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Dans le même numéro

Défis mondiaux et traditions universitaires. Comparaisons européennes

décembre 2007

#Divers

La recherche d’une meilleure organisation des universités est un mouvement de fond dans toute l’Europe. Malgré la diversité des systèmes académiques, de vastes réformes sont en cours pour décentraliser la décision. Comment la France se situe-t-elle dans ce mouvement général ?

Les Français ont une vision doublement particulariste de leur système, essentiellement public, de recherche et d’enseignement supérieur. D’un côté, le monde schizophrénique de l’enseignement supérieur, avec ses 86 universités qui assouvissent leur passion démocratique de l’égalité, et sa vingtaine de « grandes grandes » écoles prestigieuses1 d’ingénieurs, de commerce, ses Ens, qui flattent leur goût aristocratique en alimentant une « cascade des mépris » qui aurait ravi Saint-Simon. De l’autre côté, le monde de la recherche, avec son cortège de quelque 35 organismes de recherche de base ou finalisée, au sommet desquels trône le Cnrs, fort de ses 26 000 personnes et dont le plus petit, l’Ined, ne rassemble que … 120 personnes.

En matière de système d’enseignement supérieur et de recherche, l’idée de particularisme est la chose la mieux partagée du monde ! Les systèmes académiques2 se sont construits avec les nations comme un élément constitutif de leur puissance. À ce titre, ils recèlent d’incomparables spécificités, non dans leurs missions, mais dans leurs manières de les accomplir : diversité des découpages et entrelacements institutionnels, des parcours et des diplômes, des modes de recrutement des personnels ou des modalités de gouvernement par les tutelles, etc. On s’est longtemps accordé à distinguer quatre grands modèles, héritiers des grandes puissances de la fin du xixe siècle. Dans le modèle napoléonien, fortement centralisé, propre aux pays du sud de l’Europe, l’État a utilisé l’université « comme outil de modernisation, à travers un contrôle étroit du financement de l’institution et des nominations, et une législation garantissant une répartition équitable des ressources nationales sur l’ensemble du territoire3 ». Le modèle humboldtien, qui rassemble l’Allemagne et les pays du nord de l’Europe, confie aux autorités publiques, régionales ou nationales, le soin de garantir l’indépendance de l’enseignement et de la recherche comme condition nécessaire à la qualité de la connaissance. Le modèle britannique vise le même objectif d’indépendance, en délégant la répartition des fonds publics à la communauté des universités. Enfin, le modèle nord-américain, largement inspiré du modèle humboldtien, se distingue précocement de ses homologues européens en mettant l’accent sur l’autonomie locale d’organisation et de financement, la notion de « savoir utile », et en développant des liens étroits avec l’économie. Tout différents qu’ils soient, les trois modèles européens partagent financement public et encadrement par des règles publiques, formelles ou coutumières d’organisation, de financement et de contrôle.

Imbus de leurs singularités institutionnelles, les acteurs et les observateurs des mondes académiques européens n’ont que récemment repéré, avec la montée
en puissance de la concurrence internationale entre les systèmes académiques nationaux4, la similitude de leurs problèmes et la proximité des solutions qu’ils ont tenté d’y apporter. Du côté des problèmes, l’incidence de la massification des années 1970-1980 sur la nature, les coûts et les contenus des formations, le rôle du savoir sur la dynamique économique dans une « société de la connaissance5 », le tout joint à la limitation des budgets publics et à l’impuissance apparente de l’éducation face à la montée du chômage. Du côté des solutions, l’élaboration de nouveaux outils, dans des environnements nationaux d’action marqués par de larges réformes des secteurs publics, plus progressive en Europe continentale qu’en Grande-Bretagne, et par rapport auxquelles l’Union européenne, dépourvue de compétence en matière d’enseignement, ne jouera qu’un rôle indirect et tardif6.

Les singularités françaises, jusqu’à quel point?

On a coutume d’opposer la complexité et la multidimensionnalité du système académique français à la simplicité supposée de dispositifs étrangers qui intégreraient l’essentiel des fonctions d’enseignement supérieur et de recherche au sein de leurs universités. Ce constat recèle certainement une part de vérité. Il reste que le paysage est globalement plus complexe en Europe, et possède plus de similarités avec le cas français qu’on ne le pense généralement.

Dans les pays du nord de l’Europe, des universités aux contours bien dessinés et à la collégialité académique affirmée ont joué dès la fin duxixe siècle un rôle central, appuyé sur une plus grande autonomie d’orientation. Tel ne fut pas le cas en France, où leur faiblesse fit longtemps le lit des grandes écoles puis des organismes de recherche. Comme l’a amplement montré Christine Musselin, les universités françaises n’ont émergé comme entités organisationnelles que tardivement dans lexxe siècle7, et ont encore bien du chemin à accomplir ! Pourtant, les universités publiques sont, partout en Europe continentale, organisées selon un large ensemble de règles prescriptives, nationales ou régionales (dans les Länder allemands ou les cantons suisses). Celles-ci concernent la gouvernance interne (présidence, conseils, départements, etc.), la gestion des ressources humaines (recrutements, promotion, statuts, rémunération), les conditions d’accès des étudiants, la structure des parcours et la collation des grades, les modalités d’allocation des ressources et de contrôle de leur usage, les modèles comptables, etc. Jusqu’à une date récente, les universités françaises restaient presque exclusivement financées par leurs tutelles, également responsables de leurs ressources immobilières, du recrutement et du financement de leurs personnels dont elles définissaient les échelles de salaires dans le cadre de règles de fonction publique. Hors du monde « napoléonien », les établissements ont plus d’autonomie de décision, d’allocation et de gestion des ressources publiques, mais toujours sous contrôle de réglementations publiques, plus intrusives en Europe du Nord qu’en Grande-Bretagne. Les universités sont administrées plus que gérées, dans le cadre d’un système dual de gouvernement où coexistent deux hiérarchies, l’une administrative, aux effectifs assez restreints, d’abord chargée de vérifier la conformité réglementaire des actes administratifs, l’autre académique, formée des présidents (ou recteurs ou vice-chanceliers) et doyens, tous académiques élus localement. Le président est primus inter pares, moins leader que représentant vis-à-vis de l’extérieur et faiseur de consensus en interne8.

Les universités sont placées sous le contrôle étroit de leurs tutelles. Ainsi, leurs budgets de fonctionnement reposent pour l’essentiel sur des subventions publiques qui ne distinguent pas l’enseignement de la recherche, et sont calculés à partir du nombre d’étudiants inscrits selon une convention de coût par discipline et par niveau d’études. La contribution des régions et de l’Europe, certes croissante, reste budgétairement marginale. Les entreprises jouent un rôle généralement modeste, concentré dans quelques établissements tournés vers la technologie ou le commerce. Les droits d’inscription sont inexistants ou faibles, selon une conception partagée, qui garantit un accès libre (sauf en Grande-Bretagne) et gratuit aux biens publics d’éducation. Comme dans le reste du secteur public9, le suivi de la mise en œuvre des politiques universitaires par les établissements se résume aux contrôles de conformité d’exécution des règles, puisque les décisions sont prises en amont. Ainsi, en matière financière, les budgets sont déclinés ligne à ligne, et exécutés du haut en bas d’une pyramide hiérarchique qui conduit du ministre et de ses services spécialisés aux universités (voire aux tréfonds des départements).

Sur le second volet de l’enseignement supérieur français, les écoles, on ne peut que partager le constat de Pierre Veltz10 quant à l’enflure de différenciations aujourd’hui incompréhensibles et stérilisantes. Mais il existe aussi des écoles de commerce, d’architecture, d’ingénierie, etc., dans d’autres pays. Toute la différence tient à ce qu’elles sont assez généralement intégrées dans les universités, comme nos facultés de droit ou de médecine, comme nos instituts d’études politiques provinciaux, comme nos instituts d’administration des entreprises, tout en jouissant d’une large autonomie.

Quid enfin de la recherche ? Jusque dans les années 1990, la recherche universitaire est partout traitée comme une mission consubstantielle du statut professoral. Cela se manifeste par exemple dans les budgets de fonctionnement des universités, ou dans les rémunérations des enseignants, qui ne distinguent pas les deux types d’activités. Mais, sauf exception, la recherche n’est pas confinée dans les universités. Contrairement à une idée solidement ancrée en France, la plupart des pays se sont dotés d’institutions distinctes de recherche publique fondamentale ou finalisée. Les exemples foisonnent : Cnr italien ou le Csic espagnol11 ; célèbres et puissantes sociétés ou associations Humboldt, Helmholtz, Frauenhofer allemandes, auxquelles il faudrait ajouter entre autres les 78 instituts de la Wgl12 ; instituts
Nwo13 néerlandais, sans oublier ceux de l’Académie royale des sciences, le Tno et les instituts technologiques (Gti) pour la recherche appliquée ou les nombreux instituts thématiques. Pour ne pas parler du paysage nord-américain, lui aussi fortement marqué par ses national laboratories, éventuellement implantés sur les sites universitaires, mais fondés en propre par les ministères de la Défense, de la Santé, de l’Énergie, etc. La singularité française réside donc moins dans la séparation d’un secteur de recherche fondamentale et finalisée, que dans le choix fait dans les années 1980 de le confier à des personnels publics statutaires sur des emplois à vie. En outre, et paradoxalement, la particularité française tient aussi, depuis le début des années 1990, à la mixité croissante de ses organismes de recherche avec les universités et les écoles, qu’à une dualité finalement assez banale dans le paysage mondial.

Les évolutions du système français de recherche et d’enseignement supérieur depuis 30 ans

En dépit d’héroïques efforts de quelques responsables d’écoles, la partition entre les grandes écoles et les universités a résisté jusqu’à très récemment, même si le processus de Bologne a commencé à l’effriter14. Tel n’est pas le cas de la partition entre enseignement supérieur et recherche. Elle s’est considérablement réduite sous la poussée de la concentration des recrutements dans les universités en réponse à la massification de l’enseignement supérieur. On ignore trop souvent un élément central de cette évolution. La quasi-intégralité des unités du Cnrs et une large partie de celles de l’Inserm sont aujourd’hui des unités mixtes avec les universités. Leur pourcentage est ainsi passé de 7% à 87, 5% au Cnrs, entre 1992 et 200215. Ces unités sont fortement concentrées dans certains établissements puisque moins de 20% des seconds hébergent et abondent amplement plus de 50% des premières. Une « unité moyenne » du Cnrs comptait16, en 2000, 22% de personnels des organismes contre 29% d’enseignants chercheurs, 21% de doctorants et post-doctorants, et 28% de personnels techniques, tous niveaux et origines confondus. Les crédits du Cnrs contribuaient au budget non consolidé17 de cette unité à hauteur de 37 %, les autres organismes publics de recherche pour 13 %, ceux de l’enseignement supérieur pour 8%; les ministères et agences nationales contribuaient pour 11 %, l’Europe pour 13 %, les collectivités territoriales pour 4 %, à égalité avec les fondations ; les partenaires privés enfin apportaient 10% des ressources. Ces quelques chiffres permettent de comprendre la montée de la revendication des universités sur la politique scientifique et la gestion de ces unités.

D’autres symptômes manifestent la transformation du paysage français au cours des trente dernières années. Jusqu’à une période très récente, la double dualité de notre système s’est alimentée à une idée simple : elle n’était que la contrepartie, malheureuse certes, mais nécessaire, de la faiblesse intrinsèque des universités. Avec le classique effet pervers de les affaiblir davantage, en justifiant par leurs infirmités le strict encadrement dont elles faisaient l’objet, et qui ne leur laissait qu’une étroite marge de manœuvre. D’autant plus qu’elles devaient au même moment absorber à elles seules un nombre croissant de bacheliers. Non sans que les classes préparatoires et les écoles n’aient préalablement prélevé leur dîme sur les meilleurs éléments issus de l’enseignement secondaire18. Et pourtant, les universités – certaines d’entre elles au moins – ont tiré leur épingle du jeu, au point de bousculer les équilibres établis et de revendiquer une réforme majeure, tant il est vrai que d’étroits créneaux autorisent de larges perspectives d’action à qui veut les investir. Au cours des vingt dernières années, les universités se sont sensiblement différenciées, en tirant parti de fenêtres d’opportunité ouvertes par la tutelle par des mesures techniques dont la modestie faisait l’apparente innocuité, et qui ont pourtant agi comme de puissants opérateurs de changement. Christine Musselin a montré le rôle des contrats quadriennaux, qui ont encouragé chaque université à se positionner sur son territoire et au regard des diverses missions de l’enseignement supérieur, dans la construction des identités d’établissements. Un ensemble de mesures, développées avec une grande continuité, a aussi conduit à faire des présidents d’universités des points de passage obligés avec la tutelle. Le tout a contribué à affermir des frontières organisationnelles jusqu’alors extrêmement perméables aux liens directs entre personnalités académiques et administratives et ministère19. Se sont ajoutés quelques modestes outils incitatifs mis à disposition des présidents les plus valeureux pour leur permettre d’esquisser « leur » politique ; bonus qualité recherche20, quelques emplois ou allocations de recherche pour doctorants, programmes pluriformations21. Les universités françaises ont ainsi commencé à avoir des contours, à se différencier en fait sinon en droit, à afficher des réputations autour de leurs points forts. Ces évolutions graduelles rendent aujourd’hui possible et nécessaire une recomposition des cadres institutionnels d’établissements qui ont désormais atteint les limites de leurs marges de manœuvre internes et externes. Il faut donc comprendre les lois récentes sur la recherche et sur l’autonomie des universités comme des points d’aboutissement d’un processus de réforme du système académique français, et non comme son point inaugural.

Les écoles sont elles aussi directement concernées par ces transformations. Leurs faibles tailles et leurs noms étranges, la segmentation incompréhensible aux allogènes de leur offre de formation, affectent dramatiquement la valeur de leur « marque » dans la compétition internationale, sur le marché du recrutement des étudiants et sur le marché du travail des cadres de haut niveau. Ni le titre d’ingénieur, ni le titre « d’ancien élève de … » ne sont identifiables dans la typologie désormais mondiale des diplômes. Le processus de Bologne a commencé de leur faire prendre conscience des réalités en les encourageant à repositionner leur cursus en masters et doctorats et en les incitant à accepter ce que nombre d’entre elles considèrent encore comme des mésalliances avec les universités22.

Les lois de 2006 et 2007 s’inscrivent dans le fil des réformes nationales en Europe

Les deux lois de 2006 et 2007 forment un ensemble qui vise la rénovation des conditions institutionnelles d’organisation et de pilotage du système académique. Elles s’inscrivent, comme ailleurs en Europe, dans le cadre des vastes réformes du secteur public entreprises au cours des vingt-cinq dernières années, avec trois objectifs complémentaires : décentraliser le management vers les universités, resserrer les centres politiques autour de leurs missions stratégiques23, substituer au pilotage administratif direct par le contrôle de conformité a priori un pilotage à distance par le contrôle ex post de la performance.

Décentraliser le management pour accroître la densité organisationnelle des universités, cette démarche exige d’abord de transférer aux établissements la maîtrise juridique, financière, technique sur leurs composantes humaines et patrimoniales. Ainsi, en matière de ressources humaines, les universités accèdent au droit de choisir volumes, disciplines, statuts d’emploi, niveau, rémunération, outils de recrutement des personnels qu’elles recrutent, sous contrôle de leurs conseils d’administration et après l’avis de leurs conseils scientifiques. Toutes ces innovations réintègrent les universités françaises dans l’ordre commun des établissements d’enseignement supérieur européens, qui ont fait cette même démarche-là où la plupart des aspects de la gestion des ressources humaines relevaient il y a quelques années de la tutelle.

L’horizon commun de la décentralisation organisationnelle en Europe repose aussi sur la simplification des outils managériaux, pour permettre à chaque université d’ajuster ses options stratégiques à l’organisation de ses moyens : globalisation budgétaire autorisant l’autonomie d’allocation interne des ressources, comptabilité analytique permettant de calculer les coûts complets des opérations et d’évaluer leur performance comme source de coût ou de profit selon les options stratégiques retenues.

La rénovation des dispositifs d’action passe encore par la diversification des financements en vue de faire face au resserrement relatif des simples subventions publiques. Tout semble indiquer que la part des ressources issues du secteur privé a augmenté, assez modestement cependant. À titre d’exemple, elles contribuaient en 2004 pour moins de 15% hors salaires au budget global de l’université de Marne-la-Vallée, pourtant très tournée vers la formation professionnelle (contre 58% de subventions d’État et 11% de droits d’inscription24). Ces ressources sont par ailleurs très inégalement réparties selon que les établissements sont technologiques ou commerciaux, ou généralistes. On les estime à environ 10% des budgets hors salaires en France, 6% des budgets globaux aux Pays-Bas, 20% en Norvège, entre 7% et 24% en Suisse selon les établissements25. La diversification repose plutôt, à des degrés inégaux mais dans tous les pays, sur l’accroissement des parts relatives des budgets publics compétitifs, régionaux, nationaux, supranationaux (en particulier européens), que ce soit dans le domaine de la recherche ou de la formation. Quant aux droits d’inscription, ils restent un sujet très chaud. Rares sont les pays à s’aventurer sur ce terrain. L’accès à l’enseignement supérieur public reste gratuit ou presque en Allemagne, en Norvège, en France, en Suisse, etc. La liberté des établissements d’accroître leurs droits d’inscription existe désormais en Grande-Bretagne, aux Pays-Bas, en Italie, sans pour autant (et de très loin) atteindre les niveaux des États-Unis, et avec moult précautions. Ils le peuvent dans certaines limites très codifiées, avec une plus grande latitude concernant les étudiants étrangers hors Union européenne, et en s’assortissant du développement de systèmes de bourses et/ou de prêts.

La recomposition du paysage est rendue possible par l’apparition de nouveaux instruments institutionnels et juridiques, d’usage optionnel, facilitant les initiatives de recomposition des périmètres d’alliance entre recherche, enseignement supérieur et innovation. Les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (Pres) français trouvent ainsi leurs pendants dans les réseaux universitaires britanniques, les pôles de compétitivité dans les parcs scientifiques norvégiens ou allemands, les instituts Carnot s’inspirent des Frauenhofer allemands, les réseaux thématiques de recherche avancée (Rtra) ont quelques similitudes avec les initiatives d’excellence allemandes, etc. La France se dote de nouveaux outils juridiques comme les Epcs et les Fcs26, qui ouvrent le jeu en offrant des structures de gestion plus souples. L’ensemble de ces innovations favorise l’émergence de projets diversifiés à partir du terrain, permet de capter des ressources nouvelles, et conduit à repenser les partenariats entre secteurs privé et public, au moment où se développe une véritable industrie de la formation et de la recherche à l’échelle mondiale.

Ces divers outils prennent leur place avec le renforcement, encore modeste en France, du leadership des responsables et de la professionnalisation des gestionnaires des établissements, contreparties nécessaires de la décentralisation du management. La loi de 2007 donne un véritable pouvoir décisionnaire aux présidents d’université sous contrôle de leurs conseils. Ce même objectif est poursuivi partout en Europe depuis plusieurs années, avec des moyens divers. Ainsi, depuis 1985, les universités britanniques peuvent à volonté nommer (et non plus élire) leurs vice-chanceliers, ouvrant à la professionnalisation de la fonction présidentielle, au renforcement de leurs domaines de compétence et à la suppression des confusions d’une double hiérarchie académique et administrative. La même option est ouverte depuis 1997 aux Pays-Bas et 2005 en Norvège. Le leadership présidentiel s’exprime par son rôle croissant dans la négociation des objectifs et l’allocation des moyens, sur la base d’une politique générale qui, presque partout en Europe et à l’image de la France, prend désormais appui sur des projets pluriannuels d’établissement, élaborés souvent en concertation interne.

Prises toutes ensemble, ces transformations, plus ou moins avancées dans des pays dont les situations universitaires, administratives et politiques sont diverses, soutiennent les ambitions nationales largement partagées : permettre aux établissements de clarifier leurs positionnements sur les diverses missions universitaires ; d’identifier leurs territoires de référence, les ressources disponibles ou captables ; d’évaluer leur efficience productive ; de construire des projets organisationnels cohésifs.

En tant qu’établissements publics, les universités sont comptables de l’usage des fonds publics qui leur sont confiés au service de la production et de la diffusion d’un bien public, la connaissance. En écartant les contrôles descendants de conformité au nom de la réactivité et de l’efficacité, l’autonomie organisationnelle des universités a pour contrepartie une réforme des dispositifs de pilotage qui s’inscrit dans le développement de modes de « gouvernement à distance », « par les instruments » dans les secteurs publics de sociétés fréquemment décrites comme d’évaluation et d’audit27. Ces réformes mettent en écho incitation et évaluation de la performance, en recourant à trois dispositifs liés.

Du côté de l’évaluation, le développement d’indicateurs28, auquel concourent des agences nationales, des entités non gouvernementales, éventuellement les universités elles-mêmes, permet d’abord aux établissements comme aux administrations centrales d’identifier, de mesurer, de positionner les établissements sur chacune des dimensions de leur performance29. L’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (Aéres), créée par le pacte sur la recherche de 2006, doit ainsi venir rejoindre le bataillon des agences et/ou procédures nationales qui se développent partout, dont le Research Assessment Exercice (Rae) britannique a été le point de départ dès 1986. Les autorités publiques doivent aussi aujourd’hui tenir compte de puissants dispositifs non gouvernementaux d’évaluation, qui s’imposent par la force des médias comme les classements internationaux, ou par le choix des établissements d’affirmer la valeur de leur marque à l’aide de certifications transnationales, telle Equis pour les écoles de commerce, ou le programme de l’Association européenne des universités depuis 1994. Ce mouvement s’est enclenché au cours de la dernière décennie, avec l’européanisation et l’internationalisation des programmes de formation, combinée à la concurrence croissante pour la captation des étudiants non nationaux. Mi-politique de l’autruche, mi-difficulté à en créer les conditions, les établissements français (hors écoles de commerce) restent largement en retrait de ce mouvement, ce qui atteste de leur difficulté à entrer dans le jeu de la concurrence internationale.

Du côté de l’incitation, la France rejoint avec la création de l’Agence nationale de la recherche (Anr) le gros peloton des pays européens (Allemagne, Suisse, Grande-Bretagne, Norvège, etc.) munis d’agences indépendantes30, récemment enrichies du nouvel European Research Council (Erc). Ces agences contribuent progressivement à accroître la part du financement compétitif de la recherche dans les budgets de recherche nationaux. Ce faisant, elles renforcent le jeu de l’évaluation externe de la qualité des résultats des universités que ce soit en matière de formation, de recherche ou d’innovation. Si la règle du subventionnement calculé sur le nombre d’étudiants reste largement dominante en France comme partout dans les universités publiques d’Europe et du monde, elle tend ici comme ailleurs à se modifier. Cela est d’autant plus vrai que se développent également les outils qui associent une part des dotations publiques hors projet et performance des établissements, bouclant ainsi la boucle, tout en continuant de faire la part belle aux financements inconditionnels. Ainsi, en Grande-Bretagne comme aux Pays-Bas, en Norvège ou désormais en Italie, les allocations budgétaires des départements dépendent de formules complexes associant explicitement inputs et performances de recherche et de formation. Les budgets des départements universitaires italiens (qui associent recherche et enseignement) reposent par exemple pour 30% sur le nombre d’étudiants, pour 30% sur des mesures de performance des formations comme le nombre de diplômes délivrés, pour 30% sur l’évaluation de la recherche et pour 10% sur des incitations spécifiques. En Suisse, la Confédération ne finance qu’un nombre limité de semestres par étudiant pour inciter les établissements à l’efficience productive en matière d’éducation. La part liée à la performance peut devenir très élevée, comme en Norvège où elle représente désormais près de 40% du budget global. Ou aux Pays-Bas, où 20% de la formule d’allocations dépend de la performance, 65% des orientations stratégiques et seulement 15% reposent sur des allocations de base liées au nombre d’étudiants. Il n’existe pas de telles formules en France. Il n’en reste pas moins que la part des dotations fondée sur l’évaluation de la qualité des centres de recherche ou des projets de formation s’y accroît régulièrement depuis les années 1980, jusqu’à atteindre aujourd’hui environ 20% du budget global moyen hors salaires des universités.

Les changements auxquels on assiste en France s’inscrivent ainsi dans un mouvement partagé de recomposition des dispositifs de recherche et d’enseignement supérieur, à des rythmes et selon des chemins spécifiques dans chaque pays européen. Les trajectoires sont différentes, mais la profonde mutation française en cours semble tirée par un modèle de référence déjà pratiqué dans divers pays. Depuis la Seconde Guerre mondiale, la France a configuré recherche et enseignement supérieur en confiant aux mêmes institutions une diversité de rôles31. Chaque organisme cumule ainsi des fonctions de programmation, opération, évaluation. Ce modèle favorise les dépendances croisées entre fonctions, créant un paysage dont la confusion s’aggrave avec la mixité croissante des unités de recherche au sein d’établissements d’enseignement supérieur aujourd’hui mieux armés pour développer leurs propres politiques. Le retrait partiel du politique de la définition des priorités scientifiques nationales depuis la fin du gaullisme et des grands programmes a par ailleurs souvent renvoyé l’élaboration des politiques nationales au jeu des influences ou aux effets non anticipés d’urgences liées par exemple à la massification des universités ou aux contraintes budgétaires32. Les lois sur la recherche et sur l’autonomie des universités veulent hybrider cette configuration à bout de souffle. Elles acceptent de ne plus ignorer que les universités, même inégalement vaillantes, sont progressivement devenues actrices majeures des diverses missions de recherche et d’enseignement supérieur et d’innovation. Elles cherchent à installer un modèle qui, par ses trois traits principaux, rejoint les configurations dominantes du système de recherche et d’enseignement supérieur. Ces lois veulent ainsi restituer son pouvoir de définition des priorités nationales à un centre politique servi par une administration centrale stratège. Elles cherchent à construire des institutions différentes pour des fonctions différentes : Haut conseil de la science et de la technologie pour éclairer le politique, Agence nationale de la recherche pour programmer ces priorités, établissement d’enseignement et organismes aux périmètres réduits pour opérationnaliser les fonctions d’enseignement et de recherche, Agence de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur pour évaluer la performance. Elles ambitionnent enfin de coordonner opérateurs et programmateurs par des relations plus contractuelles.

*

Ce modèle de management public sous-tend aujourd’hui les réformes européennes. Ses déclinaisons sont cependant très contrastées selon la trajectoire des systèmes universitaires et des politiques nationales. En Grande-Bretagne, il a été brutalement imposé dans le cadre des politiques conservatrices du « nouveau management public ». Il s’est traduit par une forte centralisation d’un système public traditionnellement très décentralisé. L’ambition était bien de faire des universités les « agents » d’un seul « principal », en les plaçant sous la férule d’un système d’incitations et de récompenses entièrement aux mains d’un gouvernement dont l’objectif central était de renforcer la position compétitive d’une partie d’entre elles dans le domaine de la recherche avancée. Il s’agissait de gagner des marges de manœuvre en brisant l’inefficacité supposée d’organisations confiées à une régulation douce par la collégialité, en quadrillant des institutions jusqu’alors opaques à l’aide de batteries lourdes d’indicateurs divers, pour reconstruire les régulations autour d’un modèle de quasi-marché. Les excès de cette démarche de pilotage centralisé sont devenus explicites au fil du temps, attirant l’attention sur la variété des missions universitaires et sur le rôle de l’université dans la construction d’une société équitable.

Une autre voie est possible, certainement mieux adaptée aux pays d’Europe continentale, qui ne sont pas de vrais croyants dans les vertus du marché, fût-il un « quasi-marché », mais qui ressentent pourtant la nécessité d’améliorer la lisibilité et l’efficacité de leurs modèles d’organisation et de pilotage. Cette voie passe elle aussi par une meilleure connaissance de véritables organisations universitaires, par la réforme de leurs modes de pilotage, par l’accroissement de la part des ressources associées à la performance. Mais elle doit reposer sur une vision plus diversifiée de la performance et de ses rétributions, et sur des constructions plus attentives à l’intelligence collective des parties prenantes des universités. Il est donc essentiel de refuser de rabattre les missions universitaires sur les seuls objectifs de recherche d’excellence, plus encore si leur évaluation en vient à se réduire à des comptages bibliométriques. Les missions universitaires sont multidimensionnelles. Il est par exemple bien difficile de hiérarchiser l’importance relative de l’amélioration de la connaissance de pointe, de l’éducation du citoyen, de la formation professionnelle de haut niveau, du soutien à la mobilité sociale, etc. Chaque établissement doit pouvoir construire et utiliser les nouveaux outils d’évaluation pour construire son positionnement en déclinant sa propre configuration au regard de la variété des missions pour lesquelles il pense être bien armé. Car il est, comme les business units des grandes entreprises, le mieux placé pour le faire sur son propre territoire. Cela n’exige nullement de dégager, ni a priori ni a posteriori, les universités d’excellence de la glèbe des universités « ordinaires ». Cela n’exige pas non plus d’écraser les fonctions académiques d’éducation générale et de recherche fondamentale sous des fonctions de formation et de recherche asservies aux éventuels diktats des acteurs économiques. Mais cela peut conduire à une heureuse réorganisation des ressources autour des meilleures qualités de chaque secteur disciplinaire pour chaque mission dans chaque établissement. Les universités peuvent ainsi devenir de véritables organisations publiques de savoir, construisant leurs ressources en usant de leur intelligence collective pour libérer l’initiative ascendante et accroître leur réactivité en termes d’options stratégiques, plutôt qu’en se voyant imposer, du sommet des administrations centrales, une toise unique : one size fits all comme disent les Britanniques ! Le jeu n’est pas joué, il peut basculer dans diverses directions, mais au moins est-il ouvert !

  • *.

    Université Paris-Est-Latts. Ce texte doit beaucoup aux travaux du programme Sun (Steering of Universities) sur la gouvernance des universités dans sept pays d’Europe occidentale (Allemagne, France, Grande-Bretagne, Italie, Norvège, Pays-Bas, Suisse) réalisés dans le cadre du réseau d’excellence européen Prime (http://www.prime-noe.com/). Voir C. Paradeise, E. Reale, E. Ferlie, I. Blieklie, University Governance: Western European Comparative Perspectives, Springer, 2008 (à paraître).

  • 1.

    Auxquelles il faut ajouter une longue liste de « petites grandes » écoles.

  • 2.

    Nous employons cette expression pour faire court : elle désigne l’enseignement supérieur et la recherche, qu’ils soient pratiqués au sein d’universités, d’écoles ou d’institutions extra-universitaires diverses.

  • 3.

    G. Neave, Aue, Courrier de l’Unesco, septembre 1998.

  • 4.

    Dont le célèbre classement de Shanghai est en France le symptôme.

  • 5.

    P. Aghion, E. Cohen, Éducation et croissance, Conseil d’analyse économique, Paris, La Documentation française, 2004.

  • 6.

    Avec le processus de Bologne, en encourageant également mais tardivement une comparaison européenne, bien après que l’Ocde eut largement diffusé dans le monde le modèle du choix rationnel transcrit dans les démarches du « Nouveau management public ».

  • 7.

    C. Musselin, la Longue marche des universités, Paris, Puf, 2001.

  • 8.

    Voir par exemple pour la France, S. Mignot-Gérard, Échanger et argumenter. Les dimensions politiques du gouvernement des universités françaises, thèse de sociologie, Paris, Presses de Sciences-Po, 2006 ; pour l’Allemagne, F. Krücken et Meier, “Turning the University into an Organizational Actor”, dans G. Drori, J. Meyer, H. Hwang (eds), World Society and the Expansion of Formal Organization, Oxford, Oxford University Press, 2006.

  • 9.

    Voir par exemple G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare capitalism, Princeton, Princeton University Press, 1990.

  • 10.

    P. Veltz, Faut-il sauver les grandes écoles ?, Paris, Presses de Sciences-Po, coll. « Nouveaux débats », 2007.

  • 11.

    Cnr = Consiglis nationale delle Ricerche ; Csic = Consejo Superior de Investigaciones Cientificas.

  • 12.

    Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz.

  • 13.

    Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek.

  • 14.

    Voir l’article de Y. Lichtenberger dans ce numéro.

  • 15.

    K. Warta, C. Moriceau et S. Bussillet, Évaluation de la politique de contractualisation avec les universités. Contractualisation et recherche, Paris, 2003, rapport de Technopolis France remis au Conseil national d’évaluation.

  • 16.

    En « équivalent plein temps ».

  • 17.

    En particulier, n’incluant ni les salaires ni les locaux.

  • 18.

    Rappelons qu’en 2000 par exemple, la France dépensait 8 000€ par an pour un élève de lycée, 6 500€ pour un étudiant en université, 12 600€ pour un étudiant en classe préparatoire aux grandes écoles. Les ordres de grandeur n’ont pas changé.

  • 19.

    C. Musselin, C. Paradeise, “The French System in Transition”, dans C. Paradeise et al., University Governance …, op. cit.

  • 20.

    Prélèvement de 15% sur une part du montant des contrats de recherche pour redistribution interne.

  • 21.

    Financement sur projets conjoints à plusieurs unités de recherche dans le cadre du contrat quadriennal.

  • 22.

    Tel est par exemple le pari engagé par l’École nationale des ponts et chaussées dans le cadre du pôle de recherche et d’enseignement supérieur (Pres) « université Paris-Est ».

  • 23.

    À la manière dont les grandes entreprises ont recomposé la relation entre business units et sièges dans les années 1980-1990. Tel est au moins le principe, par exemple affirmé en France avec la création récente d’une direction de la stratégie au sein du ministère de la Recherche. Les évolutions vers le resserrement de l’administration centrale sur l’action stratégique restent cependant pour l’essentiel à mener, entre autres en réduisant les chevauchements entre les missions de la Direction générale de la recherche et de la technologie et de la Direction des enseignements supérieurs, et en reversant aux universités les personnels d’un ensemble de services dont leur autonomisation devrait supprimer la raison d’être.

  • 24.

    Ces données budgétaires (qui comportent en France de la taxe d’apprentissage, des contrats d’apprentissage en alternance, de la formation continue, des bourses doctorales, éventuellement des chaires d’entreprises, des contrats de recherche privés, etc.) sont mal connues, rarement rendues publiques, difficiles à comparer d’une université et plus encore d’un pays à l’autre. En particulier, les contrats privés ne sont pas isolés des autres financements compétitifs, la part imputée des salaires est inconnue, etc.

  • 25.

    Avec un record ancien de 45% pour l’université de Saint-Gall traditionnellement ancrée dans l’industrie et le commerce.

  • 26.

    Respectivement établissement public de coopération scientifique et fondation de coopération scientifique.

  • 27.

    M. Power, The Audit Society, Oxford, Oxford University Press, 1997. P. Le Galès, P. Lascoumes (sous la dir. de), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences-Po, 2005.

  • 28.

    Dont le besoin est consolidé par les contraintes de la Lolf.

  • 29.

    La pertinence des classements globaux devrait être évaluée selon les usagers multiples qu’ils prétendent éclairer : une université pour définir sa configuration optimale ou comparer les bonnes pratiques, une administration centrale pour définir sa contribution budgétaire, un étudiant pour choisir son université, une nation pour faire valoir sa puissance … Au-delà des problèmes méthodologiques qu’ils posent parfois, le danger de nombre de ces classements tient à leur polarisation sur la performance dans la recherche d’excellence. Ils ne doivent pas faire oublier que les missions universitaires sont multidimensionnelles, et qu’elles renvoient à des constructions stratégiques et à des territoires de référence différents : par exemple, le monde en matière de recherche d’excellence, le pays en matière de formation des professionnels de haut niveau, le bassin d’emploi pour la formation initiale. Voir P. Laredo, « Du classement au profil : un choix stratégique pour les universités françaises » dans Latts.doc no 6, 2007.

  • 30.

    Généralement plusieurs par pays pour couvrir les divers domaines scientifiques.

  • 31.

    R. Barré, la Réforme à la croisée des chemins, Paris, Ministère de la recherche, Dgri, juillet 2007.

  • 32.

    La massification a eu l’effet de concentrer les recrutements dans les universités et a donc fortement contribué à recentrer les unités de recherche en leur sein. Les contraintes budgétaires ont été, en France comme ailleurs, un puissant moteur pour pousser à la diversification des financements.

PARADEISE Catherine

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