La pauvreté, une question politique globale (entretien)

Esprit – L’Insee a publié début septembre ses chiffres sur la pauvreté en 2010, faisant état d’une augmentation de 440 000 personnes pauvres – un niveau qui n’avait pas été atteint depuis les années 1970. Dans cette analyse, comme dans les commentaires qui en ont été faits dans la presse, cette augmentation est mise en parallèle avec l’accroissement global des inégalités. Cette approche est-elle pertinente ? Cela ne conduit-il pas à noyer le problème de la pauvreté dans des questions plus générales d’inégalité et de niveau de vie ?

Nicole Maestracci – D’abord, il faut noter que les chiffres ne sont disponibles qu’avec un certain décalage. On peut donc s’attendre à ce que ceux de 2011 soient encore plus inquiétants. Cette enquête de l’Insee insiste sur l’augmentation de la pauvreté des enfants, donc de leurs parents, les familles monoparentales étant les plus touchées. Elle met également en évidence la persistance de la pauvreté des jeunes de moins de 25 ans. Le fait que cette montée de la pauvreté s’accompagne d’une progression des inégalités montre que la question de la pauvreté n’a pas fait l’objet d’une réflexion politique globale sur ce qui est juste et acceptable en termes de répartition des richesses dans notre pays. Lorsque, comme c’est le cas en 2010, les inégalités s’accroissent par le haut, c’est à dire que ce sont les hauts revenus qui augmentent, alors que les bas revenus stagnent et que les plus pauvres sont toujours plus nombreux à se retrouver dans la fourchette la plus basse, le fait d’être pauvre est vécu comme une injustice insupportable. Il ne s’agit pas seulement du niveau de ressources mais des conditions de vie et de ressenti. La cohésion sociale d’un pays dépend en grande partie de la manière dont les richesses sont réparties et de la manière dont la population juge cette répartition.

Pauvreté et inégalités sont donc indissolublement liées. Ainsi, dans le domaine de la santé publique, l’épidémiologiste Richard Wilkinson démontre de manière rigoureuse, en s’appuyant sur de multiples études, que la santé de la population générale, y compris celle des plus aisés, est meilleure dans les pays les plus égalitaires1. Aucune société n’a intérêt à laisser les inégalités augmenter, à laisser sur le bord de la route une part croissante de sa population. Pour les décideurs politiques, la tentation a souvent été grande de dissocier pauvreté et inégalités. C’est ainsi que la lutte contre l’exclusion a souvent été un secteur à part, renvoyant à une approche caritative de la pauvreté. Mais si l’on s’occupe de la frange la plus exclue de la population sans se préoccuper de l’équilibre général de la société, on crée une société fragmentée dont la cohésion est impossible à trouver.

Ph. Warin – Il paraît certain que pauvreté et inégalités sont liées et requièrent une approche politique globale. Néanmoins, il ne suffirait pas de réduire ces inégalités qui s’accroissent « par le haut » pour répondre au problème de la pauvreté : rien n’est évidemment aussi mécanique. Il faut en outre distinguer ces deux questions et les représentations que nous en avons. Nous utilisons généralement comme indicateur le taux de pauvreté monétaire mesurant la part des individus dont les revenus sont inférieurs au seuil de 60 % (ou 50 %) du revenu médian, même si une diversité d’autres indicateurs s’impose au travers des efforts conjugués de nombreux acteurs. Or, dans la mesure où l’accès aux droits et services, difficile pour beaucoup de populations, contribue à creuser les inégalités, il serait nécessaire d’élargir les représentations de la pauvreté et des inégalités aux rapports différenciés des individus à la solidarité et, surtout, à leur capacité à faire valoir leurs droits.

Voulez-vous dire que les mesures du niveau d’inégalités produisent des images trop globales ? Faudrait-il mettre en œuvre une approche plus qualitative, plus précise, de la pauvreté ?

Ph. Warin – Très certainement ; en particulier pour affiner les indicateurs mesurant notamment l’entrée et la persistance dans des dispositifs d’aide sociale, les conditions de vie ou le non-accès à certains droits. Par exemple, le taux de renoncement aux soins pour raisons financières : le renoncement, quelles que soient ses raisons, est plus élevé à l’une et à l’autre des extrémités de l’échelle des revenus, mais cette mesure lie l’explication du phénomène à une seule grandeur (la pauvreté financière) alors que les raisons sont bien plus diverses et complexes. Sans un repérage différent, on ne peut pas améliorer les réponses à apporter. Le renoncement correspond au fait que des personnes déclarent le besoin de se faire soigner mais ne se soignent pas. Que des raisons financières entrent en ligne de compte, cela n’échappe à personne et c’est bien mesuré. Mais il ne faut pas oublier, aussi paradoxal que cela puisse paraître, que ne pas se faire soigner répond parfois à d’autres « besoins ». Par exemple, le renoncement aux soins des assurés du régime social des indépendants (commerçants, artisans, etc.) renvoie bien souvent au besoin ou à la nécessité de poursuivre une activité professionnelle. Les indicateurs, aussi utiles soient-ils, rendent partiellement compte de la réalité. D’autres outils de mesure sont probablement à inventer.

Les outils de représentation devraient-ils être davantage ciblés sur des populations ?

Ph. Warin – Oui, et ils devraient également être davantage ciblés sur les comportements. Il faudrait notamment évaluer le rapport des destinataires aux politiques publiques en fonction des situations sociales. Car la pauvreté dépend aussi de la capacité des individus à être suffisamment mobiles et réactifs pour bénéficier de l’offre publique – en matière d’aides sociales, de logement, d’éducation, de santé, de recherche d’emploi, etc. – ou pour trouver des alternatives.

Pourriez-vous donner un exemple d’indicateur qui prenne en compte ces aspects ?

Ph. Warin – Il est significatif que des acteurs de l’assurance-maladie mettent en place des dispositifs nouveaux d’accompagnement des assurés après avoir mesuré le non-recours à des dispositifs comme la couverture maladie universelle complémentaire ou l’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé. Admettre qu’une partie des assurés sociaux reste en marge des droits et agir en conséquence est une performance qui mérite d’être connue, aussi pour les outils de repérage et de mesure qui ont été créés.

Ces acteurs ne sont pas les seuls à changer leurs représentations des publics et des actions à mener. C’est notamment vrai au niveau de l’action sociale locale, où par exemple, comme à Grenoble, mais pas seulement, des baromètres du non-recours sont mis en œuvre à des échelles territoriales compatibles avec le développement, dans la durée, d’actions collectives de repérage, de quantification et d’analyse des situations, puis d’interpellation des institutions, propositions à l’appui.

N. Maestracci – Il faut en effet nuancer l’idée d’un défaut d’indicateurs qualitatifs. Dans le domaine de la santé, qui est le secteur le plus étudié, on dispose de nombreuses données qualitatives sur les inégalités de santé, et notamment sur le renoncement aux soins des personnes les plus pauvres. Ce n’est pas pour autant qu’on en a tiré toutes les conséquences en termes de politiques publiques. L’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes) a, par ailleurs, développé de nombreux indicateurs de ressentis et de conditions de vie, tels que les retards de paiement, les restrictions de consommation, les difficultés de logement ou le renoncement aux soins. Un effort a donc été fait pour apporter de la chair aux données quantitatives mais le gouvernement, ces dernières années, ne retenait en général de ce rapport que l’indicateur de pauvreté ancré dans le temps dont on sait qu’il est pour des raisons mécaniques le plus favorable.

En revanche, il est vrai qu’on manque encore d’un espace où soient rassemblées et croisées les données provenant des différents lieux de recherche et observatoires – que ce soient les observatoires rattachés à des ministères comme l’Onpes ou celui des zones urbaines sensibles, et les observatoires associatifs ou de recherche comme l’Observatoire des non-recours, ou celui des inégalités. C’est dans cette perspective que plusieurs associations ont demandé, de longue date, au gouvernement de renforcer l’Onpes. Pour l’instant, cette demande n’a pas été suivie d’effet. Du coup, il est vrai qu’au-delà des données purement quantitatives, on peine à avoir une vision précise des besoins des personnes pauvres, tant au plan local qu’au plan national. On sait notamment que l’absence de ressources n’est pas, à elle seule, déterminante. Les ressources culturelles, l’environnement social et familial vont jouer un rôle très important pour favoriser ou, au contraire, freiner l’accès aux droits sociaux, aux soins, à l’éducation ou à la formation professionnelle. Les données dont on dispose sur l’illettrisme ou la formation professionnelle sont à cet égard particulièrement éclairantes. Malheureusement, on ne tire pas toujours, en France, toutes les conséquences en termes de politique publique des nombreux rapports dont on dispose.

Votre travail sur le non-recours2, Philippe Warin, inverse la perception habituelle que nous avons du problème de la pauvreté. Vous montrez en effet qu’il consiste moins en un manque de dispositifs pour des populations particulières, que dans le fait que ces dispositifs n’arrivent pas à toucher les personnes concernées.

Ph. Warin – Dès lors qu’on considère que les politiques publiques, en particulier les politiques sociales au sens large, jouent un rôle majeur dans la cohésion sociale, et qu’elles ont aussi pour mission d’aider les personnes victimes de la crise économique, on doit prêter attention au non-recours. Ce phénomène est général, mais il touche particulièrement les populations les plus vulnérables. Lorsque, dans les années 1970, Antoinette Catrice-Lorey3 a introduit la notion de non-recours en France (elle circulait déjà en Grande-Bretagne et aux États-Unis), c’était pour apporter un nouvel éclairage sur les inégalités sociales, à la fois comme causes mais aussi comme effets des difficultés d’accès aux droits sociaux. La mesure et l’explication du phénomène du non-recours mettent en lumière les rapports, éventuellement conflictuels, entre ces populations et l’offre publique. Ainsi, le non-recours renvoie-t-il parfois à une non-demande : il peut alors être interprété comme un désintérêt pour ce qui est proposé, comme le signe du caractère non acceptable de l’offre. On voit que cet indicateur présente un double intérêt : d’une part, il permet de montrer comment des populations, se tenant à l’écart des prestations, peuvent s’appauvrir davantage et devenir plus vulnérables ; d’autre part, il permet d’interroger le contenu de l’offre publique à partir de ses destinataires.

N. Maestracci – Le non-recours s’est imposé dans le débat public avec l’élection présidentielle. On trouve très peu de données publiques sur cette question. Le rapport d’évaluation du Rsa est le premier rapport public à avoir clairement mis en avant ce phénomène mais l’essentiel des données se trouve sur le site de l’Observatoire des non-recours, et un peu sur celui de la Cnaf où ils ne sont guère mis en évidence. Le sujet est politiquement sensible, car il est difficilement compréhensible que des sommes prévues pour la solidarité ne soient pas dépensées. Ce n’est pas, comme on l’entend souvent dans le débat public, que les gens n’aient pas besoin de ces dispositifs, mais plutôt que ceux-ci ne sont pas adaptés. On peut voir à cela deux raisons principales. D’une part, ces dispositifs sont souvent construits à partir de l’idée que les personnes ont des comportements économiques rationnels : s’il leur manque telle ressource, l’État leur offre une compensation qu’elles iront demander. Or, en fait, comme n’importe quelle personne humaine, leurs comportements mettent en jeu des logiques économiques, psychologiques, sociales qui ne sont pas prises en compte.

D’autre part, cette situation met en évidence les limites de politiques sociales qui sont, en France, fondées sur la demande. Pour obtenir un droit, il faut le demander, le quémander presque : il faut constituer un dossier avec de nombreux documents. Souvent, il en manque. Alors, il faut revenir… Ce système confère un pouvoir important à des guichetiers souvent débordés et mal formés. Il a aussi un côté stigmatisant, les personnes bénéficiaires de prestations sociales étant souvent présentées, y compris par des responsables politiques, comme des fraudeurs potentiels ou comme ne faisant pas les efforts nécessaires pour sortir de la précarité. Les études sur le Rsa-activité montrent d’ailleurs que cette stigmatisation est la principale raison avancée par les personnes susceptibles de bénéficier de cette prestation pour expliquer leur renoncement.

L’importance de ce phénomène de non-recours justifie qu’on change de méthode : ce système fondé sur la demande et qui suppose un contrôle a priori n’est pas satisfaisant. Ne devrait-on pas au contraire réfléchir à un système d’attribution de prestations plus automatique ? Il n’exclurait pas un contrôle a posteriori pour éviter d’éventuelles fraudes, mais il éviterait que les plus exclus ne se retrouvent dans une situation d’invisibilité et d’abandon. Dans les pays du nord de l’Europe, par exemple, il suffit de remplir un certain nombre de conditions pour se voir reconnaître un droit et bénéficier de prestations, sans qu’il soit nécessaire de présenter un dossier avec des dizaines de papiers et d’attestations. Il est donc urgent de revoir notre organisation : c’est le premier point. Le second, c’est que plus les gens sont en difficulté, plus les prestations leur paraissent compliquées à obtenir ; plus les gens vont mal, moins ils demandent. C’est une constante en matière d’accès aux soins ou d’accès aux droits en général.

Pour que les personnes bénéficient des dispositifs auxquels elles ont droit, il faut donc qu’elles puissent bénéficier d’un accompagnement dans leurs démarches. Un exemple : la loi Dalo (droit au logement opposable) de 2007. Après son adoption, la montée en charge a été très lente : on s’est rendu compte que beaucoup de gens qui pouvaient pourtant être retenus par les commissions de médiation comme des publics prioritaires devant être logés ne faisaient pas de demande. Les associations d’insertion et d’aide au logement ont alors demandé qu’un accompagnement et une aide à la constitution des dossiers soient organisés. En effet, ces personnes avaient déjà auparavant fait tant de démarches qui n’avaient jamais abouti qu’elles ne croyaient plus à la possibilité d’obtenir un logement. Souvent, en outre, elles remplissaient mal leur dossier, si bien que, dans un certain nombre de départements, ceux-ci étaient finalement écartés avant même d’être examinés. Les pouvoirs publics ont répondu que la demande avait sans doute été surestimée. Ils ont refusé de mettre en place un tel accompagnement au motif qu’il risquait de créer une demande artificielle. Pourtant, nous savons que l’accompagnement des personnes est une condition essentielle pour qu’elles se saisissent des dispositifs censés être conçus pour elles : un accompagnement empathique tourné vers l’avenir et pas seulement une relation bureaucratique.

Il faut bien comprendre qu’il ne s’agit pas seulement de l’intérêt des personnes elles-mêmes, mais de celui de la société tout entière. C’est évident en matière de renoncement aux soins : les personnes les plus en difficulté renoncent à se faire soigner ou ne le font que tardivement lorsqu’elles souffrent d’une pathologie déjà avancée. Le coût est évident pour la personne elle-même. Mais il l’est aussi en termes de santé publique pour toute la population. C’est aussi vrai en matière de justice. Les tribunaux voient comparaître, pour l’essentiel, des personnes pauvres, qui ont des problèmes de logement, de surendettement, d’expulsion qui n’ont pas été anticipés, et qui arrivent à l’audience avec des dettes importantes qui dépassent largement leurs ressources. Faire en sorte que les gens bénéficient d’une aide adaptée au bon moment, c’est aussi l’intérêt des bailleurs ou des créanciers. Aucune société n’a intérêt à laisser à l’abandon une partie d’elle-même.

Ph. Warin – Ces deux pistes, celle de l’automaticité des dispositifs et celle de l’accompagnement, me semblent bonnes. L’automaticité est effectivement abordée de manière très volontaire par exemple en Belgique ou aux Pays-Bas. On y a développé des dispositifs plus automatiques, doublés de systèmes de contrôle, qui réduisent le risque de la stigmatisation. Toute la littérature sur le welfare stigma, très en pointe aux États-Unis dès les années 1970, a en effet démontré que c’étaient moins les normes des politiques publiques que les dispositifs de leur mise en œuvre qui conduisent à cette stigmatisation4. Ces mesures ont permis de faciliter l’accès aux droits, et de réaliser d’importantes économies, pour les services et administrations concernés (en ce qui concerne les envois de courriers ou du nombre de formulaires à gérer, par exemple).

Il reste à voir comment ces économies ont pu être transformées en gain à réinvestir dans l’accompagnement social. Mais, en France, on reste assez frileux : toutes les initiatives concernant l’amélioration des rapports aux usagers et la simplification des démarches administratives sont restées à la marge d’une réflexion sur l’automatisation. Les mesures dans ce sens sont rares et de longue haleine, comme en témoigne l’histoire du décret, paru en mars 2012, portant sur l’automatisation de la procédure d’attribution des tarifs sociaux en matière d’énergie5.

En ce qui concerne l’accompagnement, l’usager n’est effectivement pas à comprendre comme un consommateur rationnel : l’accès à toutes choses est déterminé par de multiples facteurs – histoires de vie, parcours sociaux, etc. En Grande-Bretagne, l’interprétation rationnelle du non-recours, ou non take-up, dans les années 1970-1980, l’idée que les personnes ne participaient pas aux programmes du fait qu’elles ne les trouvaient pas intéressants, a contribué à justifier des réformes et des coupes budgétaires très dures. Depuis de nombreuses années, des efforts sont faits pour favoriser l’accompagnement des personnes, en particulier au niveau local (centres communaux et intercommunaux d’action sociale). Ces efforts nous invitent à interroger notre conception de l’assistance. On observe la création de collectifs d’acteurs locaux auxquels participent parfois des usagers. Leur rôle est d’identifier les situations de non-recours et d’agir, en rappelant les uns et les autres (bailleurs sociaux, entreprises de transport, fournisseurs d’énergie, etc., mais aussi organismes sociaux) à leurs responsabilités pour que les droits soient appliqués et pour éviter les transferts de charges vers les budgets sociaux des collectivités. Le local accompagne ainsi l’application des politiques nationales.

N. Maestracci – On touche ici au problème de l’organisation territoriale de l’État et des collectivités locales. Vous citez Grenoble où il existe une tradition de travail partenarial mais ce n’est pas le cas partout. L’organisation de l’action sociale est complexe et s’apparente à un mille-feuille peu compréhensible : la lutte contre la grande exclusion est de la compétence de l’État. Le conseil général pilote l’action sociale. Les villes et communautés d’agglomération, qui n’ont pas de compétences obligatoires dans ce domaine, mènent souvent de nombreuses actions dont certaines sont très innovantes. En revanche, dans les territoires ruraux où les collectivités n’ont pas les moyens d’agir, la pauvreté se développe. Or la frontière est bien floue entre la grande exclusion qui relève de l’État et la moyenne exclusion dont les départements sont chargés.

Il n’y a donc pas de politique publique nationale lisible, ce qui supposerait un accord sur le minimum de prestations que l’usager peut attendre des pouvoirs publics au sens large sur chaque territoire. On peut aujourd’hui se poser la question de savoir s’il est toujours pertinent que l’État conserve des compétences en matière de grande exclusion, dès lors que cela conduit certains départements à se désintéresser des populations les plus exclues (nomades, Sdf, personnes sortant de prison). Mais si le département devenait seul compétent pour l’action sociale, il faudrait que l’État joue réellement son rôle de garant de la solidarité et de l’égalité sur tout le territoire national. Les politiques publiques ne peuvent reposer sur le volontarisme de telle ou telle collectivité territoriale. La Fnars avait défendu l’idée qu’il fallait créer une sorte d’agence territoriale de l’action sociale qui évalue les besoins et assure la mise en œuvre des orientations décidées en commun par l’État et les différents niveaux de collectivités territoriales.

Évidemment, un tel projet se heurtera à la sensibilité des élus locaux. Mais, en matière sociale, nous sommes arrivés au bout d’un système. Une étude sur l’évaluation du Rsa m’avait beaucoup frappée : elle montrait que plus aucun travailleur social ne maîtrisait l’ensemble des dispositifs : chacun maîtrisait assez bien le dispositif qui l’employait (Caf, conseil général, ville, éventuellement l’État), mais personne ne maîtrisait l’ensemble. Le service des usagers en était bien sûr singulièrement amoindri, sans que la qualité des travailleurs sociaux soit en cause. Un tel constat rend indispensable une gouvernance plus harmonisée. Il ne suffit plus, comme on l’a pensé dans les années 1980, de mettre tout le monde autour de la table.

Il faut certes une coordination, mais une coordination qui gouverne et qui décide. Avec deux objectifs : d’une part, faire en sorte que toute personne en difficulté sache à qui s’adresser et ce qu’elle peut attendre des services proposés, et d’autre part, que personne ne soit abandonné sans solution acceptable. La tentation est grande pour un nouveau ministre de créer un dispositif qu’il espère plus intelligent que les précédents. Mais si on ne s’intéresse pas à la question de la gouvernance territoriale, le risque est grand qu’on échoue une fois de plus. Prenons l’exemple des contrats d’avenir, qui viennent d’être créés. Si on demande aux préfets de veiller à ce qu’un certain quota de contrats soit signé sans se préoccuper de l’objectif final qui consiste à éviter qu’une part importante de jeunes (environ 14 % des 18-25 ans) ne soit sans emploi ou sans formation, cela n’aura pas grand sens. Si, au contraire, on demande à ces mêmes préfets de faire diminuer de manière significative le nombre des jeunes qui ne sont « nulle part », sur leur territoire, on aura un indicateur d’efficacité et une gouvernance beaucoup plus lisible et intelligente. Si on ne vérifie pas constamment l’effet concret des politiques publiques sur les personnes concernées, les dispositifs risquent de rester en partie dans l’angle mort duquel on ne voit pas les populations les plus en difficulté.

Ph. Warin – Le phénomène des « nulle part » est véritablement préoccupant6. Il nous faut renouveler notre effort méthodologique pour approcher ces plus grands invisibles. Cette approche ne peut être réalisée qu’avec l’aide des acteurs – sociaux ou associatifs – qui rencontrent ces populations. Du reste, on pourra aussi être conduit à interroger les objectifs fixés à ces acteurs de terrain, qui doivent rendre compte de résultats chiffrés (nombre de personnes accueillies, etc.). Une meilleure gestion consisterait à donner des moyens durables à ces structures pour en faire des lieux d’écoute, d’accueil, de remise en capacité des personnes : c’est le préalable nécessaire aux démarches d’insertion.

Vous avez jusqu’à présent pensé cette question du non-recours en termes de défi pour l’État et la manière de penser les dispositifs. Ne donne-t-elle pas aussi un aperçu inédit de la situation des populations ? En cette période de crise, où les difficultés s’aggravent sans perspective immédiate de rétablissement, on se demande finalement comment les gens s’en sortent. Bien que ce n’ait sûrement pas été l’objectif initial de la construction de cet indicateur, le non-recours ne révèle-t-il pas en creux une forme d’économie populaire, informelle, à laquelle les gens auraient recours, plutôt que de réclamer leurs droits à l’aide publique ? Que sait-on de la manière dont ces personnes arrivent à tenir malgré tout et à se débrouiller dans de telles situations ?

N. Maestracci – Nous n’avons qu’une connaissance partielle de cette question. Beaucoup de gens se débrouillent, c’est vrai – et c’est là qu’interviennent décisivement les inégalités culturelles. La question de la très grande pauvreté est aussi liée à l’isolement : plus les gens sont isolés, moins ils se débrouillent, et inversement. Cette débrouille peut avoir plusieurs formes : échange de services, hébergement gratuit, surpopulation dans les appartements, distribution alimentaire, recours à des associations caritatives, économie parallèle type travail au noir, petits trafics (dont nous sommes cependant incapables de mesurer la part). Il est évident par exemple que le Rsa-socle – 474 euros pour une personne seule – ne permet pas de vivre. Pour les jeunes qui ne peuvent bénéficier du Rsa, sauf exception, ce qui est discriminant, c’est bien sûr le soutien familial. S’ils n’en bénéficient pas et s’ils n’ont pas de travail, ils tombent rapidement dans la grande pauvreté. S’agissant de l’économie parallèle liée au trafic de drogues, plusieurs enquêtes ont montré que le gain pour les petits dealers de premier niveau est relativement modeste, rarement supérieur au smic : c’est plutôt une économie de survie.

Ph. Warin – On ne dispose pas d’analyses d’ensemble sur cette question. Dans d’autres pays, on tient compte de l’importance du bouche à oreille qui permet de trouver des opportunités dans son propre environnement (petit boulot, information utile pour la famille, etc.). Cela peut brouiller le message des services publics ; pour autant, sa fonction sociale est cruciale. Grâce à des enquêtes locales, on sait par exemple que des mères de famille, souvent d’origine étrangère, restent en retrait par rapport aux services publics de leurs quartiers. L’entre-soi est traversé par des rapports de genre dans lesquels le religieux n’est jamais très loin. La débrouille doit donc être resituée dans un ensemble de rapports sociaux.

Le non-recours présente aussi une dimension économique, celle de la non-dépense. Dans le rapport Tian (2011), la fraude aux prestations sociales était estimée à environ quatre milliards d’euros7 ; la non-dépense au Rsa, elle, à plus de cinq milliards d’euros. Si l’on y ajoute des non-dépenses estimées pour d’autres prestations, on comprend que, d’un point de vue financier, fraudes aux prestations sociales et non-recours sont des phénomènes d’ampleur très différente. La débrouille ne nous exonère pas du débat économique : le non-recours est destructeur de richesses pour les personnes, en termes de salaires indirects, mais aussi pour la collectivité. C’est le débat macroéconomique sur les effets multiplicateurs de la dépense publique : celle-ci entraîne des dépenses privées souvent importantes qui, par la taxe, l’imposition, etc., génèrent en retour des recettes pour la collectivité. C’est un autre regard sur la dépense publique ; on pense ici aux positions de Paul Krugman et d’autres contre l’austérité. En tout cas, toutes les dépenses sociales budgétées ne sont pas réalisées.

N. Maestracci – Dans la débrouille, on ne doit pas surestimer la part de solidarité (familiale, amicale), car il existe aussi des échanges de services, du travail non déclaré ou partiellement déclaré, avec des conditions de travail assez inacceptables. Même si elles se débrouillent, les personnes très pauvres vivent mal. Par exemple, alors que les messages de santé publique prônent une alimentation diversifiée, toute une partie de la population, après le 15 du mois, ne mange plus que des pâtes et des pommes de terre. Ensuite, les travaux sur le reste à vivre et notamment le dernier rapport publié par le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale montrent que beaucoup de familles n’ont strictement plus aucune ressource dès lors qu’elles ont payé le loyer, le chauffage et l’électricité. L’effort nécessaire pour se loger est devenu insupportable pour de nombreuses familles, atteignant parfois 50 à 60 % des ressources. Il est essentiel de disposer de plus de données sur la manière dont les gens parviennent à vivre dans de telles conditions, sur les sacrifices qu’ils sont obligés de faire, et sur leurs conséquences en termes de santé publique, pour les enfants, etc.

Ph. Warin – L’effondrement du reste à vivre rend plus difficile l’accès à un certain nombre de droits. Par exemple, en travaillant auprès de caisses d’assurance-maladie, on a constaté que, dès lors que les dispositifs de complémentaires incluent un principe de reste à charge, les personnes, incapables d’assumer cette dépense, y renoncent. Le problème du reste à charge se pose également en matière de loisirs, de culture, de transport… Ainsi, la réduction du reste à vivre, conséquence de l’appauvrissement d’une large part de la population, explique en partie pourquoi les dispositifs d’aide impliquant un reste à charge ne trouvent plus leur public. Cela nécessite de pouvoir évaluer toutes les conséquences sociales des logiques d’action des politiques publiques (reste à charge, activation, ciblage, etc.) dans leurs applications les plus fines.

Vous indiquez des pistes en termes d’amélioration du dispositif, de l’information, de la coordination, etc. Mais un autre courant de réflexion consiste à pointer du doigt le défaut de représentation politique de ces populations pauvres, et à affirmer qu’il faudrait leur donner davantage de poids politique pour créer un rapport de force différent. C’est bien sûr la thèse de l’empowerment. Les dispositifs publics étant en partie inadéquats à une situation toujours très mobile, voire imprévisible, il faudrait renforcer la capacité des gens à revendiquer ce dont ils ont besoin. Il faudrait leur donner plus de pouvoir de revendication. Que pensez-vous d’une telle approche ?

N. Maestracci – Les politiques publiques ne se résument pas à une addition de dispositifs. C’est la vision d’ensemble, les choix politiques et les priorités affichées qui vont faire sens. Les politiques de lutte contre la pauvreté en France sont très marquées par une tradition caritative. Il y a, dans l’imaginaire collectif, des héros nationaux – l’abbé Pierre, Coluche, les french doctors – qui conduisent à faire plus confiance aux associations qu’aux pouvoirs publics. Les politiques de lutte contre l’exclusion sont donc pensées comme des filets de sécurité qui règlent les problèmes les plus urgents, plus que comme des contributions à un modèle de société. Le problème d’une telle approche est qu’elle empêche de penser les choses en termes d’action politique.

Quant à l’empowerment, il me semble qu’il est intégré, du moins en théorie, à la plupart des politiques sociales, même si les pratiques ne suivent pas toujours. Il faut certainement progresser dans ce sens, donner la parole aux personnes concernées et surtout la prendre en compte. En revanche, il me semble irréaliste de penser que les personnes pauvres pourront réellement renverser le rapport de force dans une société comme la nôtre.

La question est politique mais pour qu’elle le devienne vraiment, il faut d’abord la comprendre comme une question économique, comme le soulignait Philippe Warin. Il faut penser la politique sociale comme un investissement, pas comme une dépense. L’exemple des pays du nord de l’Europe qui ont construit une forme de consensus autour des dépenses sociales devrait nous éclairer. Comparons le coût de l’action sociale avec celui de l’inaction ! Si l’on compare le coût à long terme du maintien de 14 % de jeunes sans emploi ni formation avec celui d’un renforcement des effectifs d’accompagnement de Pôle emploi, on voit rapidement où se trouve l’intérêt de la société. Si l’on fait des dépenses sociales, ce n’est pas seulement dans l’intérêt des plus pauvres, ou parce qu’on est le pays des droits de l’homme, ou parce qu’on est mus par la compassion ; mais parce que c’est notre intérêt économique et social. Cette idée n’est pas encore évidente pour la classe politique française, y compris la gauche. Elle doit certes être étayée par des études pour évaluer les bénéfices réels au regard des coûts. Mais sur l’insertion par l’activité économique, par exemple, on en dispose déjà, sans pour autant qu’en aient été tirées des conclusions politiques.

Je ne crois pas non plus au miracle du dispositif intelligent qui permettrait de tout résoudre. Néanmoins, il me paraît nécessaire de définir des objectifs communs – par exemple, que de moins en moins de jeunes ne soient « nulle part » – et de vérifier que ces objectifs soient tenus. Il faut que les acteurs sociaux aient à rendre des comptes. Aujourd’hui, on constate une tension, comme le soulignait Philippe Warin, entre le travail social et l’exigence de résultats, souvent jugée inadaptée. Il est pourtant essentiel que toute la société puisse voir les résultats de l’action sociale, tout en étant consciente qu’il s’agit là de politiques lentes : l’insertion est faite de rechutes, de recommencements, etc. La compréhension de ces questions ne doit pas être l’apanage des seuls sociologues qui s’y intéressent, ou des seuls travailleurs sociaux.

Ph. Warin – Concernant l’empowerment, il ne s’agit pas selon moi d’une autre approche : il faut savoir la lier aux actions menées, ce qui peut conduire à changer les habitudes. On a besoin de prendre en compte les expériences vécues des usagers, grâce à leur participation, directe ou indirecte. Il faudrait réaliser le management participatif proposé dans les années 1990. Ensuite, les dispositifs participatifs peuvent favoriser la mise en confiance et renforcer la reconnaissance sociale des usagers. Mais ils font partie d’une palette d’outils plus large. Il serait en effet contre-productif de faire de cet empowerment un objectif ou une modalité en soi : si l’on engage des populations dans une démarche qui n’a d’autre finalité que d’exister pour elle-même, et que finalement elles s’en détournent parce qu’elle leur paraît inutile, inefficace, le rapport avec ces populations n’en deviendra que plus difficile. On risque alors de les perdre de vue, davantage encore. Ce qui n’est jamais bon pour la démocratie.

Comment alors faire en sorte que la question de la pauvreté ait plus de force aujourd’hui ? Comment changer les représentations politiques sur cette question, pour qu’elle devienne plus centrale ?

Ph. Warin – Il n’y a pas de réponse simple ni unique à cette question. En l’espèce, des changements cognitifs à plusieurs niveaux sont à opérer. Pour revenir à l’action sur le non-recours, celle-ci peut contribuer à changer les représentations politiques sur la pauvreté si elle amène les acteurs à penser que le rapport des populations aux politiques publiques n’est pas qu’une question de conditions et de possibilités, mais aussi d’envie pour l’offre publique. C’est considérer en particulier que les populations que l’on a soumises à la justification de leurs besoins pour accéder à l’assistance et que l’on a crues captives et dépendantes ne peuvent avoir aucune appétence pour ce qui leur est proposé. Il n’y a rien de déviant en cela, simplement il faut comprendre comment ce non-usage de l’offre fabrique aussi les identités. Dans ce cas, changer les représentations politiques de la pauvreté reviendrait à prendre ces comportements de non-recours – qui ne concernent évidemment pas que les précaires ou les pauvres – comme des comportements politiques, c’est-à-dire comme des signifiants pour les décideurs.

N. Maestracci – Compte tenu de la manière dont se construisent les élites dans notre pays, je ne crois pas qu’elles puissent changer de regard sur le problème, ou du moins ce sera une évolution lente. Mais je crois au politique, c’est-à-dire à la capacité des décideurs à sentir la situation sociale réelle, du moins lorsqu’elle devient dangereusement difficile, et à faire des choix. La crise nous obligera à changer de modèle. Pour pouvoir maintenir un certain niveau de dépenses sociales, il appartiendra au politique de montrer qu’elles sont dans l’intérêt de toute la société. Cela relève d’une compréhension à la fois pragmatique, économique et politique du problème, que seuls les politiques peuvent avoir, à la condition qu’ils soient éclairés et osent des réformes radicales. Mais pour le moment, nous n’en sommes pas là.