Peut-on réformer l’État sans la société ? (entretien)

Esprit – La réforme de l’État est plus que jamais à l’ordre du jour. Pourtant, il semble que nous ayons affaire à une conception très verticale de la réforme, qui laisse notamment de côté la prise en compte de la réalité du travail des fonctionnaires et de leur propre implication dans le processus de changement. Pourquoi ? Est-ce une forme de mépris ou de méconnaissance ?

Michel Cotten et Sylvie Trosa – Les deux à la fois mais il faut différencier les fonctionnaires des politiques et parmi les politiques ceux que l’on appelle les « cumulards » : il est encore possible d’être responsable politique de haut niveau en continuant à être fonctionnaire, d’être un élu local important et de présider une commission à l’Assemblée ou au Sénat (ce qui signifie que tous les mandats ne peuvent être amendés correctement et ce qui entraîne surtout de fâcheux mélanges des genres, une même personne pouvant jouer, selon les moments, sur différentes cordes de son arc, ce qui favorise les arrangements mais n’est guère favorable à la transparence, ni à la qualité du travail parlementaire). En ce qui concerne les politiques, qu’ils soient de droite ou de gauche, la perception dominante, à tort ou à raison, est que l’administration est une machine trop lourde pour répondre rapidement, qu’elle manque d’une expertise de pointe et qu’elle est incapable de se mettre à la place du responsable politique de manière à lui donner des solutions plutôt que de lui opposer en série difficultés et impossibilités. D’où la tendance, persistante, quels que soient le gouvernement et son appartenance politique, à doublonner l’administration soit par des cabinets pléthoriques (dans certains cas il y a autant de cadres en cabinet que dans une administration centrale du ministère !) qui ne font pas de politique mais gèrent l’administration en direct (en particulier les négociations budgétaires), soit par des agences ad hoc qui sont affranchies de nombre de contraintes des administrations.

On se trouve aujourd’hui clairement devant une administration « duale », ce qui a des inconvénients budgétaires, humains, de coordination. Ainsi les agences régionales d’hospitalisation ont-elles été créées par le ministre et son cabinet au motif que l’on ne trouvait pas dans les services « normaux » – les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (Ddass) et les directions régionales des affaires sanitaires et sociales (Drass) – de compétences suffisantes en matière de contrôle budgétaire, de régulation de l’offre de soins et de négociation.

Cette position des politiques – « nous ne pouvons pas faire autrement » – arrange tout le monde, sauf le budget de la France et les résultats pour les citoyens. Cela arrange les politiques car, en trouvant ces solutions par défaut, ils n’ont pas à mettre en œuvre une réforme de l’ensemble de l’État, comme l’ont fait les Anglo-Saxons, en particulier mettre en œuvre ce que, sous Michel Rocard, on appelait le couple autonomie/responsabilité, qui consiste à faire véritablement confiance aux fonctionnaires sur les stratégies et modalités de mise en œuvre moyennant des objectifs plus clairs, un véritable contrôle et une évaluation des résultats.

De ce point de vue, malgré la loi organique sur les lois de finances (Lolf), on a très peu progressé au quotidien. On a peut-être même régressé puisque le contrôle a priori, qui devait devenir un contrôle stratégique de soutenabilité (quelles vont être les conséquences des décisions prises à moyen terme ?), demeure trop souvent encore un contrôle a priori, multipliant les requêtes de pièces justificatives, ce qui est souvent le résultat d’une absence de management quand les cadres n’aident pas les « petites mains » à comprendre les pratiques nouvelles et à les valoriser (ce qui ne doit pas masquer les efforts de ceux qui appliquent l’esprit de la Lolf mais dénote une diversité de pratiques non justifiée). De même, le nombre des contrôles de diverses institutions, corps d’inspection, Cour des comptes, audits multiples et divers, se multiplie, absorbant une part considérable du temps des fonctionnaires sans pour autant améliorer le service public car il s’agit de questionnaires formels échangés par écrit et non d’un dialogue constructif. Le contrôle a augmenté mais l’autonomie n’a pas progressé car les multiples souplesses dont jouissent les administrations anglo-saxonnes n’existent qu’à la marge en France : le paiement par carte bleue (qui existe dans certains endroits, par exemple les lycées, mais pas dans d’autres, pourquoi ?), la possibilité de faire une liste pluriannuelle de personnes retenues par appel d’offres plutôt que de refaire un appel d’offres à chaque acte, la capacité de recruter des intérimaires, etc. Pourquoi ? Parce qu’il se trouve toujours quelqu’un pour pointer une possible dérive ou fraude sans penser à l’effet de mobilisation, de créativité, que permettrait davantage de liberté, ce que d’autres pays appellent le « management du risque », expression qui dit bien de quoi il s’agit : pas de management sans prise de risque, à condition que celle-ci soit consciente et gérée.

Dans ce tableau négatif de la mise en œuvre de la Lolf, des ministères font certes exception parce qu’ils savent clarifier le sens de leurs politiques, responsabiliser leurs managers sur des budgets vraiment globaux, instituer un dialogue de gestion riche entre la centrale et les services déconcentrés (par exemple celui des affaires sociales) mais ils sont minoritaires. Pour les autres, avoir fixé des objectifs quantifiés et seulement des objectifs quantifiés (qui sont nécessaires mais ne suffisent pas à décrire la richesse de l’activité des services publics) a été ressenti comme une pure mise sous contrainte de leur métier en méconnaissance de la diversité de leur action, de l’immesurable, de l’interstitiel, tels le conseil et l’innovation.

On rejette souvent la responsabilité des immobilismes sur les syndicats. Ces derniers disposent en effet d’un pouvoir d’influence sur les concours, les promotions, ils disposent parfois même de postes attribués dans des organismes publics. Ils s’attachent d’autant plus à ces quelques parcelles de pouvoir que le taux de syndicalisation baisse. Un dialogue social renouvelé devrait être imaginé qui ne prive pas les syndicats de leurs moyens mais les recentre sur des questions stratégiques.

En résumé, on se trouve devant deux filières de carrière des fonctionnaires : ceux qui vont et viennent entre les cabinets ministériels, les agences et le secteur privé et ceux qui font partie des services traditionnels des ministères. Il n’existe pas à ce jour une réforme d’ensemble qui touche tous les services – agences et établissements publics inclus –, en leur donnant des principes communs comme celui de l’obligation de résultats moyennant des libertés de gestion. Or, la diaspora des solutions juridiques n’a de sens que si elle est productive, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui en France, car les services d’administration centrale (dont le temps est souvent absorbé par des réponses oiseuses à des cabinets pléthoriques qui justifient leur existence en passant des commandes et par des inspections, enquêtes ou audits), aussi bien que les services déconcentrés de l’État, qui se sentent subalternisés par les préfectures, vivent mal cette administration à deux vitesses. La Lolf devrait être appliquée non seulement dans sa lettre mais dans son esprit, celui d’une réforme du management, d’une confiance dans les fonctionnaires.

Le mépris ? Certes mais inavoué voire inconscient. C’est là que le décalage entre le discours sur la réforme de l’État et la pratique réelle est le plus gênant. Autant la réforme peut apparaître au niveau central comme un mille-feuille d’initiatives qui changent tous les ans, autant le niveau local (État et collectivités locales) prend des initiatives : le Rmi a été expérimenté dans les collectivités locales bien avant que la loi ne soit votée, ces dernières se sont exercées depuis longtemps au contrôle de gestion, à l’évaluation de leurs politiques, au débat public avec les usagers… Les services de l’État ne sont pas en reste pour autant. Ils se sont investis dans la qualité (services vétérinaires, directions départementales de l’équipement (Dde), Anpe…), dans des mécanismes d’écoute des usagers, des coopérations spontanées pour le développement local et servent systématiquement de « pompiers » quand personne ne veut agir (personnes sans domicile fixe, situations d’urgence, crise sanitaire…). Mais cette réalité est peu connue, en tout cas des administrations centrales, dont aucune ne possède de recueil systématique ni de mécanisme d’analyse de ces innovations. L’État bouge et vit mais peu le savent. La méconnaissance est donc évidente.

Le mépris vient de l’organisation du système. Jusqu’à il y a dix ans, le seul grand corps présent dans les services de mise en œuvre était le corps des Ponts, ce qui explique d’ailleurs que le ministère de l’Équipement était celui qui fonctionnait le plus en réseau, éditant une revue, Les Cahiers du management, diffusée à quatre mille exemplaires au sein du ministère. Les cadres ne pouvaient (sauf dans des domaines d’expertise très spécifiques) ne passer que trois ans en administration centrale et devaient repartir en « territorial ». Aucun décret ni aucune circulaire ne pouvaient être pris sans passer par un groupe consultatif de responsables de terrain. Ceci remonte aux années 1980-1990. La différence de rémunération joue aussi. Un sous-directeur du ministre de la Santé nommé dans une Ddass pouvait perdre de 4 000 à 6 000 euros par an, différence non justifiée par le coût du logement mais par l’intériorisation de la supériorité supposée de l’administration centrale. Si tout vient d’en haut, c’est d’abord parce que le « bas » est méconnu et maltraité.

Comment conduire le changement dans ces conditions ? Certes, certaines questions doivent d’abord être cadrées par le « haut », il est difficile d’imaginer que dans notre pays des services proposent spontanément de fusionner ou de supprimer des fonctions devenues obsolètes. De plus, les conséquences de ces décisions doivent être gérées centralement : alignement des primes et des statuts des fonctionnaires, plans sociaux de reconversion ou de requalification en cas de suppressions d’emplois, accords cadres avec les syndicats.

Mais au-delà de ces situations de remise en cause fondamentale, la vie quotidienne de l’administration devrait être un processus continûment itératif entre le centre et la périphérie. Le centre devrait disposer d’une expertise pointue dans les domaines touchant aux missions du ministre (ce qui n’est plus toujours le cas : en période de régression, la recherche et l’innovation sont les services les plus sacrifiés) et définir le « sens » (ce qui fait l’essence de la raison d’être du ministère et de son action). La périphérie est le principe de réalité qui sait apprécier ce qui est faisable, comment cela marche, ce qui fonctionne et ne fonctionne pas. Entendu ainsi, sauf à être dans un processus de dialogue continu, il ne peut y avoir de construction d’un sens partagé et de valeurs communes. Sans dialogue, la centrale aura tendance à demeurer abstraite et à développer des objectifs inatteignables tandis que la périphérie cherchera à se protéger des rêves de la centrale en exagérant le caractère irréaliste de ces objectifs.

Le processus de révision générale des politiques publiques (Rgpp) en cours est un bon exemple de cette manière de faire. Il ne permet pas de s’affranchir d’une approche qui semble au bout du compte budgétaire de l’action de l’État (il s’agit de réduire des dépenses). Comment peut-on analyser ce processus ?

Vous soulevez ici plusieurs questions. Peut-on contester la réduction des dépenses publiques ? Est-il hérétique de jouer sur les recettes ? Si, par exemple, les mécanismes démographiques rendent la santé plus chère, faut-il ou non que les Français paient plus ? De plus, la réduction de la dépense publique ne doit-elle porter que sur l’organisation et les effectifs de l’État alors que ce qu’on appelle techniquement les dépenses de transfert (subventions, exonérations fiscales, aides diverses) représentent en fait une part plus grande du budget mais qui sont politiquement sensibles car un certain nombre touche des aides à des lobbies ou des groupes sociaux. Ce type de débat n’est malheureusement jamais public. Est-ce à dire que les citoyens ne peuvent comprendre la solidarité et la nécessité de parfois voir des droits « acquis » remis en cause ?

La Rgpp telle qu’elle a été pratiquée dans d’autres pays n’est pas fondamentalement un exercice d’économies budgétaires mais de recentrage des organisations publiques sur ce qui est le plus important et là où elles apportent une valeur ajoutée (là où lui seul peut intervenir et où il le fait mieux que d’autres), l’hypothèse étant qu’à tout faire on fait mal, et que par ailleurs l’État doit laisser la place à la société civile quand elle est en mesure d’assumer des tâches qui devaient auparavant relever de l’assistance.

Cette formulation en elle-même suppose des choix. D’abord, la définition de ce qui est important (un besoin social non couvert ? ce qui permet de construire l’avenir et n’est pas directement finançable par le secteur privé ? ce qui relève de la solidarité ?…). Ensuite, la définition de ce que veut dire « faire une différence par rapport à d’autres acteurs assumant les mêmes tâches » (doit-on prendre le coût seul en compte ? ou le niveau de qualité ? voire l’imaginaire des citoyens ?). Un débat Rgpp, dans sa pureté théorique et dans la pratique des autres pays, est donc un exercice de redéfinition des missions qui certes suppose des expertises techniques (il faut savoir combien coûte telle activité, si d’autres peuvent l’assumer pareillement ou mieux) mais implique également un débat public, et des choix politiques.

La réforme de l’État dans les pays anglo-saxons est plus claire : on réforme pour mieux servir le citoyen, valoriser les fonctionnaires qui sont la première ressource du service public ou mettre l’usager au centre des préoccupations. En revanche, quand il s’agit de faire des économies, le ministère des Finances annonce aux ministères de combien sera la baisse des ressources, à charge pour eux de répartir les économies. En ce qui concerne les grosses masses financières, comme la sécurité sociale ou l’emploi, l’évaluation intervient immédiatement afin de déterminer si elles sont utiles, à qui et lesquelles sont prioritaires. Les mesures de réforme ne sont pas présentées comme ayant une finalité budgétaire, même si elles débouchent sur des économies.

Pour l’heure, en France, la Rgpp a touché des dimensions moins conflictuelles qui sont des réorganisations de structure. Nombre d’entre elles avaient déjà été expérimentées. Quant à savoir si elle apporte des économies budgétaires, dont les milliards annoncés, la question est évidemment complexe : tout économiste sait qu’additionner des structures ne crée pas nécessairement des économies d’échelle. En réalité, tout va se jouer dans la mise en œuvre : si les personnels ne sont pas convaincus et jouent l’inertie il n’y aura pas de synergies nouvelles mais des juxtapositions de pratiques anciennes sans communication et sans changements de processus ou de rapport à l’usager. La question est de savoir quand on ne sera plus guidé par un objectif de rationalité gestionnaire (et ceci vaut aussi bien pour le public que pour le privé) mais par une volonté de changement culturel : sans travail sur les représentations et les valeurs des agents, les coopérations, interfaces, synergies ne joueront pas.

La machine à réformer oublie la sociologie, les valeurs, la culture. La formule de Michel Crozier, si souvent répétée, reste vraie : « On ne change pas la société par décret. » Pourquoi en sommes-nous toujours là ? Par manque d’imagination, qui est plus fréquent que les calculs machiavéliens. Par manque de savoir-faire dans la négociation et dans la résolution de problèmes. Si l’on reprend l’exemple des agences régionales de santé (Ars) examinées dans le processus de revue des politiques publiques, était-il vraiment impensable de mettre tous les partenaires autour de la même table, en travaillant sur ce qui les rapproche – ou devrait les rapprocher –, ce qui les éloigne et comment gérer leurs relations, en ne laissant au projet de loi que les problèmes strictement juridiques ?

Ne nous trompons pas de débat : l’État français pourrait être techniquement en faillite. La loi de règlement du budget 2007 montre une situation nette (actif-passif) négative de 593 milliards d’euros par rapport à 501 milliards sur le budget 2006 ! Ce bilan est désormais certifié par la Cour des comptes pour la deuxième fois. C’est plus de deux fois les recettes nettes annuelles : 230 milliards de recettes nettes ; 35, 7 milliards de déficit total. Alors que le budget se monte à 448 milliards d’euros.

La chasse aux patrons trop payés et aux golden shares est indispensable pour moraliser le système français mais ne comblera pas le trou de la dette. L’État français a encore la capacité d’emprunter mais pour combien de temps ? Surtout quand on voit la situation du marché financier international…

Pourtant, quels que soient les héritages de la culture administrative française, une tentative de réforme avait été capable de concevoir un autre rapport à la société, sous le gouvernement de Michel Rocard. Comment la réforme avait-elle été pensée dans ce cas ?

Cette réforme, pour la première fois, prenait en compte la dimension humaine ainsi que les rapports entre l’État et la société. C’est ainsi par exemple que le couple autonomie/responsabilité a été promu à travers la circulaire de mars 1989. Il s’agit à la fois d’une idée gestionnaire et d’un postulat éthique : des personnes à qui l’on fait confiance produiront de meilleurs résultats, auront plus d’idées, innoveront plus facilement. L’originalité était d’insister sur les valeurs et les comportements, pas seulement sur les procédures. Celles-ci sont bien sûr décisives pour éviter l’arbitraire (par exemple disposer de droits d’appel, de capacités de répondre, de délais raisonnables, etc.). Néanmoins, l’innovation consistait à souligner que même si l’on appliquait au mieux les outils de gestion du secteur privé, la dimension humaine du jugement et de l’interprétation ne disparaîtrait pas.

Prenons un exemple : on peut juger le ministre de l’Emploi sur ce qui est directement sous sa responsabilité, par exemple le nombre de conseils donnés aux chômeurs, le nombre d’entreprises contactées, le nombre de jours de formation prodigués aux chômeurs mais ceci ne nous dit rien sur les résultats, c’est-à-dire la diminution du taux de chômage. À l’inverse, juger le ministère sur cette diminution revient à retenir des facteurs qui ne dépendent pas uniquement de lui (par exemple la croissance).

Là est la spécificité du management public : la difficulté d’évaluer les résultats. Si l’on ne veut pas se cantonner dans une optique quantitative stakhanoviste sans se poser la question de l’utilité (le nombre de jours de formation par exemple), il faut bien se tenir sur le versant des résultats pour la société qui ne sont jamais imputables à la seule administration. On peut alors évaluer la manière dont l’administration a contribué à améliorer ces résultats, ce qui suppose un jugement humain et un partage du diagnostic, c’est-à-dire finalement l’acceptation d’une vision commune des choses et une confiance. Plus aucun pays anglo-saxon ne se limite au quantitatif ni à la mesure de l’activité : allons-nous reproduire leurs erreurs vingt ans après par peur du face-à-face, de la relation humaine ?

Le deuxième trait fondateur de la réforme Rocard a été une vision différente des relations État/société. Cela inclut plusieurs dimensions. Une conception de l’État « modeste » au service du citoyen et non un État toujours sûr de son fait, voire arrogant. Ceci ne veut pas dire que l’État n’arbitre plus les intérêts privés en vue de construire l’intérêt général mais qu’il doit être plus à l’écoute, courtois, qu’il doit tenter de résoudre les problèmes plutôt que d’opposer la procédure comme fin de non-recevoir. Les fonctionnaires y sont accoutumés, ils sont plongés dans les contradictions sociales, par exemple entre le respect de l’universalisme (les règles doivent être les mêmes pour tous) et la nécessité de trouver une réponse correspondant effectivement au problème particulier auquel ils font face.

Dans la vie quotidienne des administrations, les fonctionnaires sont confrontés au fait que les réponses de procédure anonymes aux citoyens ne suffisent plus et que ceux-ci attendent que l’on écoute « leur » cas, d’où la mise en place dans maints pays de l’Ocde de case managers, c’est-à-dire de fonctionnaires dédiés à un usager, le conseillant, coordonnant les services qui doivent traiter son cas et l’orientant.

Jusqu’où peut-on aller dans ce sens ? La société se différencie dans sa sociologie et ses attentes, comment l’État s’adapte-t-il ? La rationalité mécanique de l’État abstrait (garante d’impartialité) est contestée, datée et fait place à de nouveaux modes d’action. Mais jusqu’où une vision pragmatique de l’action de l’État est-elle acceptable en lieu et place du mythe du traitement égalitaire et universel et d’un intérêt général dont on ne sait comment il se construit ?

Une autre dimension de la réforme développée quand Michel Rocard était Premier ministre a été la prise de conscience que l’État se réformait d’autant mieux qu’il allait au contact de la société, par différents mécanismes, groupes témoins, présence des partenaires et d’usagers au sein de comités consultatifs, développement de toutes les formes d’enquête sur les attentes des citoyens. On cultive en France une idée curieuse selon laquelle aller au contact des citoyens augmente les risques d’être manipulés par ces derniers alors que l’analyse de nombre de décisions montre que c’est plutôt l’éloignement qui fait tomber dans le risque d’être manipulé.

La consultation des usagers et des partenaires sociaux par l’administration se fait mais dans l’opacité selon les réseaux et les choix de chaque fonctionnaire individuellement. Un exemple en est la politique publique en matière de sida : l’apparition du sida a suscité la création d’un bureau sida qui a négocié avec une seule association, devenue ainsi quasi officielle mais au risque, qui s’est réalisé, d’en méconnaître d’autres. La vision publique du problème a alors été biaisée par le choix des interlocuteurs. Ceci a empêché de reconnaître les hypothèses implicites de l’action publique et de voir d’autres hypothèses qui auraient pu la structurer (par exemple le dépistage et l’épidémiologie ont été longtemps écartés), au risque de négliger d’autres visions de la maladie et donc d’autres solutions1. Se focaliser en l’occurrence sur une association et une seule a amené la France à ne privilégier qu’une forme d’action publique sur le sida, en négligeant les alternatives. À l’inverse dans les pays anglo-saxons, chaque projet de loi ou de décret doit être accompagné de la position des partenaires sociaux et de l’avis de l’administration à ce sujet afin que les ministres se fassent une idée précise de l’état de l’opinion.

La troisième dimension est celle que Jean-Pierre Worms, rapporteur des lois de transfert des compétences aux collectivités territoriales, a exprimée au moment du vote de la loi : il voyait dans la décentralisation une possibilité de pluralisme de l’expertise. En effet, l’État français détient une sorte de monopole de l’expertise. En outre, son expertise manque de pluralisme au sens où elle ne sollicite pas une diversité suffisante de disciplines – si le droit et l’économie sont assez bien représentés, la sociologie, l’histoire ou encore l’anthropologie sont insuffisamment sollicitées… Or comment ne pas passer à côté d’enjeux essentiels de la société si l’on n’en comprend pas la diversité ? Ainsi en Australie, lorsque le ministère des Finances publie des prévisions ou une étude, dans les jours qui suivent un ou plusieurs thinks tanks privés publieront des prévisions et des études différentes en réponse, ce qui crée un débat, mais oblige surtout à élever le niveau d’expertise au sein du service public.

S’il ne faut pas tout attendre d’une réforme par le haut, de quoi peut-on s’inspirer ? Y a-t-il des initiatives montrant une autre manière de faire ?

Oui, il y a des modèles alternatifs. Tout ne peut venir du bas : ainsi les grandes missions à moyen terme d’une administration doivent être cadrées entre l’autorité politique et les dirigeants des services publics. Pour autant, il existe des systèmes (les pays ne seront pas cités pour ne pas abonder des polémiques et préjugés culturalistes mais ils existent !) où le dialogue avec le terrain est permanent. Il l’est sur les stratégies de mise en œuvre des objectifs car le fait est que, malgré le mythe de l’égalité, des solutions uniformes sont rarement possibles ou souhaitables (une maison de l’emploi ne fonctionnera pas de la même façon en Ardèche et en Seine-Saint-Denis, pas seulement à cause de la différence des territoires mais de l’attitude des acteurs concernés, du marché de l’emploi, du tissu et de la culture des entreprises…).

Mais le dialogue doit aussi porter sur les politiques publiques elles-mêmes car ce sont les gens qui font qui voient ce qui fonctionne et ne fonctionne pas. Ils ont besoin de voir leurs analyses confirmées ou infirmées par des études plus larges, mais ils sont la base de toute évaluation par leur connaissance du réel. Prenons un exemple controversé, celui de l’inceste. La mise en prison est une solution peu suivie car malgré l’atrocité de la chose, les familles ont peur d’être disloquées. Alors comment faire ? Certains pays ont expérimenté des solutions, comme le soutien par le voisinage, l’unité de la famille le jour mais pas la nuit… Autant d’idées que l’on ne peut ni développer ni imposer du centre. Dans un système « sain » où la hiérarchie n’est pas pléthorique, le terrain non méprisé, la confiance établie par des procédures acceptées, une place peut être faite à l’autorégulation. Les services échangent leurs analyses et expériences spontanément, travaillent ensemble sans que le centre n’ait à donner de consignes.

Bien sûr aucune situation n’est parfaite, mais maintenir le contrôle au nom des imperfections possibles est-il une meilleure solution ? Le grand changement en France serait de surmonter le dualisme entre ceux qui s’occupent des politiques publiques et ceux qui s’occupent de la gestion. C’était l’idée des centres de responsabilité de Michel Rocard et de la Lolf mais on en est loin, car cela supposerait que les cadres s’intéressent aux détails des processus et ne considèrent pas la gestion, la comptabilité, le budget comme l’affaire des subalternes mais en soient responsables comme c’est le cas dans les pays anglo-saxons. Si la culture des résultats demeure l’enjeu majeur, c’est parce que le système, en réalité, ne fonctionne pas encore sur ces bases mais sur la conformité aux normes sociales des ministères, la rumeur, la paix sociale, etc. Personne n’est dupe des discours quand la réalité les contredit.

Mettre en œuvre une culture des résultats est à la fois une réforme technique où l’évaluation, les sanctions et incitations, les nominations et promotions doivent être clairement fondées sur ces bases (et en expliquant ce qu’est un résultat) et une réforme culturelle qui fasse prendre conscience aux fonctionnaires (et agents du privé) que des résultats ne s’obtiennent que par le travail collectif, la solidarité, la prise de responsabilité et la diversité (car l’accent nouveau mis sur les comportements ne doit pas aboutir au fonctionnaire « parfait », chacun étant cloné sur les mêmes caractéristiques).

Au total, le problème n’est pas tant d’opposer le « bas » et le « haut » que d’accepter une culture d’apprentissage, c’est-à-dire de laisser le temps aux innovations de prendre effet, d’accepter les erreurs et d’en tirer les leçons, d’être dans une volonté d’apprendre et non d’avoir raison ou de laisser sa trace, à tous les niveaux de l’administration.

Mais ne faut-il pas avant tout, en ce qui concerne l’État, de la constance dans les projets ? C’est-à-dire un problème de continuité et de durée ?

La durée est ce qui manque le plus à l’État aujourd’hui : elle est pourtant le seul « stabilisateur automatique » (pour reprendre une formule des économistes) de la modernisation. L’absence de durée en poste des ministres et des hauts fonctionnaires (un an à un an et demi en moyenne pour les directeurs d’administration centrale aujourd’hui contre, en général, au minimum cinq ans et plus fréquemment dix ans chez nos voisins européens) suscite nombre de dérives : changement de politiques sans qu’elles aient même eu le temps d’être mises en œuvre, poids excessif des cabinets, pression à l’affichage plutôt qu’au travail de fond, difficulté à mettre en place et utiliser une expertise sérieuse…

Un horizon d’un an relève de l’urgentisme, surtout dans le cadre des procédures complexes de l’administration française. Sans durée, pas de management. Comment faire ? La solution adoptée par les pays anglo-saxons est l’open competition, le recrutement des hauts fonctionnaires ouverts à tous sans condition de corps ou même d’appartenance à la fonction publique, sur des critères appréciés par une commission indépendante du ministère concerné. La contrepartie de cette mise en concurrence des postes est le fait que ceux qui sont nommés ont un contrat de cinq ans, auquel il ne peut être mis fin que par le ministre que pour motif explicité publiquement. C’est pourquoi en règle générale, sauf problème majeur, un directeur est assuré de dix ans de stabilité.

L’enjeu est aussi de convaincre les ministres qu’une réforme qui durera par-delà leur durée de fonctions est une victoire plus grande que des mesures rapides et d’affichage. Le poids des cabinets s’amoindrirait car il est lié à la précarité des ministres et des politiques publiques. La durée impose une obligation de résultat qui rend la recherche de solutions positives obligatoires car il n’est plus possible, alors, d’échapper à la responsabilité, de lancer des actions sans être comptables de leur mise en œuvre.

Le débat actuel sur les Rgpp soulève frontalement la question de la durée : les audits et leurs conclusions ont été bouclés en moins de six mois amenant à des restructurations de services très importantes, notamment la mise en place d’une véritable régionalisation des services de l’État et une rationalisation des services « support », qui bien souvent n’étaient émiettés que pour des raisons historiques de corporatisme. Les partisans de cette approche font valoir que depuis dix ans voire plus, des réformes de cette ampleur n’avaient pas été décidées, cédant à des pressions sociales injustifiées. Les opposants font valoir qu’il aurait fallu prendre plus de temps pour écouter les fonctionnaires et la société civile et les convaincre du bien-fondé des décisions.

Nous ne prendrons pas parti à ce débat, sauf à rappeler que s’il était replacé dans la durée il ne se présenterait pas ainsi. Prenons le cas du Royaume-Uni très habitué aux opérations coups de poing en matière budgétaire. Celles-ci prennent moins de trois mois mais ne choquent pas parce qu’elles s’insèrent dans un processus de management continu, où des priorités sont exprimées clairement dans des plans stratégiques, les agents associés aux changements de même que les partenaires de la société civile écoutés en continu et pas au hasard des rencontres, le travail sur le changement culturel mené en permanence (notamment le fait de ne pas être propriétaire de son poste et d’appartenir au service public et pas à un ministère ou à une direction). L’opération « rapide » d’ailleurs ne « prend » et n’est mise en œuvre, selon une évaluation récente2, que si elle s’appuie sur un management continu et accepté.

Beaucoup des initiatives heureuses ne sont pas connues, capitalisées ni exploitées. De sorte que ceux qui disent que les fonctionnaires innovent ont tout aussi raison que ceux qui parlent d’État en crise, car différentes situations coexistent. Mais justement, un système innovant garde la trace de ses actions et prend soin de les analyser. Les rapports se succèdent sans mémoire et sans gain cumulatif. Pourquoi est-on passé des « contrats de plans » aux « contrats de projets » ? Des « zones de reconversion » aux « pôles de compétences » ? Le rapport de Pierre Richard sur les relations entre l’État et les collectivités locales a été bouclé en quatre mois, au nom d’une urgence dont personne ne se souvient aujourd’hui, là où le rapport analogue fait par sir Lyons au Royaume-Uni a pris quatre ans, bien sûr ponctué de rapports d’étapes et de décisions intermédiaires.

N’a-t-on pas le tort d’en rester en France à une vision technique de la réforme là où il faudrait être capable de clarifier les choix et surtout le sens des politiques publiques ?

La réforme de l’État en France a été marquée de discontinuités mais aussi d’une continuité profonde sur une vision techniciste, de mise en place d’outils (de contrôle de gestion, de qualité, de systèmes d’information) qui sont bien sûr tout à fait nécessaires mais pas sans que leur sens soit explicité. Ainsi du calcul des coûts, qui suscite toujours les angoisses les plus profondes : doit-il servir à incriminer ceux qui sont les plus coûteux, même si ce n’est pas « de leur faute », prélude à des sous-traitances décidées à la va-vite ou peut-il être un instrument de management qui permet de se demander comment organiser les processus de travail et la réglementation pour baisser les coûts ?

Le bon sens recommande d’expliquer le sens des outils, pourquoi n’est-ce pas fait ? Une explication possible est que cela permet à chacun d’y entendre ce qu’il veut. Le prix à payer en contrepartie est que cela alimente les polémiques négatives. Si le mot d’ordre implicite de la modernisation est « quand faire c’est surtout ne pas dire », son résultat pratique se traduit en réalité par : « Quand ne pas dire c’est susciter les résistances et l’inertie plutôt que de les affronter. »

Peut-on manager sans clarifier le sens et les choix de politiques publiques ? On dit souvent que l’on peut évaluer même si les objectifs ne sont pas clairs. Une abondante littérature académique défend l’idée que le pouvoir politique ne peut mener à bien une telle tâche de clarification car il doit, par essence, gérer des intérêts contradictoires. C’est pour cette raison que les pays anglo-saxons s’en tiendraient à des objectifs très pragmatiques, par exemple sortir en cinq ans les enfants de moins de quatre ans du seuil de pauvreté et de malnutrition. Les objectifs pratiques, limités, quantifiables suffisent-ils ? Ils sont certainement indispensables pour mesurer les progrès. Mais ils ne dispensent pas d’une réflexion sur le sens. Aider les enfants plutôt que les familles a-t-il du sens ? Cette aide doit-elle partir des problèmes de santé ? Que cherche-t-on à accomplir ? On peut juger les fonctionnaires sur des objectifs pragmatiques mais on ne les motive que par le sens.

S’il y a une limite à la transposition des outils de management du secteur privé dans le secteur public, elle se trouve dans le fait que celui-ci est au service des citoyens et qu’on ne peut, pour cette raison, finaliser et justifier les efforts que par le mieux-être de la société et de la population. Certes le sens divise, et il est plus facile de s’en tenir à la justice des procédures, mais peut-on manager sans faire des choix politiques ?

Certains pays anglo-saxons ont pu démontrer, en examinant l’ensemble de leurs transferts sociaux, qu’ils profitaient plus aux classes moyennes qu’aux pauvres, ce qui ne favorisait ni les objectifs de politique publique (les aides aux familles ne poussant pas à faire plus d’enfants) ni la perception des bénéfices (les classes moyennes se plaignant des taux d’imposition aux impôts directs sans avoir bien conscience des transferts sociaux). C’est pourquoi, de manière radicale et controversée, la décision a été prise d’arrêter ce système. Un tel choix était possible parce qu’il existait une évaluation indépendante et sérieuse. Le management sans le politique, c’est l’accumulation de politiques publiques sans orientation claire (chez nous, une politique de l’emploi dure rarement plus d’un an). Dans ces conditions, les fonctionnaires deviennent des « amortisseurs de choc » ou des gestionnaires de la pénurie.

Peut-on en outre se passer d’un climat de confiance, dans lequel les supérieurs fixent des objectifs mais acceptent des initiatives et des prises de risques de leurs collaborateurs ? À court terme peut-être. Mais à moyen et long terme un management qui n’est pas fondé sur la confiance induit des comportements passifs qui coûtent très cher. La panoplie des indicateurs surabondants, des contrôles, des obligations de compte rendu a été chiffrée à 14 % de la masse salariale en Australie (ministère des Finances, 2000). Toutefois, la confiance doit être appuyée par un système qui la rende crédible et qui signifie une réduction des échelons hiérarchiques lorsqu’ils ne font que du contrôle, un management jugé sur sa capacité de développer les qualités des agents, des niveaux de mise en œuvre payés, valorisés et écoutés autant que les services de conception ou d’inspection. Enfin, ce management public « réformé » implique une vision renouvelée de l’intérêt général non comme propriété de l’administration, mais comme processus de construction d’une position à travers l’expression de la diversité des points de vue et des intérêts.

On touche ici finalement une question de philosophie politique en général : le rôle de régulation de l’État ne peut-il se faire qu’autour de procédures, c’est-à-dire de processus d’interprétation partagés et acceptés par les fonctionnaires et les citoyens (ce qui sous-entend que l’on ne peut plus mettre la société d’accord sur des valeurs communes mais seulement sur des démarches acceptées) ou par un accord sur des valeurs (qui supposent des choix et la confiance dans la détermination de ces choix). Ou peut-on combiner formalisme et convictions, et si oui comment ?

Mais en deçà de cette question, la difficulté à énoncer un discours sur le rôle de l’État ne résulte-t-elle pas d’abord de conflits sous-jacents mais qui ne peuvent pas s’exprimer entre intérêts divergents : élus locaux versus administrations centrales ; ou conflits des corps de l’État entre eux ?

L’enjeu réel de la réforme de l’État est bien là. Peut-on parler des choses qui fâchent ? Les corps de l’État : la réforme en la matière ne peut venir que d’une volonté politique car il est humain qu’une personne appartenant à un corps ne veuille pas sa suppression, même si les corps ne sont qu’une manière d’afficher sa différence voire sa supériorité par rapport à d’autres. En ce cas une méthode « douce » serait d’ouvrir les postes d’encadrement à la compétition ouverte accessible à tous y compris les non-membres des corps et que le meilleur gagne.

En ce qui concerne la relation de l’État aux collectivités locales, le débat est possible, à condition de cesser de diaboliser l’un ou l’autre. Si l’on en reste au statu quo, c’est que tout le monde y trouve son compte. Les collectivités locales se plaignent, à juste titre, de toutes les normes techniques qu’elles sont obligées d’appliquer sans considération de leurs coûts voire de leur utilité réelle et des transferts de compétences sur des sujets en explosion financière (handicap) ; en contrepartie cette plainte leur permet de ne pas se sentir solidaires de l’économie et des politiques publiques nationales en parlant de « leur “territoire” ». L’État, quant à lui, peut se targuer d’intégrité et attribuer tous les malheurs du monde à des collectivités locales jugées irresponsables. On ne pourra en rester longtemps à un débat aussi immature.

Mais le plus difficile reste le débat entre intérêts privés des groupes sociaux. Dans une société où l’individualisme s’impose comme une valeur centrale, où chacun ne fait que poursuivre son intérêt propre et cultive le « narcissisme des petites différences » pour se distinguer des autres, la construction de l’intérêt général reste un processus difficile et probablement de plus en plus complexe. Un des arguments pour garder le secret autour de la révision générale des politiques publiques est que si les analyses étaient rendues publiques, l’opposition s’y opposerait par principe, non en jugeant les mesures proposées mais simplement pour tenir son rôle de contestation de la majorité. A contrario, au Royaume-Uni, on oublie que la réforme de l’État sous Margaret Thatcher a été rendue possible grâce à un accord transpartisan et une continuité totale d’action (sauf rectifications nécessaires et expliquées) de 1988 à nos jours.

La France ne peut-elle être que divisée ou atomisée en particules élémentaires ? Cela renvoie à notre histoire politique, issue de la Révolution, où la conflictualité reste centrale mais touche aussi à un soubassement culturel très profond par lequel on cherche à se rassurer sur sa propre identité, notait Isaiah Berlin, en se donnant un ennemi clairement désigné. La France n’est pas un pays pragmatique, la prise de position y prévaut sur la résolution de problèmes, le consensus est assimilé à une capitulation politique. Pour que l’État ne soit pas le seul à abriter entre des intérêts contradictoires, il faudrait une profonde évolution culturelle acceptant le pluralisme des points de vue. L’apprentissage est bien long mais, comme le disaient nos Lumières, la nature humaine est toujours perfectible…