Pour une politique européenne de fiscalité internationale

Fin juin 2025, le secrétaire au Trésor étatsunien, Scott Bessent, a annoncé un accord sur la mise en place d’un impôt minimal mondial des entreprises à 15%. Pour être plus précis, l’accord trouvé n’est pas un accord multilatéral ; il s’agit plutôt d’une négociation avec les partenaires du G7, qui prévoit que l’impôt minimal puisse s’appliquer partout… sauf pour les entreprises étatsuniennes. Saluée par certains comme un apaisement dans un multilatéralisme moribond, cette annonce montre surtout la difficulté de réformer le système fiscal international, pris en étau entre les stratégies d’optimisation agressive des multinationales et les tentations unilatérales des États. L’enjeu est pourtant de taille, et une fiscalité des multinationales désuète coûte cher. En France, plus de la moitié de la valeur ajoutée provient d’entreprises multinationales. À l’échelle globale, les entreprises multinationales représentent un tiers de la production et un quart de l’emploi.

Fin novembre 2023, les Nations unies ont justement voté une résolution visant à mettre en place une convention fiscale multilatérale afin de promouvoir un système fiscal mondial plus juste. Seul un pays de l’OCDE, la Colombie, a voté pour cette résolution, alors que les autres membres de cette organisation, dont la France, s’y sont opposés. En effet, depuis les années 1950, l’OCDE s’est graduellement imposée comme le forum de discussion pour les questions de lutte contre l’évasion fiscale et pour l’harmonisation des pratiques fiscales internationales. C’est elle qui a ainsi organisé la mise en place, à partir de 2024, de l’impôt minimum sur les entreprises à 15%. Cependant, même si son cadre de négociation inclut plus de cent quarante pays, celle-ci est accusée de favoriser les intérêts de ses membres, pays riches et exportateurs de capitaux.

En prenant du recul, l’idée d’une nécessaire gouvernance de la mondialisation n’est pas nouvelle. Depuis Kant, de nombreux penseurs ont prédit l’avènement d’un cosmopolitisme capable de dépasser les logiques nationales, et les rivalités politiques et économiques qui en découlent. Au cours des siècles, le scénario de cette utopie a pris des tournures bien différentes. Si l’on retient souvent la fin de l’histoire libérale-démocrate annoncée par Fukuyama après la chute du mur de Berlin, il ne faut pas oublier l’espoir placé par Hegel dans le Code civil napoléonien pour s’imposer à travers le monde, ou encore l’avènement d’un socialisme mondial prédit par Alexandre Kojève.

Est-ce un hasard si ce dernier, philosophe et haut fonctionnaire français du xx^e siècle, participa à poser les jalons de ce qui deviendra quelques années plus tard l’OCDE ? Pourtant, l’entreprise de Kojève et son optimisme dans la capacité du multilatéralisme à dépasser les rivalités nationales ne semblent guère plus auto-réalisateurs que les autres prophéties universalistes. La complexité et la conflictualité des négociations en cours sur la fiscalité internationale des entreprises et des hauts revenus suggèrent qu’il est illusoire de voir dans cette tentative de régulation de la mondialisation les prémices d’un gouvernement mondial. Au contraire, une approche réaliste de la fiscalité internationale invite à l’envisager comme un terrain d’affrontement économique et géopolitique. Parmi les décrets présidentiels signés par Donald Trump en janvier 2025 figurait la suspension de la participation des États-Unis aux négociations fiscales internationales. S’il est difficile d’en mesurer les conséquences, notamment parce que les États-Unis bénéficiaient déjà d’exemptions dans les réformes en cours, cette menace illustre le poids des États-Unis sur des questions étroitement liées à leurs politiques industrielles. De son côté, l’Union européenne (UE) n’a pas encore pris la mesure de l’enjeu de ce revirement. Pourtant, l’UE, qui cherche à se définir comme une force géopolitique en devenir, pourrait développer une vision progressiste et singulière de la fiscalité internationale.

Imposer les entreprises multinationales

Le problème posé par l’imposition des entreprises multinationales est simple : il faut déterminer la part des profits des filiales de ces entreprises que chaque pays a le droit de taxer ; c’est le problème de la répartition des droits à taxer les profits. Il faut également éviter que certains profits ne soient taxés par aucun pays ou qu’ils soient taxés plusieurs fois. C’est, en substance, le problème qui a été posé aux experts de la Société des Nations au début du xx^e siècle, et leur réponse a déterminé le fonctionnement du système fiscal international jusqu’à nos jours. Au cours des années 1920, ils établissent que le prix des transactions entre deux filiales d’une entreprise multinationale (dits prix de transfert), situées dans deux pays différents, devait être le prix de pleine concurrence ou de marché. Dans un monde idéal, si les filiales d’une même multinationale situées dans des pays différents échangent entre elles au prix de marché, la « valeur » créée dans chaque pays, représentée par son prix, sera justement reflétée dans les profits de cette filiale. Ainsi, les pays qui accueillent ces filiales seront à même d’imposer la « valeur » que ces entreprises auront créée sur leur territoire.

Cette règle vise à s’assurer que les entreprises ne modifient pas artificiellement la localisation de leurs profits pour profiter d’une différence de taux d’imposition entre les pays, par exemple en surévaluant le prix de vente entre une filiale située dans un paradis fiscal et une filiale située dans un pays à haut taux de taxation. Elle privilégie la taxation territoriale, ce qui signifie qu’elle alloue les droits à taxer aux pays dans lesquels l’entreprise multinationale produit ses biens et services. D’autres modes de répartition des droits à taxer auraient été possibles, comme par exemple l’imposition à la destination, qui vise à allouer des droits d’imposition aux pays où se trouvent les consommateurs finaux des biens et services.

Ce mode de répartition de l’impôt dispose de propriétés intéressantes, mais il se trouve rapidement confronté à un environnement économique changeant. L’essor rapide de la production multinationale et le déploiement de réseaux de filiales complexes à travers les frontières expliquent en effet que l’application du principe de pleine concurrence au sein des groupes ait largement échoué. D’entreprises à l’organisation simple, avec des filiales organisées horizontalement, elles se sont pleinement intégrées aux chaînes de valeur au cours du temps, en optant pour une organisation verticale générant de nombreux échanges entre filiales.

Plus récemment, la numérisation de l’économie permet à d’autres entreprises de bâtir des stratégies d’évasion fiscale à partir de la localisation d’actifs incorporels très profitables dans les paradis fiscaux1. Ce faisant, le prix d’échange entre filiales est devenu de plus en plus complexe à définir, facile à manipuler et difficile à contrôler, renforçant le pouvoir des entreprises et de leurs experts fiscaux face aux administrations fiscales. C’est le cas en particulier quand les entreprises multinationales s’appuient sur des actifs spécifiques développés par elles et uniquement commercialisés entre leurs filiales. Ce problème se pose dès 1963, avec le cas de l’entreprise Nestlé, dont les filiales se payent des redevances pour l’utilisation de brevets utilisés uniquement à l’intérieur de la firme2. De nos jours, c’est le cas de l’algorithme de Google, par exemple, ou encore du logo Apple, qui constituent autant d’actifs intangibles auxquels est associée une forte valeur ajoutée, pour lesquels il est clair qu’un prix de marché n’est pas défini, en l’absence de marché pour servir de comparatif. Une fois localisés dans des paradis fiscaux, ces actifs incorporels sont à même d’attirer d’importantes quantités de profits. Si juristes et économistes ont trouvé des parades, cette complexité a rendu le système peu robuste aux stratégies d’évasion et d’évitement fiscal des entreprises.

En parallèle, l’émergence des paradis fiscaux au cours du xx^e siècle, et leur renforcement à partir des années 1970, a généré l’existence de forts écarts d’imposition qui ont été exploités par les entreprises afin de réduire leur fiscalité3. Annuellement, près de 1000 milliards d’euros de profits seraient déplacés artificiellement dans les paradis fiscaux, correspondant à des pertes fiscales substantielles4. Face à ces pertes, de nombreux pays ont adopté des solutions nationales, mais il est vite devenu clair qu’une action multilatérale serait plus efficace pour lutter contre les paradis fiscaux et l’évasion fiscale des entreprises multinationales.

Réguler la mondialisation par la coopération fiscale ? Un état des lieux

La demande initiale pour davantage de régulation multilatérale peut s’expliquer par une demande sociale renouvelée pour plus de justice fiscale, combinée à la nécessité pour les États d’intervenir plus massivement dans l’économie pour répondre à un cycle de crises inédites (économiques, sanitaires, politiques, environnementales).

L’année 2024 devait en effet marquer le point d’orgue d’une longue séquence de coopération visant à définir et adopter un ensemble de normes communes orientées contre les pratiques d’évasion et d’évitement fiscal. Cette séquence illustre la volonté des États, dans certains domaines, de s’organiser et de réguler à l’échelle mondiale, à rebours de la toute-puissance des entreprises multinationales constatée ces dernières années. Dans le cadre de négociations orchestrées par l’OCDE, plus de cent vingt-cinq pays ont mis en place une série de réformes de la taxation des entreprises multinationales, en introduisant notamment un taux de taxation minimum à partir de 2024. Cette série de réformes, adoptée au niveau mondial, a marqué un tournant dans la courte histoire de la fiscalité internationale en promouvant des réformes multilatérales. Elle accompagne ainsi un retour des États-nations dans l’organisation de l’économie mondiale, à mesure que la mondialisation entre dans une nouvelle ère, où les logiques économiques sont concurrencées par des logiques plus interventionnistes. L’élection de Donald Trump, symptôme d’un capitalisme de la finitude triomphant5, met un coup d’arrêt net à cette dynamique, en instaurant un climat de jeu à somme nulle dans le multilatéralisme économique.

Durant le xx^e siècle, l’enjeu central de la régulation de l’imposition des entreprises était d’éviter la double imposition des profits multinationaux. Les traités fiscaux bilatéraux se sont multipliés et ont surtout constitué des contraintes à la souveraineté des États. Ils ont aussi fait de la taxation internationale un système essentiellement décentralisé, géré à travers des accords bilatéraux souvent asymétriques, reflétant le pouvoir économique et géopolitique des signataires6. Pour pallier le manque de coordination fiscale, deux institutions, l’OCDE et l’ONU, se sont posées comme les régulateurs légitimes de la taxation au niveau international.

À partir des années 2000, à l’occasion de la publication d’un rapport sur les paradis fiscaux, l’OCDE s’intéresse de plus près à l’érosion de la base fiscale des États due aux pratiques d’évitement et d’évasion fiscale. Cet intérêt se traduit par la mise en place du projet BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), qui élabore quinze plans d’action pour lutter contre l’érosion de la base fiscale des États en 2015. Ces actions ont notamment permis de mettre en place un échange automatique d’informations bancaires (pour les individus) et comptables (pour les entreprises) entre autorités fiscales afin de mieux lutter contre l’évasion fiscale. Finalement, les négociations internationales sur l’imposition des entreprises multinationales, organisées autour de deux piliers, ont été lancées en 2019.

Le premier pilier (dit Pilier I) cherche à simplifier le système actuel, devenu très complexe administrativement (pour les entreprises, mais aussi pour les administrations fiscales, notamment dans les pays en développement), en proposant un cadre global et cohérent. Il cherche également à répondre au défi de l’imposition des entreprises du numérique, qui disposent de beaucoup d’utilisateurs dans un pays sans nécessairement y avoir de présence fiscale. Pour ce faire, le pilier déploie deux outils : premièrement, la distribution d’une partie des droits à taxer selon le principe de la destination. Ce principe, dans sa version générale, est simple : si une entreprise réalise 20% de ses ventes dans un pays donné, alors ce pays (quel que soit l’endroit où cette entreprise produit et localise ses profits) a le droit d’imposer 20% des profits globaux de cette entreprise. Un tel système a l’avantage d’être robuste face aux pratiques actuelles d’évasion fiscale : ce n’est plus la localisation des profits qui importe, mais la localisation des consommateurs. En revanche, il nécessite l’accord d’une grande partie des pays pour mettre en commun les profits en vue d’une redistribution selon un nouveau principe. Deuxièmement, le pilier I propose une simplification de la résolution des disputes qui opposent les entreprises aux États afin de répondre au besoin des administrations fiscales disposant du moins de ressources de contrôle et ainsi rétablir leur position dans le rapport de force fiscal. Toutefois, l’exigence états-unienne de rendre cette simplification obligatoire et systématique – limitant la marge de manœuvre et donc la souveraineté des pays – s’est soldée par un enlisement total du Pilier I, suspendu à l’aval de l’administration américaine et dont la communauté fiscale doute unanimement de la mise en place future.

Il est important de noter que le principe général du Pilier I a été considérablement amoindri au cours des négociations afin d’obtenir l’accord d’un nombre important de pays, soulignant la gageure que représente un accord fiscal multilatéral7. En effet, par son mécanisme même de redistribution des droits à taxer, cette réforme crée des vainqueurs et des perdants, ce qui complexifie les négociations et repousse pour l’instant le consensus du Cadre inclusif. Alors que les pays de marché, traditionnellement les grands pays émergents, souhaitent voir une grande part des profits réalloués selon le principe de destination, les pays exportateurs de capitaux et les paradis fiscaux tentent de limiter l’ampleur de la réallocation. Les objections explicites du Brésil, de l’Inde et de la Colombie à certains mécanismes, qui amoindrissent la portée de la réforme, témoignent d’un écart d’intérêts de ces réformes au sein du Cadre inclusif. Pays de la maison-mère d’une majorité des entreprises concernées par l’accord, les États-Unis sont soucieux de garantir l’accord le plus favorable possible à leurs entreprises multinationales, notamment par la suspension des taxes sur les services numériques. Outre la France (avec la taxe dite « GAFA »), ces taxes sont apparues ou ont été discutées dans une trentaine de pays en 20238 et constituent une menace poussant les États-Unis à la négociation. En sous-texte, il s’agit de dire qu’en l’absence d’un accord multilatéral, des outils unilatéraux sont voués à se développer dans de nombreux pays. À cet égard, les États-Unis ont posé comme condition à leur signature de l’accord, en particulier du Pilier I, le retrait de ces mesures unilatérales.

Le Pilier II des négociations, parfois qualifié d’imposition minimale mondiale, peut être appliqué de manière beaucoup plus localisée, sans nécessiter la présence de tous les pays dans l’accord. Plus de cent quarante pays se sont engagés à mettre en place ce pilier et le mécanisme est entré en vigueur dès 2024 dans près de soixante pays, dont tous ceux de l’UE. L’objectif initial de ce second pilier est de faire en sorte qu’aucune entreprise, dans aucune juridiction, ne puisse se voir imposer à un taux inférieur à 15%, quel que soit le taux statutaire en vigueur. L’impôt minimal serait versé au pays de siège de l’entreprise, mais un mécanisme introduit sur le tard permet aux pays de localisation des profits – et donc principalement aux paradis fiscaux – d’ajuster leur taux d’imposition au niveau du taux minimum afin de capter eux-mêmes les ressources générées par la nouvelle taxe. Ainsi, les paradis fiscaux se trouvent paradoxalement parmi les premiers bénéficiaires de cette réforme, grâce à une augmentation de leurs recettes fiscales9. Si cette réforme devrait donc réhausser les taux d’imposition au niveau mondial et donc limiter l’évasion fiscale, elle n’est pas une panacée. Elle devrait davantage conduire à restaurer l’attractivité des pays à haut taux de taxe par rapport aux pays à basse fiscalité qu’à garantir des recettes fiscales aux pays à haut taux d’imposition. Elle constitue en revanche un point de départ réglementaire qui pourrait servir la mise en place d’une politique plus ambitieuse. Mais ici encore, le sort et l’efficacité du Pilier II dépendent en grande partie de l’attitude des États-Unis, qui ont réussi à négocier l’exclusion de leurs entreprises du mécanisme. L’UE et les autres pays ont accepté ce passage en force et elle semble sacrifier le combat fiscal pour faciliter les nombreux autres fronts de dissensus (commerce, défense…). Toutefois, à trop mêler les fronts de négociations, le risque est de perdre du terrain sur tous les sujets sans avancée notoire dans chacun d’entre eux. Les difficultés rencontrées par les réformes de l’OCDE devraient permettre aux pays européens et à l’UE de tirer deux leçons sur la réalité de la coopération fiscale internationale : un enseignement économique et un enseignement institutionnel.

Sur le plan économique, les réformes discutées ci-dessus tentent de dessiner une ligne entre évasion fiscale et concurrence fiscale. Si les profits artificiellement déplacés dans les paradis fiscaux sont directement visés par les réformes visant à rétablir une taxation minimale, les profits dans les paradis fiscaux liés à une activité économique sont explicitement préservés afin que continue à s’exercer la concurrence fiscale internationale, toujours perçue comme saine car associée à davantage d’investissement et d’innovation dans les institutions internationales. Concrètement, le Pilier II prévoit une règle d’exclusion pour une partie des profits au prorata de l’emploi et du capital tangible, limitant ainsi la base fiscale sur laquelle s’applique le taux minimum mondial, ainsi que la possibilité pour les États de mettre en place des subventions qui seraient exclues du calcul du montant de taxation minimum. Ces exceptions affectent sensiblement la capacité de cette réforme à générer des revenus fiscaux supplémentaires pour les États et font craindre un taux effectif d’imposition inférieur au taux minimum de 15% pour certaines firmes10. Le risque est que les paradis fiscaux continuent à proposer des taux faibles à des entreprises qui pourraient en profiter dans la mesure où une partie de leurs activités de production serait localisée dans ces pays. D’autre part, la mise en place du Pilier II pourrait être contournée par la mise en place de crédits d’impôts non pris en compte par les règles de l’impôt minimal mondial, de sorte que les recettes supplémentaires collectées par les États soient directement rendues aux entreprises11. Le Pilier II se heurte ici à la souveraineté des États à disposer de leurs recettes fiscales. D’autre part, dans un contexte de retour sur le devant de la scène des politiques industrielles, des programmes ciblés de subventions apparaissent dans différents pays. Le risque de l’approche choisie est de voir la concurrence fiscale simplement se transformer en course à la subvention, par exemple : là où s’arrête la concurrence fiscale internationale commence le mercantilisme. De la même manière, l’inclusion sur le Pilier I d’une protection applicable aux bénéfices issus d’activités de commercialisation et de distribution participe de cette réduction de l’ambition de ces réformes, en laissant des logiques économiques primer sur l’objectif politique et institutionnel que tout système fiscal devrait viser.

Sur le plan institutionnel, la question de la bonne organisation pour organiser les discussions à propos de la taxation internationale est récemment devenue centrale. En effet, l’hégémonie de l’OCDE est contestée par plusieurs pays et organisations internationales. Dès 1963, l’OCDE publie son premier modèle de traité fiscal, entérinant dans son article 9 le principe des prix de transfert énoncé par la Société des Nations. Ce modèle est très influent et a été utilisé à présent pour plus de trois mille traités bilatéraux à travers le monde. En 1980, les Nations unies proposent un autre modèle de convention que celui de l’OCDE, destiné à être utilisé par les pays en développement. En effet, le modèle de l’OCDE, reflet de l’hégémonie états-unienne sur le système d’imposition internationale, est accusé d’être trop favorable aux pays exportateurs de capitaux, qui réussissent à s’accaparer une part importante des droits à taxer à travers ces traités. Les Nations unies proposent quant à elles un modèle plus équitable pour les nations en développement ainsi qu’un cadre de débat démocratique. C’est dans cette perspective que les Nations unies ont récemment voté une résolution visant à préparer une convention multilatérale de coopération fiscale internationale pour permettre une « coopération fiscale internationale qui permettrait à tous les pays de participer effectivement au développement des règles, de plein droit et sans précondition ».

Toutefois, il convient de noter que la légitimité institutionnelle est aussi déterminée par la capacité à mettre en œuvre effectivement les réformes discutées. De ce point de vue, l’expertise économique et juridique de l’OCDE a les faveurs des pays du Nord économique, dont la participation aux réformes est une condition sine qua non, tant ils pèsent dans l’économie mondiale. L’UE a réagi aux initiatives des Nations unies en se prononçant pour un statu quo12, supportant l’OCDE dans son rôle actuel et poussant pour un travail supplémentaire de construction d’une capacité fiscale pour les pays en développement au sein des Nations unies. L’attitude récente de ses représentants suggère tout de même une certaine hostilité au processus de l’ONU (où aucun pays de l’Union n’a voté en faveur de la mise en place d’une nouvelle convention)13. En l’état actuel des choses, il demeure plus qu'improbable que les travaux portant sur la fiscalité internationale menés dans le cadre onusien aboutissent à des avancées concrètes.

Enfin, certains pays essayent de profiter de l’élan réglementaire de la taxation minimum sur les entreprises pour proposer la mise en place d’autres types d’impôts progressifs dans un cadre multilatéral. Ainsi, à l’occasion de sa présidence du G20 en 2024, le Brésil a cherché à créer des discussions autour d’une taxation minimum coordonnée de 2% sur la richesse individuelle, telle que la propose l’économiste Gabriel Zucman14. Si la présidence de l’Afrique du Sud semble peiner à transformer l’essai sur le front de la fiscalité des individus, elle pose néanmoins la question de la justice fiscale internationale par le biais de la mobilisation des ressources, notamment dans les pays en voie de développement. En France, l’idée d’un retour d’une taxation minimale sur les contribuables les plus aisés a trouvé un écho dans un contexte budgétaire délicat sous la forme d’un ISF d’un nouveau genre, parfois appelé « taxe Zucman ». Cette proposition, inspirée par les mécanismes utilisés pour la taxation des entreprises, a obtenu le feu vert de l’Assemblée nationale mais s’est heurtée à une opposition des sénateurs. En parallèle, des discussions sur la taxation de la richesse sont en cours à l’ONU, dont le comité de taxation a voté le 22 mars 2025 la mise en place d’un plan visant à donner les ressources techniques à ses pays membres pour mettre en place des taxes sur la richesse. Dans ce contexte, l’OCDE reconfigure son action suite à la demande de ses membres qui souhaitent maintenir ce forum de négociation. Si le risque de voir les efforts réglementaires dispersés par la multiplication des forums de négociation existe, il faut plutôt voir dans cette concurrence institutionnelle l’opportunité pour les parties prenantes de maintenir un haut degré d’exigence sur le résultat des négociations15.

Un tournant progressiste de la taxation dans l’Union européenne

Jusqu’à présent, les États-Unis ont exercé un rôle hégémonique dans l’organisation de la fiscalité internationale, en occupant une position centrale dans la définition des normes16. Toutefois, ils ont constamment manifesté une certaine réticence à l’égard du multilatéralisme fiscal, préférant maintenir leurs propres mécanismes unilatéraux. Ils se sont ainsi abstenus de rejoindre l’accord multilatéral sur l’échange automatique d’informations bancaires, tout comme ils appliquent leur propre version d’un impôt minimum, en dehors du cadre commun, comme l’indiquent les récentes annonces du secrétaire du Trésor Scott Bessent.

Au-delà de leur poids géopolitique, la plupart des grandes multinationales sont domiciliées aux États-Unis, ce qui compromet toute avancée multilatérale significative sans l’aval de ce pays. Alors qu’ils sont restés à distance des négociations sous l’administration Trump, les États-Unis ont décidé de s’impliquer dans l’accord sous la présidence de Joe Biden afin qu’il corresponde au mieux à leurs attentes. Face au besoin de recettes fiscales suite aux politiques budgétaires d’ampleur menées par Biden dans le cadre des plans d’investissement du Build Back Better Act (2021) et Inflation Reduction Act (2022), la mise en place d’une réforme internationale est une manière de générer ces recettes sans grever la compétitivité de ses entreprises17. Les États-Unis cherchent donc, en cohérence avec leur politique fiscale internationale au cours des dernières années, à préserver un avantage compétitif pour leurs entreprises. C’est exactement ce que Donald Trump a en tête en claquant la porte des négociations internationales ou en brandissant la Section 899, dite de la « revanche fiscale », qui permet d’imposer des pénalités aux contribuables étrangers actifs sur le sol états-unien en cas d’application de taxes perçues comme discriminatoires dans les pays d’origine de ces contribuables.

Dans ce contexte de reconfiguration du multilatéralisme, l’UE peut s’imposer comme l’acteur le plus à même de soutenir et d’alimenter des réformes d’ampleur sur la fiscalité des grands groupes et des plus riches individus à une échelle significative. D'abord, parce que la mise en place d’une imposition commune au sein de l’UE est vue comme une étape nécessaire à une meilleure intégration politique, alors que la logique d’un marché libre a longtemps dominé la construction européenne. Ensuite, parce que renforcer la capacité de l’UE à lever des impôts permettrait de contrebalancer l’hégémonie étasunienne sur le plan géoéconomique. De ce point de vue, l’étude de la trajectoire européenne sur les questions de fiscalité se révèle intéressante. Elle peut schématiquement être découpée en trois phases.

Une première phase d’orthodoxie libérale utilisant, voire subordonnant, la fiscalité à des fins de concurrence libre et non faussée, lors de laquelle les législateurs ont promu l’idée qu’il fallait réussir à endiguer l’évitement fiscal sans réguler la compétition fiscale. Cette idée s’est notamment matérialisée en Europe à travers l’arrêt Cadbury-Schweppes (2006) de la Cour de justice de l’Union européenne, qui limite l’application des règles dites « anti-abus » des États en considérant qu’elles ne peuvent s’appliquer qu’à des cas extrêmes d’entités totalement artificielles18.

S’ensuit une seconde phase dans laquelle l’UE a tenté de proposer un cadre commun visant à réguler l’imposition des entreprises multinationales. En parallèle des négociations internationales, l’UE s’est dotée à partir de 2016 des directives ATAD (Anti-Tax Avoidance Directives) visant à réduire l’ampleur de l’évasion fiscale à travers cinq mesures « anti-abus », mises en œuvre à partir de 2019. Ces directives proposent une nouvelle perspective politique de la part de la Commission européenne : afin d’établir un standard minimum de règles contre l’évitement fiscal, l’UE interdit aux législateurs nationaux de proposer des mesures plus généreuses aux entreprises que sa directive, contrairement à la pratique des années précédentes. S’ajoutent à ces directives les directives sur la coopération administrative (Directive on Administrative Cooperation, DAC) permettant d’étendre le champ de l’échange d’informations entre les administrations fiscales européennes. Si ces mesures sont encore récentes, des premières analyses d’impact suggèrent un effet positif, même si leur champ d’application réduit autorise la mise en place de contournements19.

Il s’agit désormais d’ouvrir un troisième moment et de mettre la fiscalité au centre d’un projet politique européen. Après avoir essayé, sans succès, de proposer un cadre unifié d’imposition des entreprises dès 2011, la Commission européenne a proposé en 2023 une directive (dite BEFIT) visant à harmoniser les conditions d’imposition des entreprises dans l’UE, mais aussi à consolider l’ensemble des pertes et profits des groupes ayant une présence en Europe et à redistribuer des droits à taxer aux États sur ces profits consolidés à partir d’une formule d’allocation. La mise en place de ce projet et sa réussite, qui semble plus probable que dans le passé, est également le résultat de la nécessaire harmonisation des pratiques en réponse à la mise en place de la taxation minimum. Laisser les États-Unis dicter les règles du jeu en matière fiscale, comme le suggère l’absence d’application du Pilier 2 aux États-Unis, montre toute l’impuissance de l’UE en l’état actuel des choses. En laissant ses États-membres les plus puissants économiquement s’accorder sur un format G7, l’UE ne peut pas peser de tout son poids économique.

Ce moment devrait marquer une prise de conscience pour l’UE et la pousser à bâtir une vraie structure fiscale interne, pendant longtemps réclamée par les forces progressistes, ainsi qu’à s’accorder de meilleure manière sur une position commune à l’international. Parallèlement à une imposition commune des hauts revenus, qui pourrait rapporter jusqu’à 40 milliards d’euros20, l’UE pourrait renforcer sa politique fiscale vis-à-vis des entreprises. Cela pourrait passer par la promotion de l’adoption d’un taux d’imposition minimum plus important que 15% (entre 16 et 20%, par exemple) afin de générer des recettes fiscales supplémentaires. À terme, pourquoi ne pas envisager, de la même manière, la mise en place d’un impôt commun sur les entreprises ayant leur activité dans l’UE ? Cela permettrait d’alimenter un budget commun, nécessaire à la mise en place de politiques industrielles et environnementales ambitieuses. Le principal obstacle à ces ambitions demeure probablement la règle de l’unanimité en matière fiscale, qui octroie de fait un droit de veto aux paradis fiscaux européens. Dans un autre domaine, l’UE a utilisé sa compétence exclusive sur les questions commerciales pour juxtaposer des provisions liées à l’investissement, pourtant soumises à la règle d’unanimité. De la même manière, il devrait être possible d’utiliser la force de frappe de l’UE sur les aspects commerciaux comme levier pour faire avancer un ordre du jour plus ambitieux en matière de lutte contre l’évasion fiscale.

Les moyens et opportunités d’ancrer un tournant dans sa politique fiscale sont multiples et l’UE doit profiter du climat actuel pour s’imposer comme un acteur à part entière dans les négociations en cours. Cela lui permettrait de s’octroyer les marges de manœuvre budgétaires nécessaires à la mise en place de politiques sociales et industrielles ambitieuses. Encore faudra-t-il éviter, comme par le passé, l’écueil de la règle d’unanimité qui permet à quelques pays minoritaires de bloquer toute avancée majeure en matière fiscale.

• 1. Voir, par exemple, le cas de Netflix : « Netflix soupçonné de fraude fiscale : des perquisitions en cours à Paris et à Amsterdam », Le Monde, 5 novembre 2024.
• 2. Eduardo A. Baistrocchi, “The International Tax Regime and Global Power Shifts”, Virginia Tax Review, vol. 40, n^o 2, 2021.
• 3. Sur l’histoire des paradis fiscaux, voir par exemple Vanessa Ogle, “Archipelago Capitalism: Tax Havens, Offshore Money, and the State, 1950s-1970s”, American Historical Review, vol. 122, n^o 5, décembre 2017, p.1431-1458; ou Sébastien Laffitte, “The Market for Tax Havens” [en ligne], EU Tax Observatory Working Paper 22, mars 2024.
• 4. Voir Thomas Tørsløv, Ludwig Wier et Gabriel Zucman, “The Missing Profits of Nations”, The Review of Economic Studies, vol. 90, n^o 3, mai 2023, p. 1499–1534.
• 5. Un monde dont la finitude des ressources alimente les tensions entre acteurs, dans une logique de rivalité : voir Arnaud Orain, Le monde confisqué. Essai sur le capitalisme de la finitude (xvi^e-xxi^e siècle), Paris, Flammarion, coll. « Le présent de l’histoire », 2025.
• 6. Martin Hearson, Imposing Standards. The North-South Dimension to Global Tax Politics, Ithaca (NY), Cornell University Press, coll. « Cornell Series on Money », 2021.
• 7. La réforme concerne uniquement les cent plus grandes entreprises mondiales et redistribue les droits à taxer sur approximativement 200 milliards de dollars de profits, soit moins de 10% des profits multinationaux mondiaux. Voir Pierce O’Reilly, Tibor Hanappi, Samuel Delpeuch, Felix Hugger et David Whyman, “Update to the economic impact assessment of pillar one: OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project” [en ligne], OECD Taxation Working Papers 66, 11 octobre 2023.
• 8. Kane Borders, Sofía Balladares, Mona Barake et Enea Baselgia, “Digital Service Taxes” [en ligne], Note of the EU Tax Observatory, juin 2023.
• 9. À ce sujet, voir les évaluations d’Alessandro Ferrari, S. Laffitte, Mathieu Parenti & Farid Toubal, “Profit Shifting Frictions and the Geography of Multinational Activity” [en lige], CEPR Discussion Paper, DP 17801, juin 2023 ; ainsi que “Economic impact assessment of the Two-Pillar Solution” [en ligne], OCDE, 9 janvier 2024).
• 10. Voir par exemple Annette Alstadsæter, Sarah Godar, Panayiotis Nicolaides et G. Zucman, “Global Tax Evasion Report 2024” [en ligne], avant-propos de Joseph Stiglitz, EUTax Observatory, 2024.
• 11. Le gouvernement de Singapour a ainsi annoncé qu’il utiliserait l’ensemble des recettes de la taxation minimale sur les entreprises dans le but de promouvoir l’investissement, notamment à travers des crédits d’impôts.
• 12. Voir “Position on behalf of the European Union and its Member States on tax cooperation at the United Nations” [en ligne], Conseil de l’Union européenne, 22 septembre 2023.
• 13. Voir Emma Agyemang, “Developing countries and Europe in dispute over global tax role for UN”, The Financial Times, 13 novembre 2023.
• 14. Voir par exemple Richard Hiault, « Au G20, le Brésil et la France poussent à un impôt minimum pour les milliardaires », Les Échos, 28 février 2024.
• 15. Voir la position de l’OCDE à l’issu du G20 : “OECD Secretary-General Tax Report to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors (G20 South Africa, February 2025)” [en ligne], OCDE, 27 février 2025.
• 16. Voir par exemple Baistrocchi, 2021, article cité.
• 17. Voir par exemple Michael P. Devereux, “‘Made in America’ Tax Reform?” [en ligne], Oxford University Centre for Business Taxation, 4 mai 2021.
• 18. La présence d’activités réelles dans des filiales de paradis fiscaux peut permettre d’y mener des pratiques d’optimisation agressive, les règles fiscales y étant perçues par le régulateur plus comme une compétition fiscale que comme de l’évasion fiscale. Ce principe selon lequel la compétition fiscale entre les pays est saine se retrouve également dans les exceptions mises en place à la taxation minimum discutées plus haut.
• 19. Voir par exemple Elisa Casi, Mohammed Mardan et Rohit Reddy Muddasani, “So close and yet so far: The ability of mandatory disclosure rules to crack down on offshore tax evasion” [en ligne], TRR 266 Accounting for Transparency Working Paper Series 104, octobre 2022.
• 20. Voir Alstadsæter et al., Global Tax Evasion Report 2024, rapport cité.