, 034, 035, 634, 234, 2UE-15b12, 512, 511, 811, 611, 711, 011, 4UE-15c26, 528, 328, 128, 228, 528, 228, 5
Source : Commission européenne, 2002

On relève le même type de polarisation spatiale pour les taux de chômage. Depuis le milieu des années 1980, les régions présentant un taux de chômage initial élevé ou faible n’ont pas connu un changement important de leur situation relative2. En revanche, les régions intermédiaires ont rejoint les extrêmes. En résumé, l’intégration européenne a bien permis la convergence entre les pays mais pas entre les régions à l’intérieur des pays. C’est bien au niveau local que s’est fait sentir le coût de la spécialisation et de la polarisation.

Plus généralement, le caractère fractal des inégalités se retrouve dans la dimension spatiale, c’est-à-dire que l’augmentation des inégalités spatiales se retrouve au niveau de la France entre les régions, au niveau des régions entre les départements, au niveau des départements entre les zones d’emplois, au niveau des agglomérations entre quartiers…

Les géographies de la production et du revenu divergent : le cas français

Le cas français illustre un phénomène aux conséquences sociales et politiques importantes : alors même que les inégalités spatiales de production et de chômage ont augmenté, elles ont diminué pour ce qui est du revenu disponible, et cela grâce aux transferts. Le graphique 1 montre une mesure de l’inégalité de production entre grandes régions françaises entre 1982 et 2002 (le coefficient de variation du Pib par habitant). La tendance à la hausse est très claire.

Graphique 1

Le graphique 2 donne une image parallèle pour les inégalités régionales de taux de chômage entre 1981 et 2004. La tendance est aussi à une augmentation de la polarisation, sauf depuis 2001 et le ralentissement récent de l’économie française. La baisse surprenante des inégalités régionales de taux de chômage depuis 2001 vient essentiellement du fait que l’Île-de-France a vu son taux de chômage augmenter fortement. La baisse est donc en partie cyclique.

Graphique 2

Le graphique 3 en revanche montre une évolution très différente pour ce qui est du revenu disponible par habitant, c’est-à-dire lorsqu’on prend en compte les transferts. Sans surprise, les inégalités de revenu disponible entre régions sont très inférieures aux inégalités de production. En moyenne, les inégalités de production sont à peu près le double des inégalités de revenu disponible. De manière plus surprenante, alors que la première mesure d’inégalités a augmenté depuis le début des années 1980, la seconde a diminué3. On observe une déconnexion croissante entre les géographies de la production et de l’emploi, d’une part, qui deviennent plus inégales, et la géographie des revenus qui devient plus égalitaire4. Convergence régionale et cohésion régionale ne sont pas synonymes. Cette déconnexion suggère que les transferts entre régions (du fait des impôts et des transferts sociaux principalement, du fait des transferts privés dans une moindre mesure) sont extrêmement importants et croissants. Sans ces transferts croissants, la géographie des revenus aurait suivi celle de la production.

Graphique 3

Cette déconnexion française n’est cependant pas généralisable à l’Europe. En Grande-Bretagne par exemple, les deux types d’inégalités ont augmenté en parallèle. Les transferts liés au modèle français de l’État-providence ont clairement des implications spatiales très importantes même si ces transferts ne sont pas définis sur des critères géographiques. Ces transferts entraînent d’ailleurs une redistribution spatiale beaucoup plus importante que les politiques régionales et d’aménagement du territoire qui sont, pour leur part, définies sur des critères purement géographiques5. L’Île-de-France et l’Alsace sont les seules régions pour lesquelles les salaires du secteur privé sont supérieurs aux prestations sociales6. Les activités hors marché concurrentiel, c’est-à-dire les emplois publics ou les injections de revenus comme les retraites représentent l’écrasante majorité des revenus dans les chefs-lieux de départements ruraux : 80 % à Mont-de-Marsan par exemple.

L’importance des transferts en France, par l’intermédiaire des outils traditionnels de la redistribution (impôts, transferts…), a donc permis de « bien » corriger les inégalités spatiales de production (Pib/habitant) au sens où elles ne semblent pas avoir provoqué un surcroît d’inégalités individuelles. En revanche, les inégalités spatiales en termes de chômage, même corrigées des mécanismes de redistribution, semblent corrélées avec les inégalités individuelles7. Ce sont donc les inégalités en termes de chômage et non celles de Pib/habitant qui sont les plus préoccupantes et qui devraient constituer la cible spécifique des politiques régionales.

Pourquoi la géographie économique française
est-elle devenue plus inégalitaire ?

Comment comprendre ce qui s’est passé en Europe et en France dans les vingt dernières années ? La diminution des coûts de transaction sur le commerce (coûts de transport, libéralisation du commerce, par exemple) peut engendrer une concentration des activités économiques dans certaines régions, celles qui ont le meilleur accès aux grands marchés, même si ces mêmes régions n’ont pas les coûts de production les plus faibles. Cette concentration spatiale est avantageuse du fait de l’existence d’économies d’échelle qui poussent à limiter le nombre de sites de production et elle est rendue possible par l’intégration commerciale qui, en diminuant les coûts de transaction, n’oblige plus les entreprises à se localiser près de tous leurs consommateurs. Les délocalisations d’entreprises, qui répondent à la fois à des facteurs liés à l’accès aux marchés et aux différences de coûts de production (en particulier salariaux), sont un élément de cette dynamique.

D’une part, les industries à forte économie d’échelle, c’est-à-dire celles où la taille du marché est déterminante pour les profits, ont concentré leur production sur les gros marchés (quelques régions riches). Ce sont en général des industries de secteurs peu concurrentiels et où le coût fixe (par exemple le montant de recherche et développement à effectuer avant de se lancer dans la phase de production) est élevé. Les entreprises à fortes économies d’échelle et appartenant aux secteurs à marge de profit élevée seront attirées par les régions où d’autres entreprises (à la fois clientes et fournisseurs) sont déjà installées. C’est là que des processus cumulatifs peuvent se mettre en place puisque plus une région a pu attirer des entreprises de ce type, plus elle en attirera d’autres. Au contraire, les régions que ces entreprises ont fuies auront de plus en plus de mal à les attirer.

D’autre part, les entreprises pour lesquelles le coût salarial constitue une part importante des coûts totaux, dans des secteurs très concurrentiels et donc à faible marge de profit, ont pu, grâce à l’intégration commerciale, délocaliser leur production vers les pays à faibles salaires.

Ce double mouvement de relocalisation – relocalisation des secteurs à économies d’échelle vers les régions les plus riches et des secteurs très concurrentiels vers les pays à bas salaires – peut expliquer le processus de convergence globale entre pays européens et de divergence locale entre régions : les régions les plus défavorisées ont perdu à la fois face aux régions les plus riches bénéficiant d’un marché important et face aux pays européens (ou extra-européens) les plus pauvres bénéficiant de coûts de production industrielle plus faibles. Le fait que les différences de productivité soient beaucoup mieux traduites en termes de différences de salaires et coûts de production entre pays qu’entre régions à l’intérieur d’un pays pénalise clairement les régions pauvres des pays riches. Les délocalisations ne sont donc pas un processus seulement international mais aussi intra-national.

Ce processus cumulatif signifie aussi une spécialisation entre des régions à forte concentration d’entreprises à marges de profits et salaires élevés et des régions qui ne peuvent attirer les entreprises qu’avec des salaires et marges de profit faibles. Les premières se spécialiseront dans des biens de haute technologie peu concurrencés par l’ouverture au commerce avec les pays à bas salaires. Au contraire, les secondes seront directement affectées par le processus de globalisation commerciale. En outre, les premières régions, parce que leur base taxable sera plus importante (les entreprises qui y sont installées sont typiquement des entreprises à marges de profits élevés), pourront plus facilement financer des infrastructures attirant davantage d’entreprises. L’inverse est vrai pour les régions spécialisées dans des secteurs très concurrentiels à faibles marges de profit.

Ce processus de concentration spatiale est non linéaire au sens où la baisse des coûts de transaction peut d’abord n’avoir aucun effet. Ce n’est que lorsque ceux-ci ont atteint un niveau critique que le processus cumulatif se met en place. Une fois celui-ci enclenché, il se renforce lui-même. Ce caractère auto-entretenu est aussi amplifié par les phénomènes bien connus d’externalités positives ou spillovers technologiques qui impliquent que les entreprises bénéficient de l’innovation, du savoir-faire et des compétences produites par les autres entreprises localisées à proximité.

Certaines régions ou zones d’emploi en France ont donc été affectées doublement par l’intégration européenne et la mondialisation : non seulement du fait des délocalisations vers les nouveaux pays entrants ou des pays émergents extra-européens mais aussi (et vraisemblablement de manière plus importante même si les chiffres manquent pour le montrer) par des délocalisations à l’intérieur de la France en faveur des régions les plus riches.

Les politiques régionales entre équité et efficacité

Une justification traditionnelle des politiques régionales ou d’aménagement du territoire est celle de l’équité. Certains travailleurs ne sont pas mobiles et sont donc condamnés à demeurer dans des régions pauvres ou déclinantes dont les facteurs mobiles (capital et travailleurs les plus qualifiés) sont partis. Du fait de la plus faible demande de travail dans ces régions, les salaires réels vont s’ajuster à la baisse ou, si les salaires réels ne s’ajustent pas en présence de rigidités sur le marché du travail, le chômage augmentera. Dans les deux cas, le bien-être diminuera. En outre, les agents les plus mobiles sont en général ceux dont le capital humain (éducation, expérience, etc.) est le plus élevé. Ceux-ci ont en outre un impact positif sur la productivité et donc le salaire réel des autres travailleurs. En quittant une région déclinante, les travailleurs les plus productifs ont donc aussi un impact négatif sur la productivité des travailleurs restants, c’est-à-dire les plus défavorisés. Il y a donc un défaut de coordination du marché au sens où lorsque certains agents décident de leur localisation, ils ne prennent pas en compte l’effet de ce choix sur les autres agents. De ce point de vue, il y a bien échec du marché qui a pour conséquence une augmentation des inégalités, spécifique à la dimension spatiale de l’économie et qui peut donc servir de justification à une intervention publique.

Il existe plusieurs manières d’analyser l’impact du phénomène d’agglomération sur les agents les moins mobiles. En France et en Europe plus généralement, favoriser la mobilité spatiale des travailleurs n’est pas considéré comme une réponse aux problèmes d’inégalité régionale. C’est en partie légitime car, du fait d’obstacles culturels et sociologiques, il existera toujours une frange importante de travailleurs peu mobiles qui seront lésés par les phénomènes d’inégalités géographiques. La vision de régions vides à la fois d’habitants et d’activités économiques (tel le Dakota aux États-Unis) reste inacceptable en Europe. Cependant, l’élimination de certains obstacles à la mobilité (la difficulté, par exemple, de passer d’un Hlm à un autre dans une région différente) pourrait pourtant être intégrée dans les politiques publiques. Plus généralement, la politique de formation devrait aussi permettre de faciliter la mobilité interindustrielle (et donc aussi interrégionale quand les régions sont en partie spécialisées) pour les travailleurs qui perdent leur emploi.

Une autre justification de l’intervention publique au niveau régional est celle de l’efficacité. Cette justification est moins claire que celle de l’équité. Si les phénomènes de concentration spatiale s’expliquent par l’existence d’économies d’échelle, cela veut dire que l’agglomération spatiale est à l’origine de gains économiques. Ce sera le cas si les entreprises bénéficient de la proximité d’autres entreprises du même secteur pour diminuer leurs coûts (de transport ou fixes). Ce sera aussi le cas si cette concentration permet d’augmenter la productivité des entreprises si elles bénéficient de transferts de connaissances d’autres entreprises voisines. L’exemple de la Silicon Valley montre le bénéfice que peut retirer un pays d’une concentration spatiale très forte d’activités à externalités technologiques positives. Le fait que les activités d’innovation sont plus concentrées dans l’espace que les activités de production a une raison économique et les bénéfices de cette concentration spatiale vont au-delà des gains privés.

L’hypothèse implicite des politiques publiques qui ont pour objectif une plus grande dispersion des activités économiques semble cependant différente. Elle repose sur l’idée que la géographie économique produite par les seules forces du marché est trop concentrée. La définition des objectifs des politiques régionales et d’aménagement du territoire n’a cependant pas été résolue ni par la Commission européenne ni par les gouvernements : veut-on une certaine homogénéisation (et, si oui, jusqu’à quel point ?) de l’activité économique sur le territoire ? Cet objectif ne peut ignorer qu’une trop grande diffusion spatiale des activités (en particulier celles intensives en technologie) peut être dommageable à la France dans son ensemble en rendant sa géographie peu efficace. C’est même vrai au niveau régional : les régions à l’intérieur desquelles les inégalités ont le plus augmenté sont celles où la croissance a été la plus forte8. Le cas des pôles de compétitivité, récemment mis en place, est intéressant puisqu’il s’agit d’un tournant, au moins dans le discours officiel. L’intérêt économique du regroupement sur un même territoire des activités de production et de recherche est clairement reconnu par cette démarche. Dans la pratique, cependant, leur saupoudrage et leur trop grand nombre montrent que les obstacles politiques ont été dominants et que l’objectif d’une plus grande homogénéité territoriale reste prépondérant.

La difficile évaluation des politiques régionales et d’aménagement du territoire

Il est très difficile d’évaluer et d’anticiper l’effet des politiques publiques censées contrecarrer les tendances à la concentration. Ainsi, les politiques régionales qui financent par exemple des infrastructures de transport ont des effets à la fois d’offre et de demande. Les effets de demande sont principalement des effets de court terme keynésiens, c’est-à-dire reposant sur l’effet de multiplicateur : la construction d’une autoroute augmente la demande locale de biens et de travail et donc les revenus disponibles de la région. À son tour, cette augmentation entraîne des dépenses sur des biens locaux (en particulier les services non échangeables), etc. Si la région bénéficiant de cette infrastructure connaît un déficit de demande du fait d’une récession, l’effet peut être important.

Il est cependant essentiel d’étudier les effets de ces politiques à long terme, c’est-à-dire les effets sur l’offre. Or, ces effets, en particulier ceux qui ont trait au choix de localisation des entreprises, sont plus complexes et peuvent être même exactement opposés aux effets de demande de court terme. Cela peut être le cas par exemple des infrastructures de transport qui ont été privilégiées dans le cadre à la fois des politiques régionales européennes et des politiques d’aménagement du territoire, en France en particulier.

Si l’on pense au cas des industries à économies d’échelle en effet, une politique de désenclavement des régions périphériques peut avoir un impact paradoxal. En diminuant les coûts de transaction pour le commerce interrégional, une telle politique peut inciter les entreprises à exploiter les économies d’échelle en concentrant la production sur un seul site. Pour les entreprises pour lesquelles le coût salarial est un coût relativement faible, cela impliquera une concentration de la production dans la région riche quitte à exporter une partie de la production vers la région pauvre, à faible coût grâce aux nouvelles infrastructures9. Pratiquement, la baisse des coûts de transport en France sur les vingt dernières années a eu pour effet une concentration croissante des industries à fortes économies d’échelle10.

Bien entendu, ce résultat n’est pas général. Les infrastructures publiques qui ont permis à la région Nord de se trouver à proximité (en termes de coûts de transport) des régions européennes les plus riches ont certainement aidé cette région. Dans ce cas, en effet, les infrastructures de transport en ont fait une région « cœur » et n’ont pas simplement désenclavé une région périphérique. De ce fait, les entreprises ont pu concentrer leur production dans une région à la fois devenue proche des gros marchés et bénéficiant de salaires relativement faibles ou, du moins, d’un marché du travail très favorable aux entreprises. Cet exemple montre que la même infrastructure publique peut avoir des effets très différents d’une région à l’autre.

Si une partie du phénomène de concentration et d’inégalité régionale est due au fait que les entreprises localisées dans la même région bénéficient d’une performance technologique supérieure, les recommandations pour les politiques publiques sont très différentes. Il ne s’agit plus de diminuer les coûts de transaction sur le commerce des biens entre les régions mais de diminuer les coûts de transaction sur les échanges d’« idées ». Cela implique un changement de priorité : plutôt que de financer des autoroutes, il s’agit de favoriser la convergence technologique entre régions, ce qui implique des programmes publics sur les télécommunications, l’Internet, la formation du capital humain, la facilitation des transports des hommes plutôt que des biens.

Une autre difficulté des politiques régionales est que l’objectif de diminution des inégalités régionales est souvent confondu avec celui de la réduction des inégalités entre individus. Or les politiques régionales qui consistent à subventionner les entreprises afin qu’elles se relocalisent dans les régions défavorisées peuvent avoir l’effet exactement inverse. Si le capital est mobile, subventionner le rendement du capital dans une région revient à augmenter son rendement dans toutes les régions. À terme, en effet, le rendement doit être égalisé entre les régions pour que le capital n’ait plus intérêt à se relocaliser. Les politiques régionales de subvention au capital, même si elles réussissent à diminuer les inégalités régionales peuvent donc aboutir à une augmentation des inégalités entre individus puisque les premiers bénéficiaires peuvent être les détenteurs de capital, qu’ils résident dans les régions pauvres ou les régions riches.

La question spécifique des délocalisations

Les délocalisations n’expliquent qu’une petite part des destructions d’emplois : entre 9 000 et 20 000 emplois industriels auraient été détruits chaque année depuis 1995 en France du fait des délocalisations11. Les suppressions brutes annuelles dans l’industrie sont de l’ordre de 500 000, ce qui signifie que les délocalisations représenteraient entre 1, 8 % et 4% des destructions totales d’emplois. En revanche, certaines zones d’emplois ont été particulièrement touchées : entre 1995 et 2001, les délocalisations auraient représenté plus de 10 % de l’emploi industriel dans 6 zones d’emplois (sur les 352 de la France métropolitaine), et plus de 5% dans 30 zones. Dans un tiers des zones d’emplois en revanche, les délocalisations représenteraient moins de 1% de l’emploi industriel. Cette concentration spatiale peut expliquer que le phénomène soit devenu un sujet de crainte majeur des Français. Selon un sondage Csa-l’Expansion, la majorité des Français estiment que la délocalisation des entreprises françaises est un « phénomène grave » (88 %) et « durable » (70 %). Plus d’un Français sur trois considère que son « propre emploi ou celui d’un de ses proches » est directement menacé. Le fait que le phénomène, même s’il reste limité, se soit accéléré dans les dernières années, peut aussi expliquer qu’interprété comme présageant de l’avenir, il engage aussi les anticipations. Cette crainte des délocalisations peut donc avoir d’autres conséquences, cette fois-ci macroéconomiques : même si le phénomène est difficilement mesurable, il paraît clair que le pessimisme ambiant se nourrit de cette crainte et peut ainsi freiner la consommation présente. Dans ce cas, les délocalisations, et peut-être encore plus leur anticipation, pourraient avoir un impact négatif sur la croissance et l’emploi à travers leur impact sur la consommation. On n’est pas loin d’un phénomène d’anticipations autoréalisatrices lorsqu’on sait que les décisions de localisation des entreprises tiennent compte en premier lieu de la taille du marché et donc du dynamisme de la demande locale.

Parce que la géographie économique fait apparaître des dynamiques cumulatives (en positif et en négatif), une délocalisation peut, en outre, pour une zone d’emploi fragile, enclencher un processus de désindustrialisation très destructeur.

Un traitement spécifique des emplois détruits par les délocalisations

Le fait que les délocalisations entraînent des processus cumulatifs sur des régions fragiles et qu’au niveau national elles alimentent des anticipations pessimistes milite pour un traitement spécifique des emplois détruits par les délocalisations. Cette compensation spécifique doit être vue comme un complément et non comme un substitut aux mesures de plus long terme visant à augmenter la compétitivité des entreprises12.

Aucun pays ne traite, à ma connaissance, les emplois détruits par les délocalisations de manière différente des emplois détruits pour d’autres raisons, par exemple le progrès technique. L’argument pour cette absence de différenciation de traitement est a priori assez convaincant : les systèmes d’assurance chômage et les aides (en termes de formation et de recherche d’emploi) ont déjà créé trop de catégories différentes de chômeurs (jeunes, âgés, longue durée…) avec des effets de substitution successifs à mesure que telle catégorie était favorisée par rapport à telle autre. L’autre argument est un argument d’équité : pourquoi un travailleur qui perd son emploi du fait du progrès technique serait-il moins bien traité qu’un travailleur perdant son emploi du fait d’une délocalisation ?

La réponse au premier argument est que si les emplois détruits du fait des délocalisations ont des effets spécifiques, comme on vient de le voir, alors un traitement spécifique peut être justifié. Le second argument oublie que l’intégration commerciale qui peut faciliter le processus de délocalisation est un choix politique bien défini et, en ce sens, réversible. Ce n’est pas le cas, ou dans une moindre mesure, du progrès technique. La théorie du commerce international nous apprend que les gains générés par le commerce international (et aussi par les délocalisations) au niveau d’un pays sont suffisants pour compenser ceux qui perdent à l’ouverture. Le problème est que cette proposition théorique importante n’a en fait jamais été mise en œuvre en France : il n’y a pas eu de programme spécifique de compensation pour ceux qui ont perdu du fait de l’intégration européenne ou de la libéralisation commerciale plus généralement. Or ces processus sont réversibles (plus en tout cas que le progrès technologique) car ils sont le produit d’une décision politique d’un pays démocratique et souverain. Le non au référendum sur la Constitution européenne est là pour nous le rappeler. Si l’on considère que cette ouverture commerciale, dont les délocalisations sont une des conséquences, est créatrice de richesses, alors une compensation spécifique pour ceux qui perdent leur emploi du fait des délocalisations peut être interprétée comme une mesure à la fois d’équité et d’efficacité.

L’expérience la plus proche d’une compensation spécifique liée à des accords de libéralisation commerciale est celle du Trade Adjusment Assistance (Taa) aux États-Unis. Ce système de compensation spécifique pour ceux qui perdent leur emploi du fait du commerce international est en fait ancien (il date de 1962) mais les critères d’éligibilité étaient si contraignants qu’il a été très peu utilisé jusque dans les années 1990. Il fut redynamisé au moment de l’Alena avec un slogan simple affiché par exemple sur la page d’accueil du site internet du Taa : “If imports from Canada or Mexico cost your job… Apply for Nafta-Taa” (« Si les importations du Canada ou du Mexique vous coûtent votre emploi, inscrivez-vous ici »). Le programme offre des conseils de reclassement, une formation, une aide spécifique pour retrouver un emploi et une aide à la mobilité géographique. Surtout, l’assurance chômage est disponible pendant un an après la fin de l’assurance chômage « normale » (sous condition de participation dans un programme de formation) qui est très courte aux États-Unis. La dernière réforme date de 2002 et enrichit le programme avec une assurance de salaire : les travailleurs âgés de plus 50 ans peuvent recevoir la moitié de la différence de leur dernier salaire et leur nouveau salaire pendant deux ans (avec une limite de 10 000 $/an). L’objectif est à la fois d’équité et d’efficacité puisqu’un tel programme augmente l’incitation de reprendre un travail même moins bien payé. La réforme de 2002 a aussi étendu le programme aux travailleurs des entreprises fournisseurs touchées directement par la concurrence étrangère.

Une des (bonnes ?) surprises du programme est que malgré la forte augmentation des importations américaines, l’augmentation du nombre de travailleurs dont la demande a été acceptée dans le cadre de ce programme a été en fait très faible : environ 100 000 en 2000, 140 000 en 2001, 235 000 en 2002 et 200 000 en 2003. Surtout, le pourcentage des travailleurs éligibles qui, de fait, demandent l’aide est très faible : environ 25 % aujourd’hui. Soit ces travailleurs ont retrouvé entre-temps un emploi, soit ils ne sont pas prêts à rentrer dans le programme de formation pour recevoir l’aide. L’autre explication moins optimiste, et en même temps une critique récurrente du programme par les Démocrates, est que les travailleurs sont peu au courant de ces droits. Aucune campagne télévisée par exemple n’a été faite pour informer le public. Le programme n’est cependant pas négligeable puisque 2, 5 millions de travailleurs (sur 25 millions éligibles) ont reçu l’assistance du Taa entre 1974 et 2002. Il ne couvre cependant pas les délocalisations en particulier dans le secteur des services.

La mise en place en France d’une compensation spécifique pour les emplois délocalisés requiert une analyse approfondie qui dépasse l’ambition de cet article. Quelques pistes peuvent être cependant proposées :

dans le cas français, il semble naturel d’expérimenter un tel système sur le phénomène des délocalisations. Il pourrait, par la suite, être étendu aux emplois détruits du fait de la concurrence étrangère en tirant parti de l’expérience américaine. Le sujet des délocalisations étant aujourd’hui celui qui traumatise la société française, c’est lui qui doit être traité en priorité ;

une définition précise mais assez large des délocalisations doit être donnée. On pourrait retenir celle-ci : il y a délocalisation lorsqu’il y a substitution de production étrangère à une production française, résultant de l’arbitrage d’un producteur qui renonce à produire en France pour produire ou sous-traiter à l’étranger13. Il s’agit d’une définition asse large puisqu’elle va au-delà du seul déplacement physique d’une unité de production à l’étranger avec un transfert direct de capitaux à l’étranger et englobe les délocalisations par sous-traitance. Les deux conditions essentielles sont une baisse des effectifs employés de l’entreprise et dans le même temps une augmentation des importations du même type de bien qui était auparavant produit en France. Il s’agit donc plus d’une présomption de délocalisation qu’une « preuve formelle ». L’éligibilité au programme d’aide pourrait donc s’appuyer sur ces deux données disponibles au niveau des entreprises ;

un allongement de la durée de l’allocation chômage ne semble pas être une priorité dans le cas français puisque, contrairement au cas américain, celle-ci est déjà assez longue. Une compensation forfaitaire spécifique paraît plus appropriée. Le montant de la compensation forfaitaire pourrait être de l’ordre de 5 000 euros en plus des primes de licenciements existantes14. Si l’on retient le chiffre haut de 20 000 emplois détruits par an par les délocalisations15, cela implique donc un budget annuel de l’ordre de 100 millions d’euros pour cette mesure. Le financement pourrait se faire par une augmentation de la Tva puisque les principaux bénéficiaires des délocalisations sont les consommateurs grâce aux baisses de prix qu’elles permettent ;

une aide spécifique en termes de formation et de relocalisation devrait être offerte aux travailleurs perdant leur emploi du fait d’une délocalisation ;

une compensation de l’ordre de 50 % de la différence de salaire entre le dernier emploi et le nouvel emploi trouvé pendant une période allant de deux à trois ans ;

la publicité donnée à ces mesures devrait permettre d’éviter l’écueil américain décrit plus haut. La publicité est de fait un élément important de cette proposition visant aussi à rassurer les Français sur le sujet des délocalisations. Un intérêt de la proposition est aussi de permettre de mieux cerner quantitativement la gravité du phénomène des délocalisations.

  • *.

    Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne. École d’économie de Paris.

  • 1.

    La nomenclature statistique Nuts permet de comparer les régions à l’échelle européenne.

  • 2.

    H. Overman et D. Puga, “Unemployment clusters across European countries and regions”, Economic Policy, no 34, 2002, p. 117-147.

  • 3.

    Les données ne sont pas disponibles après 1999.

  • 4.

    Laurent Davezies, « Revenu et territoires », dans Aménagement du territoire, Conseil d’analyse économique, 2001 (http://www.cae.gouv.fr/).

  • 5.

    Philippe Martin, “The Geography of inequalities in Europe”, Sweedish Economic Policy Review, vol. 12, 2005.

  • 6.

    L. Davezies, « Revenu et territoires », art. cité.

  • 7.

    P. Martin, “The Geography of inequalities in Europe”, art. cité.

  • 8.

    Matthieu Crozet et Pamina Koenig, “The Cohesion vs Growth Tradeoff: Evidence from EU Regions (1980-2000)”, sur http://team.univ-paris1.fr/teamperso/crozet/matthieu.htm

  • 9.

    P. Martin, “Public policies, Regional Inequalities and Growth”, Journal of Public Economics, no 73, 1999, p. 85-105 ; P. Martin et C. A. Rogers, “Industrial Location and Public Infrastructure”, Journal of International Economics, no 39, 1995, p. 335-351.

  • 10.

    Pierre-Philippe Combe et Mirène Lafourcade, “Transport costs: Measures, Determinants, and Regional Policy Implications for France”, Journal of Economic Geography, juin 2005, vol. 5, no 3, p. 319-349.

  • 11.

    P. Aubert et P. Sillard, Délocalisations et réductions d’effectifs dans l’industrie française, Insee, document de travail, 2005.

  • 12.

    Un certain nombre de pistes sont avancées dans L. Fontagné et J. H. Lorenzi, Rapport désindustrialisation et délocalisation, Conseil d’analyse économique, 2005 (www.cae.gouv.fr).

  • 13.

    P. Aubert et P. Sillard, Délocalisations et réductions d’effectifs dans l’industrie française, op. cit.

  • 14.

    Un problème possible est que lors des négociations sur le plan social accompagnant le licenciement, l’employeur ne s’appuie pas sur la compensation forfaitaire pour réduire la prime de licenciement.

  • 15.

    P. Aubert et P. Sillard, Délocalisations et réductions d’effectifs dans l’industrie française, op. cit.