L’opacité du marché de l’immobilier. Éléments de comparaison internationale (entretien)

Esprit – Il y a peu de comparaisons entre les différents systèmes nationaux de logement, leur composante sociale, les buts poursuivis. Ainsi, en France, on se pose souvent la question du dévoiement des politiques publiques de logement, des effets non prévus, des gaspillages liés au financement. La politique du logement est un aspect essentiel de la vie quotidienne, dont on dénonce pourtant régulièrement l’inefficacité. Y a-t-il une spécificité française du logement, ou faut-il inscrire ces perceptions dans une logique plus internationale?

Claude Taffin – On constate partout à travers le monde, dans les pays industrialisés comme dans les pays en développement, d’une part que la pierre reste le premier investissement des ménages (dans certains pays, du reste, c’est le seul, car il n’existe pas de produits d’épargne ni de produits financiers), d’autre part qu’il existe un manque d’information criant dans le domaine du marché du logement, qui nourrit une grande imprécision sur l’état du marché, l’impact des politiques publiques, l’argent gagné par les intermédiaires… Il est donc souvent difficile de remettre en question les idées reçues, et d’identifier les problèmes réels.

À titre d’exemple sur l’imprécision des chiffres, on dit souvent qu’il manque en France un million de logements. Or, ce chiffre, seul, ne veut pas dire grand-chose. Par rapport à la moyenne internationale, le nombre de logements en France est plutôt élevé, et seule l’Espagne en a davantage par rapport à la population. La question pertinente est de savoir de quels logements on parle. Sur le marché des chalets, des marinas, des résidences secondaires, il n’y a pas de crise du logement. En revanche, il manque des logements abordables pour les ménages à revenus modestes.

Le déficit d’information est assez général. Dans une bonne partie du monde, le logement reste un marché informel. Les données fiscales ne sont pas fiables car les propriétaires ne déclarent pas leurs loyers. En France, pendant longtemps, on ne se posait pas la question de la qualité des informations disponibles car le logement relevait pour l’essentiel de l’action de l’État; le xxe siècle a peut-être d’ailleurs représenté une parenthèse étatique de ce point de vue. Ce n’est que dans les années 1980 qu’on a redécouvert le marché du logement à proprement parler, au moment où les instruments de financement de l’économie se sont modernisés. Il faut donc en arriver à une meilleure connaissance des marchés, car, dans notre pays comme dans d’autres, nous ne sommes pas assez mûrs en matière d’économie et de finance.

Notre méconnaissance explique les contresens que nous faisons sur la crise du logement actuelle. Celle-ci existe principalement dans les grandes métropoles, les zones frontalières et côtières; en termes de nombre d’habitants, c’est beaucoup, mais en superficie, le problème est très localisé. Par ailleurs, même dans ces zones en crise, le non-logement reste un phénomène marginal.

Ce manque d’information a d’ailleurs été à l’origine du rapport du Conseil national de l’information statistique (Cnis) de mars 2010, qui préconisait justement l’amélioration de l’information immobilière1. Par rapport aux pays anglo-saxons, en effet, on constate que les indicateurs de bonne qualité manquent en France. L’opacité du marché du logement est, en quelque sorte, structurelle, là où, aux États-Unis, les professionnels disposent d’une bonne information. En revanche, il y a eu une véritable désinformation délibérée des ménages, qui a mené à la crise des subprime. En France, on ne risque pas une crise semblable (si ce n’est par contagion, à travers les banques, car elles ont des subprime dans leurs portefeuilles, et les collectivités locales qui ont contracté des emprunts toxiques), on observe en revanche une très grande crispation du marché du logement, dans laquelle l’acte d’achat devient traumatique, car, vendeur ou acheteur, on ne sait jamais où l’on se situe dans le marché. Ceux qui achètent disent qu’ils ont fait une affaire, mais ils sont les premiers à ne pas en être convaincus.

Cette crispation n’est-elle pas également liée à la question de la mobilité? Ce que vous nommez le « traumatisme » de l’accession doit aussi être envisagé en lien avec le marché du travail; une fois que l’on a acheté, on ne peut plus se permettre, par exemple, de perdre son emploi, ou d’en changer.

La relation entre marché de l’emploi et marché du logement ne doit pas être minimisée. Le taux de mobilité des personnes varie en effet beaucoup selon le statut d’occupation du logement: il est ainsi de 20% chez les locataires du privé, de 10% chez les locataires Hlm et de 5% chez les propriétaires. Le problème n’oppose pas le logement social et le logement privé, mais plutôt le fait d’être locataire ou propriétaire. Certains chercheurs sont même allés jusqu’à établir un parallèle entre la montée du chômage structurel en Europe et l’augmentation de l’accès à la propriété. C’est ce qu’on appelle la « conjecture d’Oswald », en référence à l’économiste britannique Andrew Oswald2: rendre les gens propriétaires, c’est limiter leur mobilité, donc augmenter leur risque de chômage ou leur incapacité à reprendre un emploi quand ils l’ont perdu. Cette thèse, bien qu’excessive et discutable, permet de mettre le doigt sur l’enjeu de la mobilité. C’est tout le problème de l’accès des jeunes au logement et de la possibilité, plus difficile pour les générations actuelles que pour les précédentes, de quitter le logement de leurs parents (ce qu’on appelle « décohabiter ») pour prendre un logement autonome, notamment quand ils accèdent au marché du travail.

Le marché du logement manque de fluidité, fluidité qui est aujourd’hui de plus en plus indispensable dans l’économie d’un pays. À titre d’exemple, si je suis propriétaire de mon logement parisien, et que l’on me propose un travail à Angoulême, j’ai deux solutions: je peux louer mon appartement à Paris, et en louer un à Angoulême. Je le paierai beaucoup moins cher, mais le loyer que je percevrai sera taxé, et l’opération finalement peu rentable. Je peux aussi vendre mon appartement parisien, auquel cas je serai riche, mais devrai renoncer à l’espoir de revenir un jour à Paris. En résumé, je suis encouragé à rester à Paris. Quelles sont les solutions face à ce blocage? L’arme de l’État en la matière est évidemment la fiscalité. Mais on imagine mal la baisse des impôts sur le foncier ou sur les droits de mutation, qui ne touchent pas les plus pauvres de nos concitoyens.

Par ailleurs, il y a souvent des contradictions criantes entre la théorie et la pratique, et c’est ce que nous apprennent les comparaisons internationales. Idéalement, pour être à la fois propriétaire et mobile, il faudrait être propriétaire d’un bien autre que sa résidence principale. C’est souvent le cas des Allemands et des Suisses. Pourtant, ils sont assez peu mobiles, alors que les Américains le sont beaucoup plus, tout en étant massivement propriétaires de leur résidence principale. C’est un paradoxe de plus dans ce domaine.

La question se pose également sur le plan idéologique. Dans certains pays, le taux de propriétaires est un objectif politique en soi. Nicolas Sarkozy avait d’ailleurs fait campagne, en 2007, sur l’idée d’une « France de propriétaires », idée qui a été enterrée par la crise des subprime et l’éclatement de la bulle immobilière.

Je ne pense pas que cette question soit véritablement une question de fond, car bien d’autres variables doivent entrer en ligne de compte. Il est vrai que différents pays adoptent différentes stratégies. On songe aux pays anglo-saxons, par exemple, où la propriété est presque un dogme, suivant la vieille idée libérale selon laquelle ce sont les propriétaires qui stabilisent la société, alors que d’autres pays comme l’Allemagne ou les Pays-Bas valorisent le locatif. Si l’on prend l’exemple de l’Allemagne, on voit bien que c’est le dernier pays auquel la France devrait se comparer, puisque, vu leur démographie vieillissante, les Allemands sont aux antipodes de notre situation. Leurs besoins en logements ne resteront positifs que pour une dizaine d’années, alors qu’en France on est dans une logique de besoins importants, du fait de l’allongement de l’espérance de vie, mais également des divorces, du nombre grandissant de familles recomposées, des éléments qui n’ont pas suffisamment été pris en compte dans les diverses projections des besoins en logements (en région parisienne, par exemple, on a un taux de divorces proche de 50%, ce qui veut dire une explosion des demandes sur les logements de trois pièces où un père divorcé pourra recevoir ses enfants un week-end sur deux, voire espérer recomposer une famille).

Disons qu’un objectif raisonnable serait que les deux tiers d’une génération soient propriétaires de leur logement à l’âge de la retraite, chiffre qui ne peut pas se décider arbitrairement. On ne peut pas se fixer comme objectif que tout le monde soit propriétaire à trente ans pour les raisons de mobilité déjà évoquées mais aussi parce qu’il n’est pas bon que des gens s’endettent sur trente ans, comme c’est de plus en plus le cas, pour devenir propriétaires. Mais comment se retrouver propriétaire de son logement à la retraite s’il faut s’y prendre de plus en plus tôt? Cela devient insoluble.

La hausse des prix n’est-elle pas liée au manque de logements, qui à son tour fait naître des effets de blocage, puisque les gens ne partent plus une fois qu’ils sont installés? On parle beaucoup, par exemple, du problème des logements vacants, à Paris ou ailleurs, du fait que le logement est devenu un objet de spéculation financière. L’État n’a-t-il pas un rôle à jouer dans ce domaine?

En réalité, le taux de logements vacants n’a jamais été aussi bas depuis un demi-siècle. Il est autour de 6% sur l’ensemble du territoire, même si à cet égard, comme sur bien d’autres plans, Paris est une exception. Le vrai problème, en réalité, est la multiplication des pied-à-terre, qui sont très nombreux en particulier à Paris. Ils sont comptabilisés parmi les résidences secondaires et non comme logements vacants. La taxe d’inhabitation ne les toucherait donc pas. Dans de rares pays, cette question est traitée: en Autriche, et surtout en Suisse, où l’achat de résidences secondaires par des étrangers est limité et parfois interdit, à travers des quotas par nationalités. De telles mesures sont difficiles à envisager en France, mais on pourrait, pour favoriser le logement des locaux, augmenter la taxation des résidences secondaires.

On parle beaucoup des acheteurs étrangers à Paris, accusés d’alimenter la hausse des prix. Il faut d’abord se limiter aux étrangers non résidents, parmi lesquels les Italiens sont les plus nombreux. Ensuite, regarder aussi les vendeurs. On se rend compte alors que les étrangers non résidents étaient acheteurs nets jusqu’en 2007, mais que depuis, achats et ventes s’équilibrent, ce qui signifie qu’ils n’influencent plus le marché. On reste toujours dans une logique où les acteurs nationaux gardent leur poids sur le marché du logement. On peut bien sûr se demander, quand l’achat de résidences secondaires fait trop augmenter les prix, s’il ne faut pas revoir la fiscalité, mais de manière générale, les questions de logiques financières internationales ont peu d’effets directs sur le marché du logement. Les investisseurs institutionnels privés se concentrent en effet sur ce qu’on appelle l’immobilier tertiaire, c’est-à-dire les bureaux, les centres commerciaux, les entrepôts, etc., plus rentables et moins lourds à gérer que le logement. Pour la majorité des particuliers, l’effet de la finance internationale, c’est surtout les taux d’intérêt; pour les plus aisés, c’est aussi l’arbitrage entre les placements financiers et l’investissement dans la pierre. La forte hausse des prix de l’immobilier parisien de ces derniers mois s’explique notamment par cet aspect « valeur refuge » quand la Bourse donnait des signes de faiblesse.

Faut-il alors s’en remettre exclusivement à l’État dans le domaine du logement et de son financement, et considérer en quelque sorte le logement comme un bien public, ou est-il possible d’imaginer des politiques associant le public et le privé?

Aux États-Unis, par exemple, un promoteur privé peut accepter, en échange d’un avantage fiscal qu’il va transmettre à des investisseurs, de réserver un pourcentage défini de ses logements à des ménages à revenu modeste. Il s’agit d’un conventionnement à durée limitée, comparable à celui qui existe en Allemagne et en France avec le prêt locatif social (Pls). Dans tous les cas, se pose le problème de la sortie du conventionnement: les investisseurs souhaitent vendre les immeubles ou pratiquer un loyer de marché mais le revenu des occupants ne le permet pas.

Le logement n’est pas rentable, sauf dans le haut de gamme et le bas de gamme, si on loue des taudis. Le faible rendement s’explique par le fait que les loyers sont contraints par les revenus des ménages. La seule manière de faire vraiment des profits est donc de réaliser une plus-value en capital (par exemple les appartements haussmanniens à Paris prennent de la valeur quelle que soit l’évolution des loyers et des revenus).

Pour encourager les institutionnels à investir dans le logement, il faut donc leur octroyer d’énormes avantages fiscaux, ce qu’ont fait les Allemands pour reconstruire leur pays après 1945 par exemple. Or, ces dernières années en France, on a plutôt eu tendance à accorder ces avantages fiscaux aux particuliers (lois Quilès-Méhaignerie ou Scellier). Comme les particuliers ont tendance à survaloriser des avantages fiscaux à court terme, cette politique a eu un grand succès, même si une proportion non négligeable des logements est revendue une fois le bénéfice fiscal épuisé.

Qu’en est-il, justement, des politiques publiques en matière de logement en France? Il semble souvent que, malgré l’importance des sommes investies, leur lisibilité soit très limitée.

Oui et non, car la répartition des aides est tout de même bien connue. En France, comme dans la majorité des pays développés, le socle de l’aide est l’allocation personnalisée au logement (Apl), autrement dit l’aide à la personne, qui représente deux tiers des dépenses. Les seuls pays qui s’en passent sont ceux qui préfèrent pratiquer, dans le logement social, un loyer ajusté aux revenus.

L’aide personnelle est plus juste et flexible que l’aide à la pierre (c’est-à-dire à la construction de logements sociaux) mais elle peut créer des effets pervers, que l’on appelle « piège à pauvreté », quand l’aide prend en charge la totalité du loyer comme c’était le cas, il y quelques années, au Royaume-Uni. L’aide à la pierre y est en effet financée par les exécutifs locaux, alors que les financements de l’aide à la personne proviennent du pouvoir central (West­minster). Les Écossais ont donc augmenté les loyers de leurs logements sociaux, afin de faire porter le coût de cette augmentation sur le budget britannique et non sur leur budget local.

Différents pays adoptent différentes solutions. En Europe, globalement, l’aide au logement se fait sur un barème, alors que les Américains ont inventé le « billet de logement ». On produit des logements qui présentent des garanties de décence et des loyers faibles et l’on donne aux ménages modestes des bons contingentés (vouchers) pour leur permettre d’y accéder. Le problème de ce dispositif, c’est qu’il repose sur l’idée qu’au bout de quelques années, ces ménages auront les moyens de quitter ces logements. Or, ils en sont de plus en plus incapables, ce qui crée des files d’attente et le même type de problèmes qu’en France, finalement, mais cela coûte moins cher à l’État.

Malgré tout, il est très important de préserver le modèle économique et social des Hlm, à savoir le financement étatique. La crise a bien montré que le financement du logement est une chose trop sérieuse pour la confier à des banques, même si les banques françaises ne sont jamais tombées dans les excès de leurs homologues anglo-saxonnes. Il y a bien sûr des améliorations à apporter à ce modèle, mais il faut éviter de dramatiser ses aspects négatifs. Quand on dit qu’il coûte cher, ce n’est qu’à moitié vrai, puisque les dépenses passent surtout par des réductions d’impôts (principalement la Tva réduite), et que le financement du logement social reste assuré par l’épargne nationale (livret A).

Ce qui coûte cher, c’est le fait que les gens aient des revenus insuffisants, et que les loger, que ce soit dans le social ou dans le privé, requiert des moyens considérables. Là où le modèle pèche, en revanche, c’est dans la transparence des attributions. Entre les villes, l’État (à travers le contingent préfectoral) et les employeurs (1% logement), tout cela reste très opaque. Il est bien sûr difficile de définir un système qui serait totalement vertueux. Nos règles d’éligibilité (plafonds de ressources) sont claires, pas celles de priorité. Au Royaume-Uni, par exemple, comme dans quelques pays d’Europe du Nord qui n’appliquent pas de plafonds de ressources, a été mis en place un système par points, qui correspondent aux différents handicaps (économiques, mais aussi sociaux, physiques, psychologiques); cela crée d’ailleurs encore plus de ghettoïsation, alors qu’il faut encourager la mixité.

Plus généralement, le prérequis pour que le système soit plus juste est d’avoir un nombre important de logements sociaux, et une continuité entre les différents marchés, qui favorise la fluidité des parcours résidentiels. Or actuellement, au contraire, le fossé se creuse entre les loyers du social et ceux du privé. Quand l’écart est trop grand, le logement social devient un piège dont on ne peut plus sortir. On en revient au problème de la mobilité, qu’on a évoqué plus haut, et au serpent de mer du logement intermédiaire, celui qui est censé prendre le relais, dans un parcours de mobilité, du logement social, avant que les gens aient le revenu suffisant pour payer un loyer au prix du marché dans le secteur privé. C’est un produit qu’on n’arrive pas à mettre en place.

L’effort public en faveur du logement est en France très important et plutôt bien ciblé sur les ménages modestes, surtout comparé aux États-Unis. Il se heurte cependant aux problèmes sous-jacents (crise économique, chômage endémique) qui ne sont pas de son ressort. En revanche, une réflexion s’impose sur l’impact des aides sur les prix du marché.