Les perspectives incertaines de la constitution du Kosovo

Préparée par les services juridiques de l’Onu assistés d’experts occidentaux, la Constitution du Kosovo a été approuvée par le Représentant civil international, puis promulguée par le président du Kosovo, avant d’être adoptée par l’Assemblée le 9 avril 2008. Premier pas du nouvel État indépendant, elle reflète la double volonté kosovare de se détacher définitivement de la Serbie et de rejoindre l’ensemble euro-atlantique. Mais cette déclaration d’émergence étatique prolonge également le contrôle international, en mettant en œuvre l’« indépendance supervisée » proposée par le plan Ahtisaari – ou « Proposition globale de règlement portant statut du Kosovo » –, auquel la Constitution renvoie explicitement.

Les pouvoirs du nouvel État sont limités sur deux plans. D’une part, l’autorité du Représentant civil international ne peut être contestée et, d’autre part, le plan Ahtisaari prévaut sur la Constitution (art. 146 et 147), ce qui implique la supériorité d’une décision politique sur la norme de droit. Surtout, la légitimité populaire du texte fondamental est faible. Un processus de consultation des citoyens a certes été lancé au premier semestre 2008 mais le texte n’a pas été soumis à l’approbation du corps électoral. Le vote à l’Assemblée, quant à lui, s’est déroulé sans débat parlementaire et les députés ont adopté le projet constitutionnel simplement en se levant. La Constitution n’a donc pas été l’occasion de réunir les citoyens dans une collectivité pour qu’ils fixent eux-mêmes leur mode de gouvernement. Son objectif consiste à assurer la stabilité régionale en garantissant les droits fondamentaux, l’intangibilité des frontières et la primauté des instances civiles et militaires internationales. Présentée d’emblée comme attachée à la paix favorisant les relations de bon voisinage (préambule), la République du Kosovo se définit comme « une société multiethnique composée d’Albanais et d’autres communautés » (art. 3), dont les droits (usage de la langue, pratique de la religion, protection du patrimoine culturel, etc.) sont protégés par l’État (art. 58). Le défi consiste dès lors à fédérer une société multiethnique unie, quand nombre de dispositions tendent à maintenir la division. En effet, sur un territoire marqué par l’absence de mixité communautaire depuis des décennies, la séparation des enseignements et des médias ou la promotion des relations interétatiques entre groupes de même nature « ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse » (art. 59.12) favoriseront moins le rapprochement des communautés qu’elles ne creuseront leur éloignement.

Sur le plan institutionnel, une innovation constructive mérite d’être soulignée, dans la mesure où les rédacteurs de la Constitution ont tenté de remédier aux lacunes du cadre constitutionnel de 2001. Si l’Assemblée a rejeté à deux reprises le gouvernement proposé par le Premier ministre ou si elle n’est pas parvenue à élire un président après trois tours, de nouvelles consultations doivent être convoquées (art. 95.4 et 86.6). Cette précaution devrait éviter qu’une crise politique similaire à celle qui avait suivi les élections de 2001 ne se reproduise. Surtout, la Constitution intègre des éléments de droit international pour garantir la stabilité d’une société communautarisée. Sur les 120 sièges de l’Assemblée du Kosovo, vingt sont réservés aux minorités en plus des cent pour lesquels tous les partis concourent (art. 148) ; le gouvernement doit refléter la composition ethnique du pays (art. 96) ; les deux vice-présidents de l’Assemblée doivent appartenir aux minorités (art. 68.4). Ces dispositions figuraient déjà dans le cadre constitutionnel et la Constitution en a étendu le principe aux nouvelles institutions, comme la Cour suprême (art. 103) et la Cour constitutionnelle (art. 114). En outre, toute révision de la Constitution requiert l’approbation des deux tiers de l’Assemblée, parmi lesquels au moins deux tiers des députés détenant des sièges réservés (art. 144). L’ensemble de ces mesures institutionnalisent le pluralisme national de la société politique afin de rallier les Kosovars serbes et Belgrade au pari kosovar. Comme l’énonciation de droits ne suffisait pas à une minorité traumatisée par la « contre-épuration » ni à une classe politique serbe constamment en campagne électorale, la Constitution entérine le projet de décentralisation du plan Ahtisaari. Cette dévolution sur mesure va pourtant à l’encontre du principe d’une société multiethnique, puisqu’elle se fonde sur la division ethno-spatiale et la fige. Le paradoxe n’est pas surprenant, dès lors qu’on admet que le but est de maintenir l’ordre régional, même si les contorsions du droit constitutionnel territorial visant à favoriser la coexistence des communautés comportent des limites, comme le montrent les cas belge et espagnol.

La redistribution des pouvoirs pourrait de plus catalyser les rivalités. Tout d’abord, le président du Kosovo peut dissoudre l’Assemblée qui a voté une motion de censure (art. 82.2), sans le contreseing ni même la consultation du Premier ministre. Même s’il ne bénéficie pas de l’onction du suffrage universel, le président dispose donc d’un droit, certes encadré, mais qui n’est pas octroyé au gouvernement, pourtant responsable devant la chambre (art. 97.1 et 100). Deuxième point d’incertitude, le président du Kosovo et le gouvernement partagent le pouvoir en matière de politique étrangère : le premier conduit l’action extérieure et signe les accords internationaux (art. 84.10 et 84.7), tandis que le second formule des propositions et met en œuvre la politique (art. 93.1). Puisque la Constitution offre une surface politique étendue au chef de l’État, de quelle légitimité celui-ci pourra-t-il se réclamer en cas de désaccord avec le chef de la majorité parlementaire ? Cette ambiguïté juridique laisse une marge de manœuvre importante à la puissance des personnalités, chacun des leaders pouvant asseoir son autorité et faire trancher par la pratique ce que la norme écrite a laissé dans le flou. À ce titre, le Représentant civil international dispose de moyens d’action non négligeables. Il possède la capacité juridique (art. 4.5 du plan Ahtisaari) et peut annuler une loi adoptée par les institutions kosovares s’il estime qu’elle est contraire aux dispositions de la proposition globale (art. 2.1.c) du plan Ahtisaari).

Circonscrits par les prérogatives internationales, les pouvoirs de l’État sont également réduits par ceux des six municipalités1, qui disposent d’un « haut degré d’autonomie locale » (art. 124.1). Peut-être faudrait-il rappeler ici l’axiome, vérifié en Bosnie-Herzégovine, selon lequel trop de décentralisation tue l’État, d’autant que le tracé de certaines municipalités comme Novo Brdo menace de morceler le territoire. La décentralisation renferme enfin une contradiction qui sape le projet multiethnique, puisque des droits étendus sont accordés à une communauté qui ne reconnaît ni les institutions ni la loi qui les garantit. De leur côté, les hommes politiques albanais n’ont aucune raison - hormis la pression internationale – d’encourager la réalisation d’un objectif coûteux qui rogne leurs pouvoirs et leur espace de souveraineté. Faute de consensus politique et d’assise populaire, la gouvernance locale risque ainsi de ne pas aboutir à la coexistence attendue.

Dans ces conditions, il faut espérer que les responsables kosovars ne prendront pas prétexte des limites posées à leur action. Avoir fixé l’entrée en vigueur de la Constitution au 15 juin 2008 (art. 162) apparaît justement comme une manifestation du volontarisme kosovar, une tentative d’imposer le nouvel État de lege ferenda. Pour les responsables locaux, les institutions pourront exercer pleinement leurs pouvoirs dès cette date et la résolution 1244 sera caduque. Pourtant, tant que le Conseil de sécurité n’en décide pas autrement, sa décision reste en vigueur ; l’Union européenne elle-même continue à travailler dans ce cadre, selon le principe du « statut neutre ». Le prochain conflit pourrait donc être celui de la Constitution contre la résolution 1244. Quelle sera l’articulation entre ces deux textes et leurs organes ? Si la Minuk est prolongée et que l’Eulex y est intégrée, quelles seront les relations entre les organisations sur le terrain, et quelle sera la capacité d’action du Représentant civil international ? Au fond, l’émergence étatique du Kosovo dépend des arrangements constructifs que réaliseront les puissances. Ni totalement sous tutelle, ni totalement indépendant, le Kosovo reste dans une situation hybride, entretenue par un contexte international explosif qui rend la surveillance internationale incontournable. Cette ingérence peut être une chance pour le Kosovo qui y gagne une perspective européenne. À charge pour les responsables kosovars de construire l’avenir de leur État en faisant de cette carte un atout.