Aide internationale : vers une justice sociale globale ?

Les paradigmes éthiques de l’aide internationale peuvent être classés selon les réponses qu’ils apportent à deux grandes questions. Quels sont les bénéficiaires légitimes de l’aide ? Quelle est la finalité poursuivie ?

En ce qui concerne les bénéficiaires légitimes de l’aide, la division centrale oppose les États aux individus. Amartya Sen oppose les notions de « grand universalisme » et de « particularisme national1 » pour décrire deux formes de solidarité internationale où le devoir d’assistance concerne soit directement les êtres humains entre eux ou alors les États entre eux.

La vision d’une aide internationale entre États prend appui sur un respect intégral du principe de souveraineté. Appliqué à la problématique du développement, il conduit à une forme de division du travail par laquelle « chaque société est responsable du bien-être de sa population, tandis que la communauté internationale se doit de maintenir les conditions générales dans lesquelles chaque société peut s’épanouir2 ».

À cette conception s’oppose une vision où le principe de plus haut rang, au-dessus de celui de souveraineté, est celui de l’existence de droits universels et imprescriptibles liés à tout individu. Cette vision s’exprime en particulier dans la philosophie des droits de l’homme qui fait de l’individu le point de référence ultime du monde moral. Elle a engendré certaines doctrines contemporaines du « devoir d’ingérence » en situant le devoir d’intervention au niveau interindividuel. Cette lecture suggère de concevoir l’aide internationale comme une interaction éthique directe entre individus – même si elle est largement mise en œuvre par les États.

En ce qui concerne maintenant la finalité de l’aide internationale, deux grandes conceptions peuvent également être distinguées. Elles recoupent l’opposition classique entre justice substantive, qui vise à produire des résultats justes, et justice procédurale, qui repose sur la mise en place de procédures justes.

Le plus souvent, l’aide extérieure se situe dans une perspective « substantive » d’atteinte d’un état du monde bien défini, considéré comme juste : vaincre tel ou tel « fléau » ou assurer à chacun un niveau minimal de bien-être. Il s’agit, par exemple, de « sortir du sous-développement », « éradiquer la pauvreté », « créer une croissance auto-entretenue », « assurer les libertés fondamentales », etc. Les pays riches qui disposent pour l’essentiel de ces minima ont le devoir moral d’appuyer leur réalisation universelle. Ici, l’objet de l’aide est de relever une série de « défis planétaires », qui sont autant d’étapes vers un état juste du monde. Lorsqu’elle s’attache à cette vision, l’aide prend la forme de plans d’action auxquels sont associés des objectifs. L’avancée vers les finalités est décrite comme une série de problèmes ou d’obstacles à surmonter, analysés sur un plan technique.

Deux caractéristiques de cette vision substantive méritent d’être signalées. Tout d’abord, l’aide s’y inscrit dans une phase délimitée d’un processus historique plus large. Elle est nécessaire pour une période donnée mais ne vise pas à fonder un lien permanent entre pauvres et riches – États ou individus. Par ailleurs, l’autonomie et l’indépendance (des États ou des individus) y occupent une place centrale et font pleinement partie de la finalité poursuivie. L’aide doit contribuer à un « affranchissement » des États ou des individus, tout en constituant à son égard une entorse passagère.

À cette lecture substantive de l’aide tournée vers des défis planétaires, on peut opposer une aide procédurale et fonctionnelle. La finalité n’est plus alors d’atteindre un but précis, de changer le monde une fois pour toutes, mais de remplir en permanence une fonction structurelle dont le caractère éthique est intrinsèque. Il s’agit de renforcer le degré d’équité internationale par la mise en place de procédures justes, adossées sur des principes de justice. Deux d’entre eux méritent d’être distingués.

Le premier est un principe assurantiel contre un certain type de dommages. L’aide constitue ici un filet global de sécurité contre des accidents locaux à dimension internationale : catastrophes naturelles, épidémies, guerres, crises financières internationales, etc. Face à ces fléaux, l’aide ne joue pas un simple rôle d’urgence mais aussi de prévention et de reconstruction. Le principe d’assurance englobe également celui de compensation. L’aide peut indemniser les perdants du « jeu » international, qu’il s’agisse d’héritage historique (colonisation), du partage de règles communes (dans le domaine commercial ou migratoire par exemple) ou de la gestion de ressources communes (environnement). La responsabilité de l’aide est ici de mutualiser certains coûts et bénéfices.

Le second principe procédural est celui de la redistribution. L’aide est alors considérée comme un instrument visant à accroître le niveau d’équité internationale – au sens d’une modération des inégalités. Elle peut s’inscrire, en particulier, dans une logique égalitariste de type « égalité globale des chances ». L’aide est alors comprise comme un transfert mondial entre riches et pauvres, justifié par l’amplitude « injuste » des écarts de niveau de ressources. Elle relève en ce sens d’une forme de fiscalité internationale. La promesse, maintes fois réaffirmée par les pays riches, de consacrer un pourcentage fixé de leur Pib à l’aide internationale manifeste bien ce principe redistributif.

La vision procédurale de l’aide, comme mécanisme structurel contribuant à accroître le niveau d’équité internationale, s’oppose en plusieurs points à celle, substantive, d’une aide devant relever une fois pour toutes des « défis planétaires ».

Une aide substantive, visant à établir une situation donnée juste, ne peut se justifier que par l’atteinte des objectifs qu’elle se fixe. Son efficacité ne sera pas seulement un critère de performance mais sa raison d’être même. Cette notion d’efficacité ne peut qu’être centrale dans un paradigme où l’aide est tendue vers une finalité précise dans un laps de temps défini. Elle devient moins centrale et plus difficile à définir lorsque la mise en place de procédures équitables est considérée comme une fin en soi. Une lecture procédurale mettra davantage l’accent sur la situation qui justifie l’aide (besoins, dommages, inégalités) et moins sur les objectifs à atteindre.

Par ailleurs, l’aide comprise comme vecteur d’équité a toutes raisons d’être conçue comme un instrument permanent de régulation internationale. Les principes assurantiel et redistributif peuvent être lus comme éternellement pertinents, indépendamment de toute vision évolutionniste du monde. Ils mettent en avant, non l’indépendance et l’autonomie à terme des acteurs internationaux (comme dans la lecture « défis planétaires ») mais au contraire leurs interdépendances et leurs responsabilités collectives. L’aide n’est pas ici une entorse provisoire aux souverainetés mais un instrument collectif de gestion des interdépendances, sans horizon de fin.

En croisant les catégories des bénéficiaires et des finalités de l’aide, on obtient un tableau explicitant quatre grands paradigmes dans lesquels l’aide internationale peut s’inscrire.

Ce tableau appelle des précisions. Les théories classiques du développement se trouvent en 1 : un effort particulier doit être entrepris pour aider un certain nombre de pays à franchir une période de leur histoire (le sous-développement) et ainsi acquérir un niveau minimal qui permette autonomie et progrès. Dans ce cadre, l’aide constitue un appui provisoire aux États pour leur permettre d’acquérir les instruments du développement : institutions modernes, politiques performantes, infrastructures, services publics, etc.

Le « tiers-mondisme » se situe en 2. Il s’agit davantage de la qualification des idées à une certaine époque que d’une véritable théorie. Ce terme est associé à une vision spécifique de l’aide internationale : une aide entre États souverains destinée à compenser les injustices internationales (héritage de l’histoire, dégradation du prix des matières premières, etc.) et à alimenter un transfert de ressources régulier entre pays riches et pays pauvres. Une telle vision de l’aide a été prégnante au cours des années 1970, lors des débats sur le « Nouvel ordre économique international3 ». Elle a profondément influencé l’aide européenne à ses débuts – en particulier les conventions de Yaoundé et de Lomé définissant les relations de coopération avec les pays Acp (Afrique, Caraïbe, Pacifique). Elle est renouvelée aujourd’hui par les problématiques environnementales : c’est la croissance des pays du Nord qui conduit à un excès d’émission de carbone et en partie à la destruction de la biodiversité. Les pays du Sud, qui doivent trouver leur place dans le « quota carbone global », et gardienner au profit de tous la biodiversité restante, doivent être indemnisés ou aidés pour le faire.

Dans la troisième colonne du tableau, l’aide s’adresse à des individus, même si elle peut être médiatisée par les États. Une vision libérale (fondée sur les droits et libertés individuels) et une exigence sociale internationale (ensemble de droits et libertés pour tous4) se combinent en 3. L’objectif type de l’aide associée est la « lutte contre la pauvreté ». Le devoir d’intervention des êtres humains plus riches n’est pas fondé sur une quelconque inéquité dans la répartition des ressources, mais sur une responsabilité commune de fournir à chacun les moyens d’une liberté minimale. Cette responsabilité globale repose en priorité sur ceux qui disposent de moyens d’action importants. Elle se situe au-dessus des souverainetés nationales, de sorte que la question du devoir d’ingérence se trouve immanquablement posée.

Un système de justice sociale globale fondé sur des mécanismes assurantiels et redistributifs entre individus à l’échelle mondiale est décrit en 4. L’objectif recherché peut être de type « égalité globale des chances ». La notion de « cosmopolitisme », courant de pensée fondé sur une conception de la justice indépendante des frontières nationales5, résume utilement ce dernier paradigme. Que cette doctrine cosmopolite soit ou non une utopie, la globalisation fait indéniablement apparaître une « question sociale globale6 ». L’utilisation de l’aide pour compenser les coûts de la globalisation pour certains groupes sociaux ou pour « gérer » les inégalités internationales est déjà une réalité. La mobilisation récente d’une partie de la société civile internationale et des opinions publiques pour accroître les transferts internationaux des riches vers les pauvres peut être comprise comme le reflet d’une préoccupation redistributive accompagnant la globalisation.

Quels sont les facteurs qui expliquent l’inscription de l’aide dans tel ou tel paradigme éthique ? Pour un individu compteront ses conceptions politiques, son expérience, sa formation, la position sociale qu’il occupe ou toute autre caractéristique personnelle. Les institutions, elles, se situeront selon leur mission, les valeurs de leur communauté professionnelle, leur expérience et leur mémoire collective.

La discipline professionnelle peut être un élément déterminant du positionnement éthique vis-à-vis de l’aide. À l’exception de l’école dépendantiste7, les économistes se sont situés très majoritairement dans une vision substantive. Le paradigme développementaliste, construit d’ailleurs autour d’une théorie économique, a longtemps été quasi hégémonique chez les économistes. L’importance des États comme lieu d’analyse de certains concepts (Pib, croissance, politiques économiques, biens publics, etc.) rend sans doute plus aisée une lecture étatique de l’aide par les économistes. La perspective substantive de l’aide, orientée vers des résultats et des « défis planétaires », leur convient d’ailleurs mieux qu’une perspective d’équité forcément normative et moins familière à leur discipline.

La Banque mondiale et le Programme des Nations unies pour le développement (Pnud) illustrent bien deux lectures institutionnelles différentes de l’aide. La première est dominée par la pensée économique. En tant que banque de développement, comptable de ses résultats devant ses actionnaires, sa préoccupation d’efficacité est structurellement plus forte que son souci d’équité. Cette institution s’inscrit tout entière dans la perspective substantive d’une aide temporaire qui doit, le plus efficacement possible, appuyer la réalisation d’objectifs précis et universels. À l’inverse, le Pnud est dominé par la culture de la paix et du consensus propre aux Nations unies. Il confère clairement à l’aide une fonction procédurale : celle de contribuer de manière permanente à un monde plus équitable.

Cependant, le principal facteur explicatif du choix du paradigme de l’aide n’est ni la discipline, ni l’institution mais certainement l’époque. La conception dominante de l’aide s’est déplacée au cours du temps au gré des rapports de force, du mouvement des idées dominantes et des leçons d’expérience8. Les déplacements temporels sont faciles à suivre dans leurs termes généraux : le développementalisme largement dominant dans les années 1950 et 1960, le court épisode tiers-mondiste des années 1970, l’émergence du social libéralisme dans les années 1990 autour de la lutte contre la pauvreté, et la préoccupation cosmopolite croissante avec la globalisation.

Plus difficile est de déchiffrer les tendances qui expliquent ces déplacements. Le mouvement certainement le plus repérable est celui qui va d’une aide destinée aux États à une aide destinée aux individus pauvres. Ce mouvement s’inscrit dans une tendance plus large encore dans le sens d’une individualisation des choix éthiques.

La globalisation représente une seconde tendance d’ensemble influençant la vision de l’aide internationale. Il était encore récemment inconvenant de considérer publiquement l’aide internationale comme un instrument à vocation permanente. L’aide ne pouvait être qu’une « distorsion » temporaire pour atteindre plus rapidement un état du monde où les principes de souveraineté et d’autodétermination devaient pleinement s’appliquer. L’évidence d’interdépendances permanentes entre sociétés dans un monde globalisé a progressivement fait émerger le besoin d’instruments de régulation globaux (assurantiels et redistributifs notamment). Ainsi, l’aide semble de plus en plus souvent considérée comme un dispositif permanent de gestion des relations Nord-Sud entre acteurs de la scène internationale9. La globalisation représente d’une certaine façon la prémisse d’un contrat social global ou encore d’une « société mondiale bien ordonnée », préalable selon Rawls à la légitimation de l’idée de justice sociale. Dans ce sens, la globalisation sous-tend sans doute un mouvement de fond allant de l’optique substantive d’une aide destinée à franchir une étape historique à celle procédurale d’un instrument de régulation globale.

Globalisation et individualisation concourent pour rapprocher progressivement l’aide internationale d’une vision cosmopolitaine, auparavant totalement absente. Après la forte campagne d’opinion récente en faveur de l’augmentation des flux d’aide et la proposition d’une taxe internationale pour le développement, il est symptomatique que les rapports annuels et de la Banque mondiale et du Pnud convergent en 2005 pour plaider en faveur d’une aide dédiée en partie à un rôle de « réduction des inégalités de chances dues au lieu de naissance ». La préoccupation d’une justice sociale globale, liant les individus du monde dans le cadre de la globalisation, est clairement contenue dans ces nouvelles visions.

Mais bien entendu, le rôle réel dévolu à l’aide reste avant tout le produit hybride des préoccupations et visions différentes des multiples acteurs concernés. Les Objectifs du millénaire pour le développement10 constituent de ce point de vue une synthèse remarquable et une institutionnalisation spectaculaire de ces différents points de vue, synthèse dans laquelle se dessinent tour à tour les différentes conceptions envisagées ci-dessus.

Beaucoup de ces objectifs sont tournés vers la réalisation de minima pour tous, à commencer par le premier : l’éradication de l’extrême pauvreté. Mais les objectifs sept et huit – assurer la durabilité des ressources environnementales et mettre en place un partenariat mondial pour le développement – relèvent clairement de mises en place de procédures fonctionnelles de régulation de la mondialisation.

La préservation des ressources naturelles, contenue dans l’objectif sept, renouvelle en partie la légitimité de transferts d’État à État afin de prendre en charge des problèmes collectifs tels que la protection de la biodiversité. L’objectif huit inscrit manifestement l’aide dans un principe d’équité internationale. Il s’agit en effet de répondre aux « besoins particuliers des pays les moins avancés », notamment l’admission en franchise et hors contingents de toutes leurs exportations, un programme renforcé d’allégement de la dette, de l’annulation des dettes bilatérales, et de l’octroi d’une aide publique plus généreuse. Ce type d’objectifs relève d’une justice procédurale à la recherche de principes d’équité, et non d’une justice substantive visant à des finalités précises. L’aide extérieure est ainsi partiellement conçue comme un instrument de gestion de la mondialisation dans le sens d’une plus forte responsabilité collective, d’une réduction des inégalités et d’une plus grande équité.

Une idée courante voudrait que l’aide ne puisse valablement rencontrer ses finalités – la réduction de la pauvreté par exemple – que si cette finalité est en même temps la cause et la motivation principales de l’aide. Le professeur Jan Gunning (2005), par exemple, exprime cette idée très répandue dans une conférence récente intitulée « Pourquoi donner de l’aide ? » : « Il est clair que l’on peut difficilement s’attendre à ce que l’aide soit efficace, en termes de réduction de la pauvreté ou de croissance économique, s’il ne s’agit pas là du seul ou du principal objectif du donateur11. » Cette idée reçue reflète, d’une part, une position morale classique qui veut que les actes soient jugés selon leurs intentions avant de l’être selon leurs résultats (dans la tradition kantienne) et, d’autre part, l’analyse selon laquelle une aide motivée par des causes égoïstes ne sert généralement pas bien un objet universaliste.

De fait, la position morale qui consiste à exiger que l’aide extérieure soit motivée essentiellement pas sa propre finalité – par exemple réduire la pauvreté – est à bien des égards maximaliste12, et peut être contre-productive. L’un des fondements des sciences sociales, et particulièrement de la science économique, repose précisément sur le fait que la dissociation entre motivation et finalité d’une action13 ne nuit pas à son efficacité14.

Mais quelles sont les différentes sources de motivation d’un pays donneur ? En premier lieu, il peut tirer de son aide des bénéfices directs, c’est-à-dire des avantages « réservés à lui-même » : atouts stratégiques, influence, avantages commerciaux, gain d’image sur la scène internationale, etc. Ces bénéfices illustrent l’analyse « réaliste » des relations internationales, qui met en avant les logiques de puissance.

En second lieu, une conception altruiste de l’aide est également possible. Les citoyens des pays riches prennent sans doute en compte, dans la mesure de leur bien-être, les situations de détresse des populations étrangères dont ils ont connaissance. N’y a-t-il pas un gain d’estime de soi15 à savoir que l’on contribue directement, ou par l’intermédiaire de son État, à la réduction de la pauvreté ?

Enfin, un dernier type de bénéfices relève de « bénéfices globaux ». L’aide contribue en effet à la production d’un certain nombre de « bien publics mondiaux » – paix, protection de l’environnement, sécurité sanitaire, stabilité financière internationale, etc. Les bénéfices sont ici collectifs et ne peuvent être accaparés par aucun pays particulier en totalité16. L’aide agit ici comme instrument de régulation de la mondialisation – compensation des perdants des règles internationales, assurance contre les catastrophes, gestion de certaines politiques publiques globales telles que la santé, les migrations, etc.

Dans les situations réelles, ces différentes formes de bénéfices ne sont pas exclusives les unes des autres. Elles coexistent selon des ampleurs variables. Sans doute pourrait-on, comme pour l’analyse précédente, les rattacher plus particulièrement à telle ou telle période ou à telle ou telle institution. Mais, l’important est plutôt de voir que ces motivations de l’aide ne sont pas des alternatives à ses finalités liées à l’objectif de développement. De fait, toute action concrète se caractérise par une série de motivations et une série de finalités.

Si motivations et finalités de l’aide ne doivent pas être confondues, il est en revanche impératif qu’elles n’entrent pas en conflit. Il est par exemple manifeste que des motivations s’appuyant sur des bénéfices directs de type stratégique ou d’influence, conduisant à une aide strictement dominée par des relations interétatiques, sont parfois entrées en conflit avec une finalité tournée vers le bien-être des bénéficiaires – telle que la réduction de la pauvreté.

Si la finalité de l’aide, comme nous l’avons analysée, s’oriente partiellement vers un paradigme de justice sociale globale, alors se pose la question de savoir quelles sont les motivations les plus compatibles avec une telle finalité.

Les bénéfices directs liés à une aide tournée vers la justice sociale globale sont essentiellement des bénéfices d’image. Chaque pays peut se prévaloir d’une contribution, plus ou moins importante, aux grands enjeux mondiaux. L’aide internationale est incontestablement devenue, d’ores et déjà, un enjeu d’image clef sur la scène internationale, comme le montre depuis le milieu des années 1990 la place importante qu’elle a prise à la table de négociation des réunions du G8.

Il n’est pas impossible qu’une aide tournée vers des principes d’équité diminue les « bénéfices altruistes », de type « estime de soi », que peuvent ressentir les individus qui la financent. En effet, il est peut-être plus satisfaisant moralement de participer à un combat décisif contre un mal planétaire – le sous-développement, la pauvreté absolue – plutôt que de contribuer de manière pérenne et moins spectaculaire, sur le mode d’un impôt, à un monde plus équitable, via des mécanismes assurantiel et redistributif. Cette réflexion n’est pas sans conséquence sur la force d’attraction du projet même de l’aide internationale sur les opinions publiques. Ces dernières sauront-elles rêver d’une aide qui renonce aux victoires sur l’histoire, et accoste plus modestement sur le rivage des politiques structurelles, aux allures bureaucratiques, et à l’écart des grandes émotions ?

Enfin, ce sont les « bénéfices globaux » qui sont naturellement les plus compatibles avec le paradigme d’une aide à la « justice sociale globale ». Selon le principe du donnant-donnant, reproduit au niveau global, une plus forte préoccupation d’équité dans la distribution des revenus, dans la gestion des catastrophes et dans la mutualisation des conséquences des règles internationales peut parfaitement s’associer à une plus forte contribution de chacun face aux grands problèmes de l’humanité – paix, sécurité sanitaire, environnement, etc. Le mouvement de l’aide vers une finalité de justice sociale globale se trouve conforté par un déplacement des motivations des donneurs vers des enjeux de biens publics mondiaux.