Do not follow this hidden link or you will be blocked from this website !

Dans le même numéro

Une guerre mondiale contre la drogue

par

WERB Dan

février 2017

On estime généralement que l’histoire moderne de la politique des drogues commence avec le développement des mouvements de tempérance aux États-Unis, au xixe siècle. Soutenus par des intérêts divers, ces mouvements évoluent en un demi-siècle d’un appel à la modération vers un objectif d’éradication de la consommation de l’alcool, lequel présentait un grave danger pour la santé publique et était considéré par ces activistes d’un type nouveau comme la cause principale des problèmes sociaux du pays. Depuis ce moment, aux États-Unis, la discussion autour de l’usage des drogues, licites et illicites, a été centrée autour de l’idée que l’individu était trop faible pour résister et que le rôle du gouvernement, par conséquent, était de limiter l’accès aux substances dangereuses. C’est aussi ce mouvement, d’inspiration très religieuse, qui a formalisé le recours à la notion de moralité dans le discours populaire sur les drogues.

Malgré les changements sociaux radicaux du xxe siècle, le triple héritage du mouvement de tempérance – l’usage de drogue vu comme une faiblesse individuelle, le rôle du gouvernement pour limiter l’accès, et l’immoralité de l’usage des drogues – est resté en place, plus ou moins inchangé. Même si les débats contemporains sont susceptibles de modifier en profondeur les motifs et les objectifs de la politique des drogues, et même si on enregistre des « victoires » progressistes au niveau international, le cœur de cette politique est toujours imbriqué dans des valeurs anciennes, ce qui représente à la fois un défi et une opportunité dans l’effort pour adapter nos réponses politiques à toutes les formes de consommation de drogues.

Aujourd’hui, que ce soit au niveau local, national, ou international, le débat oscille toujours entre une approche de justice criminelle et une approche de santé publique : la tension vient de l’incohérence entre un discours public qui impose une moralité stricte en matière d’usage des drogues, et une quantité toujours plus importante d’études scientifiques qui présentent l’impact négatif de ce discours sur les situations sociales et de santé que connaissent les usagers des drogues.

Une politique globalisée

Peut-on parler d’une politique globale de la drogue ? Nonobstant les tensions actuelles, la politique internationale en matière de drogues a été formalisée dans trois conventions de l’Organisation des Nations unies (Onu)1. Prises ensemble, celles-ci décrivent un système collectif de contrôle de la possession et de la consommation. La première convention, en 1961, commence par reconnaître « que l’usage médical des stupéfiants demeure indispensable pour soulager la douleur et que les mesures voulues doivent être prises pour assurer que des stupéfiants soient disponibles à cette fin2  ». Néanmoins, partant de ce principe de santé publique, le document introduit rapidement un langage plus conforme à un discours moral au sujet de la consommation : « La toxicomanie est un fléau pour l’individu et constitue un danger économique et social pour l’humanité. [Les parties sont] conscientes du devoir qui leur incombe de prévenir et de combattre ce fléau3. » À partir de la troisième convention, ce discours moral est bien intégré dans un cadre judiciaire pénal, et les signataires déclarent que l’usage et la possession de drogues illégales seront « punissables de sanctions tenant compte de leur gravité, telles que l’emprisonnement ou d’autres peines privatives de liberté, l’imposition d’amendes et la confiscation4  ». Par l’intermédiaire de ces trois conventions, la compréhension de l’usage des drogues dans un système moral protestant né au xixe siècle en Angleterre victorienne et aux États-Unis a été affirmée comme politique globale.

L’émergence des États-Unis comme pouvoir mondial après la Seconde Guerre mondiale – et spécifiquement, comme bailleur de fonds de l’Onu – leur a fourni une opportunité sans précédent de façonner le régime international de contrôle des drogues. Comme l’écrit David Bewley-Taylor : « L’exploitation du pouvoir politique et monétaire et l’habitude de lier la lutte contre les drogues à d’autres priorités de politique étrangère, notamment économiques, ont permis aux représentants des États-Unis de faire pression sur les autres nations pour qu’elles soutiennent les initiatives américaines en matière de lois transnationales contre la drogue5. » Ce mécanisme diplomatique – les transferts de fonds à différents pays à condition qu’ils participent à un régime global de prohibition – a transformé la nature des trois conventions : de documents semi-légaux, elles sont devenues le recueil de principes fondamentaux et non négociables dans l’ordre global naissant.

L’effet ballon

L’application d’un système en grande partie moral et binaire (licite contre illicite, usage médical contre usage non autorisé) a produit deux résultats principaux et prévisibles : un immense marché global hors de contrôle des gouvernements ; l’usage de drogues dans des conditions dangereuses (surconsommation et administration par injection).

En ce qui concerne le marché illégal, la politique globale cherche à réduire l’accès aux drogues les plus couramment utilisées, l’héroïne, la cocaïne et les méthamphétamines, mais la poursuite déterminée de cet objectif, par la répression pénale principalement, introduit un dynamisme économique dans le marché. En effet, les efforts pour réduire la disponibilité des drogues illicites stimulent le développement de nouvelles routes de trafic et de sources alternatives d’approvisionnement. De plus, le chaos introduit dans le marché de la drogue par l’intervention des gouvernements conduit à rendre ce dernier plus élaboré et sophistiqué, car les groupes criminels qui contrôlent le marché doivent continuellement améliorer leurs activités de distribution et d’évasion. Ce cycle, qui voit se succéder les interventions étatiques et l’adaptation des acteurs criminels, est observable au niveau des villes, des régions, des pays, et à travers des continents, rendant extrêmement difficile (sinon impossible) le contrôle de la circulation des drogues. Même lorsque des victoires sont remportées dans la réduction de l’offre, comme lors de la « sécheresse d’héroïne » en Australie en 20016, ou de l’intervention contre le trafic de cocaïne aux États-Unis dès 2008, celles-ci ont souvent des effets imprévisibles sur les modes d’utilisation d’autres drogues au même endroit : en Australie on a constaté une augmentation de la consommation de méthamphétamine après la sécheresse, et après les grandes opérations anti-cocaïne aux États-Unis, en 2008 la consommation de cocaïne a augmenté en Amérique du Sud. C’est ce phénomène, qui voit la pression exercée contre un secteur du marché illégal contribuer à son expansion ailleurs, que l’on nomme « l’effet ballon7 ».

L’effet ballon permet d’interroger de façon plus générale l’impact des interventions contre les marchés de drogues illégales. Il permet de comprendre pourquoi l’application de restrictions contre, par exemple, la prescription et le trafic d’Oxycontin (un opioïde aussi puissant que la morphine) dans les pays d’Amérique du Nord a entraîné la production illicite et le trafic d’opioïdes de plus en plus puissants, comme le Fentanyl (80 à 100 fois plus puissant que la morphine) et le Carfentanil (10 000 fois plus puissant que la morphine), qui sont impliqués dans une crise de surdosage sans précédent au cours de la dernière décennie8.

Les effets sur la consommation de drogues

L’effet ballon pointe aussi les limites de la politique de la drogue en ce qui concerne la réduction du nombre d’usagers, la fréquence de l’usage et l’incitation à des modes de consommation moins dangereux (fumer l’héroïne plutôt que de l’injecter par exemple). Une enquête récente de l’Organisation mondiale de la santé (Oms), conduite dans dix-sept pays, a conclu qu’il n’existe pas de relation clairement observable entre la prévalence, l’âge d’initiation et l’incidence cumulée dans l’usage des drogues (standardisée par âge) et les politiques nationales de lutte contre la drogue, car les pays qui ont mis en place des politiques de prohibition n’ont pas rapporté de réductions sur les résultats liés aux drogues, comparés aux pays dont les politiques sont davantage tournées vers des objectifs de santé publique9.

Toute une littérature scientifique aujourd’hui souligne le peu d’impact des politiques de prohibition sur l’offre en matière de drogues. Premièrement, les études démontrent que, malgré l’investissement disproportionné dans une réponse policière ou militaire, l’offre mondiale de drogues illicites augmente. Par exemple, aux États-Unis, la puissance et la pureté des produits illicites les plus fréquemment consommés (le cannabis, l’héroïne et la cocaïne) ont globalement augmenté depuis 1990, tandis que leur prix a diminué. Comme la population de consommateurs aux États-Unis n’a pas connu d’évolution significative pendant cette période, ces résultats couplés démontrent une augmentation de l’offre. Cela dans une période où les dépenses gouvernementales cumulées (au niveau fédéral, des États, et des villes) en matière de lutte contre la consommation de drogue étaient estimées à plus de 470 milliards de dollars par an10. Le Bureau national pour la politique du contrôle des drogues résumait alors clairement son approche : « Nous devons faire à nouveau respecter l’ordre dans ces quartiers ruinés par la drogue, et, dans le même temps, démanteler les organisations criminelles responsables de ce trafic, arrêter et juger leurs chefs et leurs complices, et confisquer leurs biens. En poursuivant tous ceux qui achètent, vendent ou consomment des drogues, nous parviendrons à terme à rendre les drogues moins attractives et plus difficiles à obtenir11. »

À en juger par les chiffres, cette mission a clairement échoué. Malgré un affaiblissement du soutien au système international de prohibition, ce mandat américain a pourtant été reconduit dans les dernières décennies, avec des résultats tout aussi néfastes. La lutte « antidrogue » par l’intervention militaire a entraîné des milliers de morts au Mexique, en Thaïlande et aux Philippines, tandis que l’échec des gouvernements à développer des politiques de réduction des risques pour les consommateurs par injections a contribué à l’expansion d’épidémies de Vih et d’hépatite C dans la fédération Russe, en Europe de l’Est, en Asie centrale et du Sud-Est, ainsi que dans plus en plus de pays d’Afrique12.

La dépense de milliards de dollars dans la lutte contre le trafic et la consommation des drogues a également conduit les chercheurs à s’intéresser à l’impact des pratiques policières sur les risques pour la santé des consommateurs. Un corpus solide d’enquêtes démontre de façon étonnamment cohérente que les interventions policières contre les marchés de rue encouragent, de façon perverse, les comportements à risque, car les consommateurs cherchent à éviter l’incrimination13. Et alors que l’usage de la force dans les quartiers où la drogue est très présente est en général justifié par un désir d’améliorer l’ordre public, ce contrôle imposé risque de le troubler davantage. Une enquête récente a montré par exemple que les opérations visant à juguler l’offre risquent d’augmenter la violence dans les marchés illicites14, tandis que les pratiques policières, en motivant la migration interne des consommateurs de drogues problématiques d’un quartier à un autre, peuvent aussi conduire l’épidémie à s’étendre.

S’appuyant sur les données recueillies dans quatre-vingt-seize centres métropolitains aux États-Unis, l’épidémiologiste Sam Friedman n’a noté aucune relation statistiquement signifiante entre les chiffres indiquant le niveau de répression (nombre d’arrestations de consommateurs « injecteurs » par habitant, nombre de policiers par habitant et dépenses liées à l’infrastructure judiciaire par habitant) et le nombre d’injecteurs de drogues résidant dans les centres-villes ; en revanche, chacun de ces indicateurs peut être relié de façon signifiante à la prévalence de Vih parmi les injecteurs. Les interventions policières risquent aussi d’entraîner l’exportation de comportements de consommation plus risqués (par injection) parmi les populations de consommateurs vulnérables (les jeunes de la rue) dans d’autres quartiers. Toutes ces données permettent de conclure que l’application d’une politique de répression policière et judiciaire contribue à créer un « environnement de risque15 » pour les consommateurs pour lesquels les méfaits associés avec les drogues (le partage des seringues, la consommation de drogue en public, le surdosage) sont difficiles, sinon impossibles à éviter.

Tensions dans le système international

Il existe aujourd’hui un large consensus scientifique sur le fait que la politique de criminalisation produit la plupart des méfaits qu’on considère comme liés à l’usage et au trafic des drogues illicites. À mesure que cette réalité devient de plus en plus évidente, et vu les conséquences néfastes de l’imposition d’un système de prohibition globale, non seulement sur les usagers des drogues, mais aussi sur la stabilité de pays entiers, piégés dans la criminalité et le narcotrafic, certains gouvernements nationaux ont commencé à contester le régime international.

Cette contestation – conduite par les chefs d’État du Mexique, de la Colombie et du Guatemala, touchés de manière disproportionnée par la violence liée à la lutte contre la drogue – a culminé dans un appel pour avancer à 2016 la session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations unies sur la drogue (Ungass) initialement prévue pour 201916. Dans la période qui a précédé la tenue de cette assemblée, les espoirs soulevés par ces chefs de gouvernement et d’autres contestataires ont permis d’extraordinaires progrès politiques. Des pays comme la Bolivie, qui a remis en cause l’interdiction de la culture de la feuille de coca, et l’Uruguay, qui applique un nouveau cadre de régulation de la consommation et de la production de cannabis, historiquement dominés par les États-Unis, et les États-Unis eux-mêmes, où de plus en plus d’États s’essayent à la régulation de la consommation récréative du cannabis, représentent aujourd’hui une nouvelle avant-garde en termes de politiques progressistes de la drogue.

Malheureusement, l’Ungass a plutôt donné lieu à une réaffirmation du système prohibitionniste actuel. Malgré les multiples problèmes qui affaiblissent le consensus international et mettent au jour le manque d’efficacité de cette approche, les réformes politiques souhaitées – l’approche par la réduction des risques, l’amélioration des méthodes d’évaluation des politiques menées, la reconnaissance des effets pervers de la criminalisation des drogues et la valorisation des formes de traitement volontaire de la toxicomanie – n’ont pas été promulguées. Sous l’influence notamment des États-Unis et de la fédération de Russie, l’ancien ordre prohibitionniste a plutôt été réaffirmé.

Une rhétorique vide, mais utile

Malgré le discours d’unité autour du système international actuel qui caractérise le document final, le processus Ungass a introduit des changements importants dans le canon des textes officiels de la politique mondiale de la drogue. En termes de droits de l’homme, la déclaration finale a recours au langage le plus fort qui ait jamais été utilisé à l’Onu dans ce domaine : « Promouvoir et mettre en œuvre, face aux infractions liées aux drogues, des mesures de justice pénale efficaces qui permettent de traduire en justice les auteurs de tels actes et qui soient conformes aux garanties d’une procédure pénale régulière prévues par la loi, y compris des mesures pratiques visant à faire respecter l’interdiction de l’arrestation et de la détention arbitraires ainsi que de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et à mettre fin à l’impunité, conformément au droit international applicable dans ce domaine et compte tenu des règles et normes des Nations unies en matière de prévention du crime et de justice pénale, donner accès à une aide juridictionnelle en temps voulu et faire respecter le droit à un procès équitable17. »

De plus, ce langage ordonne explicitement que les États membres de l’Onu réforment leurs politiques nationales et policières pour s’assurer du respect des droits humains. Par conséquent, ce document fournit aux États membres une voie législative pour justifier des réformes politiques fondées sur la santé publique et la réduction des risques. Même si le processus Ungass a largement déçu le parti de la réforme, il a néanmoins introduit un déplacement subtil des valeurs.

Le rôle de la société civile

Actuellement, les débats sur la politique de la drogue reflètent ceux qui animent le monde politique en général : comment un ordre global ancien, lequel apparaît à certains de moins en moins utile, peut-il s’adapter à un nouveau paysage politique marqué par des mouvements nationaux et une société civile qui participent activement à l’affaiblir ? La prochaine session spéciale de l’Assemblée générale des Nations unies doit avoir lieu en 2019 : donnera-t-elle lieu à une répétition de la dernière assemblée, ou plutôt à une reconnaissance du manque de consensus international pour le système de prohibition globale ? Les nouveaux équilibres politiques mondiaux, fondés sur la réaffirmation de la souveraineté nationale (et, partant, une minimisation du rôle diplomatique de l’Onu), suggèrent que les États membres les plus progressistes (principalement en Europe de l’Ouest et en Amérique latine) pourraient profiter du désordre diplomatique pour avancer des politiques plus libérales. Néanmoins, l’influence de gouvernements prohibitionnistes aux États-Unis et en fédération de Russie – principaux bailleurs de fonds du Bureau des Nations unies contre la drogue et le crime (Unodc) – peut aussi annoncer une période d’opposition intense à la transition vers une politique globale enracinée dans la recherche en sciences sociales et les droits humains.

Dans cette période d’incertitude, la société civile joue un rôle doublement central. Il lui revient premièrement de défendre et d’expliquer que les ravages de la drogue résultent en très grande partie de la pénalisation de la consommation des drogues (des résultats aujourd’hui admis y compris par l’Unodc). Il faut aussi intensifier la mise en œuvre de politiques alternatives au niveau municipal et national et leur appropriation démocratique. Malgré les possibilités de transformation de la politique globale à l’Onu, c’est en fin de compte la transformation concrète de nos environnements urbains, comme à Paris, à Seattle, à Vancouver, à Tijuana ou en Suisse, qui démontrera de façon incontestable l’efficacité des alternatives au système prohibitionniste.

  • 1.

    “Convention on Psychotropic Substances”, Vienna: International, 1971 ; “The Single Convention on Narcotic Drugs, 1961. As Amended by the 1972 Protocol”, Vienna: International, 1972 ; “United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances”, Vienna: United Nations Economic and Social Council, 1988.

  • 2.

    “The Single Convention on Narcotic Drugs”, rapport cité.

  • 3.

    Ibid.

  • 4.

    “United Nations Convention Against Illicit Traffic”, rapport cité.

  • 5.

    David R. Bewley-Taylor, “The American Crusade: The Internationalization of Drug Prohibition”, Addiction Research & Theory, vol. 11(2), 2003, p. 71.

  • 6.

    D. Weatherburn et al., “Supply Control and Harm Reduction: Lessons from the Australian Heroin Drought”, Addiction, vol. 98(1), 2003.

  • 7.

    C. Laffiteau, “The Balloon Effect: The Failure of Supply Side Strategies in the War on Drugs”, Academia Edu, vol. 1, 2011, p. 1-18.

  • 8.

    Pour une discussion du rôle de Purdue Pharma à créer la crise de surdosage d’opioïdes aux États-Unis, voir A. Van Zee, “The Promotion and Marketing of Oxycontin: Commercial Triumph, Public Health Tragedy”, Am J Pub Health, vol. 99(2), 2009. Voir aussi Rose A. Rudd et al., “Increases in Drug and Opioid Overdose Deaths. United States, 2000-2014”, American Journal of Transplantation, vol. 16(4), 2016, p. 1323-1327.

  • 9.

    L. Degenhardt et al., “Toward a Global View of Alcohol, Tobacco, Cannabis, and Cocaine Use: Findings from the Who World Mental Health Surveys”, Plos Medicine, vol. 5(7) 2008, p. 1053-1067.

  • 10.

    “Shoveling Up II: The Impact of Substance Abuse on Federal, State and Local Budgets”, New York, National Center on Addiction and Substance Abuse at Columbia University, 2009.

  • 11.

    National Drug Control Strategy, Washington, Office of National Drug Control Policy, 1990.

  • 12.

    “The War on Drugs and Hiv/Aids: How the Criminalization of Drug Use Fuels the Global Pandemic”, Rio de Janeiro, Global Commission on Drug Policy, 2012.

  • 13.

    E. Wood et al., “Vienna Declaration: A Call for Evidence-Based Drug Policies”, The Lancet, vol. 6736(10), 2010.

  • 14.

    D. Werb et al., “Effect of Drug Law Enforcement on Drug Market Violence: A Systematic Review”, International Journal of Drug Policy, vol. 22(2), 2011.

  • 15.

    T. Rhodes, “The ‘Risk Environment’: A Framework for Understanding and Reducing Drug-Related Harm”, International Journal of Drug Policy, vol. 13(2), 2002, p. 85.

  • 16.

    “The UN General Assembly Special Session on Drugs”, 2016, en ligne : http://idpc.net/policy-advocacy/the-un-general-assembly-special-session-on-drugs-ungass-2016 (consulté le 12 décembre 2016).

  • 17.

    Projet de résolution déposé par le président de l’Assemblée générale : « Notre engagement commun à aborder et combattre efficacement le problème mondial de la drogue », New York, Assemblée générale des Nations unies, 2016.