Quelle politique pour nos campagnes ?

Les dynamiques territoriales en France suivent depuis quelques décennies un double mouvement de métropolisation et de régionalisation. Les activités, les savoirs et les richesses ont tendance à se concentrer dans de grandes métropoles et dans les régions les plus attractives. Les deux phénomènes s’alimentent mutuellement : la concentration est d’autant plus forte quand la métropole se trouve dans une région attractive (Paris, Lyon, Lille notamment). Selon Daniel Béhar, «  la catégorie historique des villes moyennes était fondée sur une lecture hiérarchique [entre les territoires] et une forme d’homogénéité : essentiellement des villes chefs-lieux avec beaucoup d’emplois publics et abritant l’industrie [1]  ». Ainsi, des villes moyennes comme Albi, Privas ou Châteauroux tissaient jusqu’aux années 1970 une sorte de «  réseau neuronal  » sur lequel pouvait s’adosser la France rurale. Cette toile s’est progressivement polarisée autour de quelques grandes aires métropolitaines, éloignant par la même occasion la France rurale du reste du pays.

Ces constats ont déjà été dressés mille fois, et les Gilets jaunes auront eu ce mérite de mettre le sujet de la France périphérique et rurale au cœur du débat public. Mais au-delà du diagnostic, que faire pour et avec les quatorze millions de ruraux que compte la France (soit environ 20 % de la population nationale) ? Cet article vise à dessiner quelques pistes, nécessairement incomplètes, forcément difficiles à concrétiser.

Dans ce qu’on appelle maintenant la «  France périphérique[2]  » se nouent quatre enjeux interdépendants. La question des mobilités doit naturellement être au cœur d’une stratégie de cohésion des territoires, mais ne saurait se limiter à une injonction venue des métropoles. On ne pourra retisser une cohésion entre les villes et les campagnes, entre les centres et les périphéries, sans travailler à la construction d’une plus grande solidarité entre les territoires. La mobilité et la solidarité ne seraient que de vains mots si les ruralités ne retrouvaient pas la capacité d’attirer les emplois et surtout de les conserver. Enfin, un préalable à la redynamisation des campagnes est d’y maintenir le plus possible les services publics : leur disparition est tout à la fois une catastrophe symbolique pour ces territoires et une raison de plus à leur perte d’attractivité.

Mobilités

La manifestation la plus évidente de l’effet du territoire sur les conditions d’existence est le rapport à la mobilité. La mobilité quotidienne des personnes est la condition de leur insertion dans la société et de leur autonomie individuelle. Elle leur permet de construire librement un parcours de vie. Elle n’est pas seulement géographique, mais aussi psychologique et sociale.

Or les Français ne sont pas égaux face aux mobilités. La population française est divisée, sur cette question, en quatre parts à peu près égales[3]. Vingt-deux pour cent des Français font le choix assumé et conscient d’un ancrage dans leur territoire. Ce sont les «  enracinés  », heureux de vivre là où ils ont choisi de vivre ; leur bulle familiale est vécue comme un bouclier qui les protège de la violence sociale extérieure. Ils sont surreprésentés dans les régions à forte identité locale, comme la Bretagne. Vingt-cinq pour cent des personnes interrogées vivent les freins à leur mobilité comme une entrave, ce sont les «  assignés  ». Le territoire est pour cette catégorie de population un révélateur des inégalités sociales subies sans protection. Les «  assignés  » sont surreprésentés dans les régions Grand-Est, Centre-Val-de-Loire et Occitanie. Vingt pour cent des Français se disent «  affranchis  ». Le territoire dans lequel ils évoluent est extensible, peu propice à l’ancrage : ils le vivent comme une donnée, comme un terrain de jeu et non pas une entrave, comme un environnement et non pas une identité. Il va sans dire qu’ils sont plus nombreux à Paris qu’à Montluçon, et à Lyon qu’à Fournols (Puy-de-Dôme). Trente pour cent de nos compatriotes, enfin, ont un rapport ambivalent à leur territoire. L’enquête Elabe/Institut Montaigne les a identifiés comme des Français «  sur le fil  ». Ils ont une forte aspiration à la mobilité sociale (et ne se sentent pas encore «  assignés  »), mais font face à d’importantes contraintes socio-économiques. La mobilité de ces personnes, étrangères à un véritable sentiment d’appartenance territoriale, est essentiellement guidée par des contingences professionnelles.

Favoriser la mobilité dans les territoires les plus décrochés et les moins attractifs est l’objectif cardinal de toutes les politiques publiques visant à réduire les inégalités socioterritoriales. Lutter contre «  l’assignation à résidence  », pour reprendre l’expression du gouvernement actuel, c’est ouvrir des perspectives, donner la possibilité à chaque citoyen, notamment aux jeunes, d’échapper aux déterminants de l’endroit où il se trouve. Comment s’affranchir des contraintes propres aux lieux, qui réduisent souvent l’horizon des possibles ?

L’une des dimensions du problème des mobilités concerne les freins aux déplacements géographiques. Des solutions existent. Tout d’abord, un grand plan de densification de l’offre de transports en commun et de transports scolaires dans les territoires ruraux ou périurbains éloignés semble nécessaire. Il passerait par une politique volontariste de l’État, de la Sncf et des conseils régionaux pour arrêter la fermeture des petites lignes ferroviaires, puis par une refonte du réseau ferroviaire secondaire qui ne soit pas seulement bâtie sur l’analyse chiffrée de son utilité socio-économique. Les tracés des transports en commun suivraient une logique d’inclusion et de mobilité du plus grand nombre[4]. Les liaisons douces doivent être pensées comme un complément à ce dispositif global.

On pourrait aussi imaginer un dispositif de soutien, par des dispositifs fiscaux très avantageux ou par des subventions «  mobilité  », aux initiatives solidaires locales en matière de transport : covoiturage, associations de location de moyens de transport, auto-partage, garages associatifs, auto-écoles associatives, etc.

Mais l’immobilité psychologique est encore plus redoutable que l’assignation spatiale. On parle très souvent, pour les jeunes des ruralités, de «  plafond de verre  » : il apparaît que le territoire fait souvent l’effet, avant tout, d’un plancher de plomb. Le territoire est une expérience concrète que vit chaque personne dans son parcours académique et personnel. L’espace, devenant souvent une «  machine à trier  », est tout à la fois un catalyseur et un révélateur des inégalités sociales dans notre pays. Ce constat est particulièrement fort chez les jeunes. En Ardèche, en Bretagne, dans l’Oise ou dans les Vosges, il est aisé de trouver des habitants qui expliquent que «  nous n’avons pas les mêmes chances ici qu’ailleurs  ». À Saint-Étienne-de-Lugdarès, petite commune du plateau cévenol, à cheval entre Lozère et Ardèche, un lycéen du pays pourrait vous raconter qu’il aimerait être designer à New York ou à Londres mais que, pour y arriver, «  il faudrait mettre les bouchées doubles  ».

On n’échappe pas à son territoire.

Dès l’enseignement secondaire, on n’échappe pas à son territoire. À travers les ressources éducatives et sociales qu’ils mobilisent (à l’école et en dehors), certains territoires sont des lieux de «  sur-réussite  » scolaire, quand d’autres concentrent la «  sous-réussite  ». La dynamique de différenciation territoriale s’accentue ensuite dans l’enseignement supérieur. Les meilleurs établissements universitaires se concentrent dans les métropoles et les parcours sont plus courts dans les territoires périphériques. «  L’effet territoire  » joue également à plein dans l’accès à l’emploi. Enfin, l’autonomisation des jeunes par rapport au foyer familial est bien plus difficile dans les territoires périphériques, soit parce que l’offre de logement n’est pas suffisante ou inaccessible, soit parce que le jeune est dans une situation de précarité qui ne lui permet pas de partir de chez ses parents.

Ce rapport inégal au mouvement crée nécessairement des écarts dans les représentations, au sein même d’une génération. En effet, s’il n’y a pas nécessairement de rupture culturelle entre un jeune agriculteur aveyronnais, un immigré de la troisième génération de la banlieue de Toulouse, un fils d’enseignant dans une cité pavillonnaire de Seine-Maritime, les espaces dans lesquels ils ont grandi et évolué sont sans doute ce qui les éloigne le plus, car ils déterminent un rapport bien particulier au monde, offrent des opportunités plus ou moins grandes dans l’existence et créent toute une série de représentations concurrentes dans la même classe d’âge. Pour reprendre l’expression de Jérôme Fourquet, on assiste à une «  archipélisation  » des mentalités et des aspirations[5].

Au-delà du désir de mobilité chez de nombreux ruraux, il y a une injonction de la société : il est en quelque sorte réputé normal de vouloir être en mouvement, de sortir et de partir. Elle occulte souvent l’importance existentielle de l’enracinement, de la culture locale, de la structure familiale et amicale («  je suis bien ici, pourquoi aller ailleurs ?  », «  j’étais mieux dans mon village  », «  ici, j’ai mes amis et ma famille  »). Car le territoire est aussi un attachement, un enracinement, une identité. Là réside la complexité du rapport des personnes avec leur territoire : s’en extraire est le plus souvent un mélange d’obligation rationnelle, de désir diffus, d’injonction extérieure et de déchirement personnel. En ce sens, l’aspiration à la mobilité dépend aussi des représentations que les habitants des périphéries ont développées sur leur propre territoire et sur les «  centres  » (rejet ou crainte des villes, autocensure ou, au contraire, volonté de s’extraire de son milieu).

Solidarité

Créer «  une solidarité de fait [6]  » entre les territoires métropolitains et périphériques serait une première étape en vue d’opposer des forces contraires à la force centripète «  métropolisante  ». Mais comment, concrètement, «  embarquer  » les territoires non métropolitains ?

Une idée, portée à une époque par l’Association des petites villes de France (Apvf), consisterait en la mise en place d’un «  1 % métropole  » : il contraindrait les métropoles à orienter 1 % de leurs produits fiscaux vers des projets structurants dans les communes de leur périphérie proche, moyenne ou lointaine, en faveur de la convergence des «  bassins de vie  », d’une mobilité ou d’un développement économique inclusif. Ce dispositif permettrait par exemple de dégager plusieurs millions d’euros chaque année pour développer le raccordement des petites villes du Nord au réseau métropolitain lillois et ainsi les désenclaver. Ce principe s’ajouterait bien sûr aux systèmes de péréquation ou de dotations existants, l’idée étant de réfléchir à l’échelle des bassins de vie et dans une logique d’investissement inclusif.

Dans le même ordre d’idée, les pouvoirs publics pourraient systématiser la logique des contrats de réciprocité – qui existent çà ou là[7] – à l’ensemble du territoire, en identifiant les intérêts réciproques entre partenaires (collectivités, État, particuliers, acteurs privés), en matière de développement économique, de mobilité ou de transition environnementale, pour porter des projets profitables à tous. Par exemple, la création d’espaces de télétravail partagé peut à la fois dynamiser des zones rurales, réduire le trafic routier dans les centres, améliorer les conditions de travail et la productivité des salariés.

Attractivité

La question de l’attractivité des territoires ruraux fait l’objet de nombreuses idées reçues et mérite qu’on s’attarde un moment sur le diagnostic.

D’abord, les ruralités ne peuvent pas être résumées à la seule agriculture : 72 % de l’activité économique rurale est aujourd’hui réalisée dans le secteur tertiaire. Les fonctions économiques dominantes des territoires ruraux sont en réalité très diverses. Les économies des ruralités littorales, alpines et pyrénéennes sont tirées et transformées par l’activité touristique. Les espaces ruraux du Nord-Est restent dépendants d’activités industrielles diffuses. Les territoires ruraux du pourtour méditerranéen (arrière-pays gardois ou héraultais, par exemple) sont fortement dépendants des transferts sociaux. L’économie de ce qu’on appelle parfois la «  diagonale du vide  » est marquée par une importante diversification des activités et par une agriculture paysanne. Les territoires ruraux proches de la vallée du Rhône ou du Bassin parisien sont sous forte influence urbaine, tandis que les départements qui bordent la Loire se concentrent sur la spécialisation agricole. La question de l’attractivité des territoires n’a donc de sens que lorsqu’elle est posée à l’échelle locale, et même infra-départementale, voire des bassins de vie. Et il faut postuler que le développement économique est possible en dehors des métropoles. Les ruralités ont des atouts à défendre, complémentaires de ceux des pôles urbains : cadre de vie, patrimoine culturel et naturel, opportunités de développement des énergies renouvelables ou foncier.

Le développement économique est possible en dehors des métropoles.

D’autre part, la France rurale ne doit pas être ramenée à un espace nécessairement en perte de vitesse démographique. Aujourd’hui, à quelques exceptions près comme le Puy-de-Dôme, le Cantal et le Gers, l’espace rural français est en voie de repeuplement, essentiellement grâce à un solde migratoire positif. Les néoruraux sont désormais en majorité de jeunes couples avec des enfants en bas âge, et non plus des retraités comme il y a encore trente ans. Ce repeuplement par l’installation d’une population jeune a pour conséquence d’augmenter à son tour l’accroissement naturel de ces territoires et donc de favoriser à moyen terme leur revitalisation[8].

Attirer des néoruraux peut être un enjeu pour certains territoires. Mais celui du maintien des activités est autrement plus cardinal. En effet, une grande majorité des entreprises qui se créent en milieu rural – souvent des affaires familiales dans le secteur tertiaire – ont disparu quelques années plus tard[9]. La priorité est donc de travailler sur l’accompagnement des entrepreneurs qui viennent s’installer en milieu rural. On pourrait envisager, par exemple, de s’appuyer sur les zones de revitalisation rurale (Zrr) existantes pour créer un régime beaucoup plus ambitieux d’allègements massifs de charges, de simplification drastique des normes, d’aides au mobilier d’entreprise telles que les «  usines relais  », d’exonération fiscale à l’installation, d’aides financières importantes, etc. Il s’agirait d’encourager massivement le développement économique là où il ne prospère pas tout seul. Dans ces zones, les bars et restaurants pourraient profiter d’une exonération totale des droits Sacem de diffusion de la musique[10].

Les pouvoirs publics pourraient également profiter du rattachement du régime spécial des indépendants (Rsi) au régime général de la Sécurité sociale pour diminuer les cotisations des indépendants entrepreneurs ou des commerçants qui fournissent un service à une population isolée. Selon la même démarche, on peut imaginer de créer aussi un fonds d’indemnisation des absences des indépendants qui permettrait de sécuriser, davantage qu’aujourd’hui, leur activité. Afin d’encourager l’implantation de petites et moyennes entreprises dans les villages, les offres de conseils gratuits à la création et à l’installation des petites entreprises pourraient enfin être largement améliorées avec le concours des chambres consulaires, des conseils régionaux et de l’État.

Accessibilité des services publics

Pourtant, c’est le recul, réel ou supposé[11], des services publics qui constitue la préoccupation la plus immédiate et la plus concrète des habitants des ruralités. Les pouvoirs publics ne peuvent faire l’économie d’une réflexion approfondie à ce sujet, tant l’enjeu dépasse les seules considérations d’attractivité et d’accessibilité. La perception d’un recul des services publics est le support d’un sentiment d’abandon très profond et qu’il faut démentir avant toute autre chose. Plusieurs pistes peuvent être imaginées.

L’initiative récente du président de la République, France service[12], est une excellente nouvelle, à condition que ces guichets soient de véritables maisons de services aux citoyens, identifiées comme telles, dotées d’agents formés et habilités à traiter toutes les demandes des usagers et à les accompagner dans leurs démarches. Pour cela, cette réforme devra sans doute se doubler d’une pérennisation des enveloppes d’emplois aidés ainsi que du dispositif de service civique. L’itinérance de ces services à fréquence régulière dans les territoires (camions des services publics, etc.) sera également à promouvoir.

Mais des gestes plus forts pourraient être décidés pour retisser le lien de confiance avec les habitants des ruralités. On pourrait par exemple interrompre sur l’ensemble du territoire national la suppression de toute implantation locale d’un service public tant que le parachèvement des réseaux de substitution et la résorption de la fracture numérique[13] ne seront pas acquis.

En matière d’éducation, on pourrait inscrire dans la loi le principe selon lequel les fermetures de classes ou écoles rurales ne sauraient être guidées par d’autres intérêts que l’amélioration de l’accès à l’éducation. Et pour améliorer l’information aux acteurs locaux en matière d’éducation, les services de l’Éducation nationale pourraient publiquement motiver leurs décisions de fermeture et justifier de la prise en compte des spécificités du territoire.

En matière de santé, l’État pourrait prendre en charge les pertes de recettes des hôpitaux locaux sur la part T2A[14] en cas de baisse d’activité. Le maintien d’un réseau de médecins généralistes en zone rurale, notamment dans les maisons de santé pluridisciplinaires, dépend largement de l’existence des centres hospitaliers publics locaux (accueil d’urgence, soins de suite, gériatrie). Par ailleurs, il serait envisageable de mettre en place, par exemple dès la troisième année d’études de médecine, quatre stages obligatoires en médecine générale de ville, dont la moitié au moins en zone rurale, afin de sensibiliser le corps médical à l’exercice en ruralité.

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Mobilité, solidarité, attractivité, accessibilité des services. Ces quatre enjeux sont plus aisés à énoncer qu’à faire vivre par des politiques publiques ambitieuses. Mais nous n’avons en réalité pas vraiment le choix, car, comme le montre la crise violente ouverte par les Gilets jaunes, la question territoriale revêt, pour la France, un enjeu vital de cohésion nationale.

^[1] - Daniel Béhar, propos tenus lors du congrès Villes de France, 2 octobre 2015.

^[2] - Christophe Guilluy désigne ainsi le rural et le périurbain profond dans La France périphérique. Comment on a sacrifié les classes populaires, Paris, Flammarion, 2014.

^[3] - La France en morceaux. Baromètre des territoires 2019, Elabe/Institut Montaigne, février 2019, étude réalisée à partir d’un échantillon de 10 000 personnes.

^[4] - Sur le modèle, par exemple, de la logique suivie par Olivier Dussopt (interrogé par l’auteur), secrétaire d’État, ancien maire d’Annonay en Ardèche : «  À l’échelle d’Annonay, j’ai constaté au quotidien cette assignation à résidence, parfois entretenue par les habitants eux-mêmes, de façon plus ou moins vindicative. Par exemple, des jeunes des quartiers les plus difficiles peuvent refuser de se rendre en centre-ville pour accéder aux services publics. On peut trouver des réponses localement pour lutter contre l’enclavement physique et psychologique, par exemple modifier les tracés des lignes de bus pour qu’elles intègrent les quartiers les plus difficiles. Dans les espaces ruraux, l’aide au passage du permis de conduire est également un levier concret pour favoriser la mobilité des jeunes.  »

^[5] - Voir Jérôme Fourquet, L’Archipel français. Naissance d’une nation multiple et divisée, Paris, Seuil, 2019, et l’entretien dans ce dossier.

^[6] - Pour reprendre les mots de Robert Schuman concernant l’Union européenne, dans sa célèbre déclaration du 9 mai 1950.

^[7] - Notamment autour de Toulouse Métropole et de Brest Métropole.

^[8] - Voir à ce sujet les travaux de Pascal Chevallier.

^[9] - D’après l’enquête UMR 5281 ART-Dev 2018 Cantal/Lozère.

^[10] - L’annonce récente par le Premier ministre de la création de nouvelles licences IV non transférables va dans ce sens.

^[11] - Un rapport récent de la Cour des comptes («  L’accès aux services publics dans les territoires  », mars 2019) considère que la présence de l’État dans la ruralité demeure «  dense  », notamment en ce qui concerne la gendarmerie, l’Éducation nationale et La Poste.

^[12] - Selon Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires, l’idée est d’élever le niveau général des maisons de services au public (Msap) existantes avec un panier commun de services et d’en créer au moins cent cinquante supplémentaires d’ici 2022, de façon à «  mailler  » tout le territoire.

^[13] - Disparité d’accès aux technologies informatiques, notamment Internet.

^[14] - La tarification à l’activité (T2A) est un mode de financement des établissements de santé français issu de la réforme hospitalière du plan Hôpital 2007. Les ressources sont calculées à partir d’une mesure de l’activité produite conduisant à une estimation de recettes.