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Pour une VIe République. L’urgence démocratique, de Gilles Le Chatelier

mars 2018

#Divers

Alors qu’Emmanuel Macron entame une série de réformes institutionnelles, ce livre offre une intéressante réflexion sur la Ve République. L’auteur estime qu’elle conduit notre démocratie dans une impasse et avance plusieurs propositions concrètes en faveur d’une VIe République, où les pouvoirs seraient plus équilibrés et auquel le Parlement sortirait du second rôle où il semble de plus en plus confiné.

Fort de son expérience dans la haute administration d’État, les instances de l’Union européenne et les collectivités territoriales, Gilles Le Chatelier délivre une analyse serrée des dysfonctionnements de nos institutions à l’heure actuelle et décrit les principales caractéristiques d’une VIe République qu’il appelle de ses vœux. Certes, « la Ve » a rendu bien des services pendant ses trente premières années. L’augmentation de la moyenne de vie des gouvernements et de l’action des Premiers ministres ainsi que la structuration de la vie politique autour de majorités claires sous l’effet du scrutin majoritaire à deux tours ont permis « le règlement de questions politiques majeures, dans des conditions qui auraient sans doute été singulièrement plus difficiles sous l’empire des régimes précédents : règlement de la guerre d’Algérie, décolonisation, entrée et intégration dans la construction européenne, modernisation sociale de notre pays ».

Mais la machine s’est aujourd’hui déréglée. Trois traits majeurs résument la « crise institutionnelle » que nous connaissons : l’incapacité du pouvoir politique à répondre efficacement aux difficultés économiques croissantes depuis le milieu des années 1970, la fin de la bipolarisation due à la fracturation de la droite et de la gauche et à la montée du Front national, enfin l’indifférence, voire l’hostilité de plus en plus manifestes des citoyens à l’égard de leurs représentants, alimentées aussi bien par la succession des « affaires » que par l’asphyxie du débat d’idées sous l’étouffoir d’un « discours politique creux ». L’auteur diagnostique les faiblesses les plus marquées de la Ve République, et dessine les réformes nécessaires au redressement de la situation : il prône ainsi la fin du monarque républicain, la restauration de la fonction parlementaire, la meilleure prise en compte de l’Europe dans nos institutions et le développement d’une démocratie directe et de proximité.

L’élection du président de la République se présente à l’observateur comme un paradoxe. D’un côté, elle jouit d’une popularité incontestable, comme en témoignent ses taux de participation systématiquement plus élevés que ceux des autres rendez-vous électoraux. De l’autre, elle écrase l’ensemble de la vie politique française, qui se concentre dans une campagne n’ayant lieu que tous les cinq ans. L’hyper-personnalisation de l’élection, encore renforcée par la mise en place des primaires, focalise le débat sur les petites phrases, « sur les personnes, sur les styles, sur l’image projetée », davantage que sur le fond et les idées. Cette situation résulte des pouvoirs du chef de l’État, à la fois étendus et ambigus, issus de deux sources de légitimité. La Constitution de 1958, stipulant sa désignation par un collège de grands électeurs, fait de lui le garant neutre des institutions. Mais la réforme de 1962, qui affirme son élection par le suffrage universel, le met en situation de chef politique du camp qui l’a emporté. Il apparaît ainsi à la fois comme un capitaine et un arbitre. Surtout, il semble plus légitime que les parlementaires, pourtant eux aussi issus du suffrage universel : « Un visage l’emporte nécessairement sur 577 autres. » La présidentialisation entraîne des effets sur la culture politique. La parole unilatérale l’emporte sur le débat, l’image du chef sur la négociation.

Ce système a pu donner satisfaction tant que le chef apparaissait crédible, mais dès lors qu’il se révèle impuissant, et faute d’une culture du compromis pour trouver de nouvelles solutions, c’est toute la République qui se bloque. Un seul être vous manque et tout se paralyse. « Commence alors le procès inéluctable de la démocratie et de la trahison des élites. » Gilles Le Chatelier propose de ramener la présidence à son seul rôle de garant neutre des institutions, d’une part en supprimant son élection au suffrage universel direct, remplacée par un vote des deux assemblées réunies en Congrès, d’autre part en mettant fin à la dyarchie qui existe actuellement au sommet de l’État : seul le Premier ministre, issu de la majorité l’emportant lors des élections législatives, conduirait désormais l’action du gouvernement. À considérer l’expérience de nos voisins, le chantage à l’instabilité, pratiqué par certains tenants de la Ve République, ne tient guère : Angela Merkel, chef de gouvernement d’un régime parlementaire, dirige l’Allemagne depuis douze ans !

La fin du régime présidentiel déplacerait le centre de gravité de nos institutions vers le Parlement, qui cesserait d’avaliser plus ou moins passivement les décisions de l’exécutif. Le livre avance plusieurs changements majeurs à apporter pour rendre son action plus efficace. L’amoindrissement des pouvoirs du Sénat, qui se contenterait d’une compétence d’avis simple sur tous les sujets n’ayant pas trait aux collectivités territoriales, permettrait à l’Assemblée de légiférer seule la plupart du temps. La loi, « aujourd’hui totalement désacralisée » à cause de l’inflation de textes plus déclamatoires qu’opératoires, chaque ministre cherchant à « faire passer sa loi » comme substitut d’une action publique impuissante, doit redevenir la traduction des engagements politiques de la majorité parlementaire. Pour ce faire, outre la fin du cumul des mandats, qui donnerait plus de temps aux députés pour leur travail à l’Assemblée, des études d’impact devraient systématiquement être exigées pour chaque projet de loi déposé. Les procédures devraient également être simplifiées afin de désencombrer le calendrier législatif, en réservant aux séances publiques les textes les plus importants, et en permettant que les textes plus mineurs soient adoptés en commission.

Selon plusieurs rapports, 60 % de l’activité du Parlement serait consacrée à la transposition en droit interne du droit européen, et pourtant l’Union européenne continue d’apparaître comme étrangère à notre vie politique. Afin d’y remédier, le livre suggère plusieurs idées : faire coïncider le périmètre des circonscriptions aux élections européennes à la carte des nouvelles régions, pour que les citoyens identifient plus facilement leurs représentants (les circonscriptions actuelles correspondent à de vastes ensembles inconnus de la très grande majorité d’entre eux), désigner un vice-Premier ministre ou un ministre d’État chargé des Affaires européennes placé en deuxième position dans la hiérarchie gouvernementale, ou encore réserver un Conseil des ministres par mois aux questions européennes.

Enfin, Gilles Le Chatelier défend une revivification de la démocratie directe et de proximité, par la résolution des lourdes erreurs commises dans le processus de décentralisation. La complexité incompréhensible du « mille-feuille » des collectivités territoriales provient moins de la multiplication des échelons que du principe de compétences partagées, inefficace mais moins irrationnel qu’on ne le croit souvent : « Cette carte ubuesque de compétences est le moyen qu’a trouvé l’État pour ne pas perdre la main et rester maître du jeu dans un contexte où il transférait, à chaque législature, davantage de compétences aux collectivités locales. » Une réforme efficace consisterait à adapter le modèle institutionnel aux territoires plutôt que l’inverse, par exemple en supprimant les départements dans les grandes zones urbaines, mais en les maintenant dans les campagnes où ils jouent un rôle clef. Mettre fin au principe de compétences partagées permettrait de plus aux citoyens de mieux identifier les enjeux des élections locales. La dernière étape serait d’instaurer « une vraie décentralisation financière et fiscale », en permettant notamment le vote par les assemblées locales de pourcentages de recettes additionnelles sur les grands impôts nationaux (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, Tva).