Des Églises en politique

Après l’échec que la Maison-Blanche et les Républicains majoritaires au Congrès viennent d’essuyer dans leur acharnement à abolir l’Affordable Care Act – dit Obamacare – au lieu de travailler à des améliorations nécessaires, le président Trump vient d’annoncer qu’il abandonne la santé pour se mobiliser désormais sur une refonte en profondeur de la fiscalité américaine.

Il ne sera ici question que d’une toute petite partie de la réforme envisagée des impôts : l’annonce faite à plusieurs reprises pendant la campagne électorale de supprimer l’amendement Johnson au Code fiscal de 1954. Il s’agit d’un bref alinéa largement inconnu du grand public aux États-Unis, et a fortiori ailleurs, présenté par Lyndon Johnson quand il était encore sénateur du Texas, interdisant aux associations à but non lucratif (fondations, Ong, Églises, etc.) de s’engager dans des luttes électorales sous peine de perdre leur exemption fiscale.

Le candidat Trump, ayant reçu à l’automne dernier l’appui d’Églises évangéliques conservatrices, s’étonnait alors qu’elles ne fassent pas ouvertement et explicitement campagne pour lui, jusqu’à ce qu’il réalise les limites imposées par le fisc et la lourde pénalité en cas d’infraction. En effet, si les Églises s’engageaient officiellement dans l’arène politique, elles devraient payer des impôts sur leurs recettes, et leurs généreux paroissiens n’auraient plus le droit de déduire leurs contributions de leurs revenus imposables. Que faire donc pour permettre à ces pasteurs motivés de s’engager au grand jour pour leur champion et de transformer leurs Églises en machines politiques à lever des fonds ? Pour Trump, il suffirait simplement de revoir le Code fiscal.

Président, Trump a réaffirmé plusieurs fois depuis son accession au pouvoir que telle était toujours son intention. Ainsi se profile dans le paysage politique américain un faux conflit entre deux clauses du premier amendement à la Constitution américaine, la liberté d’expression – qui autoriserait les pasteurs à s’exprimer politiquement comme ils l’entendent tous les dimanches à 11 heures du matin – et la séparation des Églises et de l’État. Ce serait évidemment une catastrophe de plus si le président Trump et ses alliés dans les Églises conservatrices devaient pouvoir réformer la fiscalité pour organiser le rassemblement d’Églises de confessions diverses dans leurs campagnes politiques. Par pur opportunisme électoral, ils mettraient ainsi le pluralisme religieux au service du dualisme politique. En effet, les deux grands partis politiques aux États-Unis s’affrontent aujourd’hui sans compromis alors que plus de 200 confessions y cohabitent assez bien. Réfléchissant sur cette diversité religieuse, William James intitulait ses célèbres conférences de 1901-1902 “The Varieties of Religious Experience: A Study of Human Nature” et voyait avec raison dans le pluralisme le garant de l’esprit de tolérance.

Bizarrement, le président Trump semble ignorer que l’amendement Johnson visait toutes les institutions caritatives techniquement classées dans le Code fiscal sous la rubrique 501(c)(3) (les nonprofits) dispensées de payer l’impôt sur le revenu adopté en 1913 (seizième amendement). Les Églises, déjà historiquement non imposables mais dont les revenus peuvent être vastes (notamment grâce à de lucratives chaînes de télévision évangéliques) et ne sont pas toujours mis au service de leur mission, sont contrôlées par la même législation fiscale.

L’enjeu du contrôle fiscal du secteur à but non lucratif n’a fait qu’augmenter. Aujourd’hui, ce secteur a une énorme influence dans la vie américaine. Son budget, issu de quatre sources principales, les dons annuels, les intérêts générés par les dotations, les revenus produits par ses propres activités et les subventions publiques, est comparable à celui du Pentagone.

La principale idée régulatrice est restée la même depuis un siècle : stimuler le don par le biais de l’exemption fiscale, mais en limiter la portée politique, afin d’éviter une concurrence entre les deniers publics sous contrôle électoral et les fonds privés qui en sont dispensés. La règle générale est que le don, pour être déductible du revenu imposable, doit être fait pour une cause communément acceptée, et non partisane, dans le sens où elle ne s’inscrit pas contre une loi existante. Et de fait, le gros du budget des nonprofits sert des objectifs que personne ne remet en cause dans les domaines de l’éducation, de la médecine, de la santé publique, des services sociaux, du soutien à la science, aux arts et lettres, etc.

L’État régulateur veut garder ses prérogatives. S’il encourage le don pour le bien public, il cherche à le contenir hors du processus politique – électoral comme législatif. Le raisonnement avancé est toujours le même : l’exemption fiscale étant une subvention, elle ne peut servir à financer des activités entravant directement le fonctionnement politique ou cherchant à avantager indûment certains acteurs politiques contre d’autres.

Mais la mise en application de cette idée a toujours été problématique. Car investir une partie de sa fortune ou de son revenu dans le progrès social implique de faire des choix, et engage donc une définition de ce qu’est le bien commun. L’acte est éminemment politique. Très vite après l’instauration de l’exemption fiscale, des institutions à but non lucratif se lancèrent dans des combats idéologiques, prirent parti, intervinrent dans des débats aussi essentiels et sensibles que la citoyenneté, l’égalité des chances ou les droits humains tout en réclamant l’exonération pour elles-mêmes et leurs bailleurs de fonds.

Pour contourner la difficulté, la justice et l’administration établirent au fil des années une distinction conceptuelle entre le champ de l’« éducation », permis à la philanthropie, et celui de l’« action politique » directe, qui lui était fermé. Naquit alors une obsession étonnante qui parcourt le siècle depuis le passage du seizième amendement : celle des législateurs, des fonctionnaires et des philanthropes eux-mêmes à maintenir une barrière fictive entre don et politique. Œuvrer au bien public exige un engagement civique, qui prend bien souvent des formes politiques. Le nier revient à séparer artificiellement la sphère de l’éducation, qui serait passive et théorique, de celle de l’action politique, incluant le lobbying, qui resterait hors limite. Ainsi serait-il possible d’élaborer conceptuellement des politiques publiques et de se lancer dans des campagnes éducatives sans jamais s’impliquer dans les stratégies politiques nécessaires pour les voir appliquer.

Dans les faits, le cloisonnement est souvent impossible à maintenir. Car comment se limiter à de grands principes éducatifs en abordant des problèmes qui appellent avant tout à un changement dans les lois ? La mise en place de telles frontières artificielles fut en réalité aussi illusoire qu’une société biraciale où Noirs et Blancs seraient « séparés mais égaux », autre obsession chimérique de la même période de l’histoire américaine que l’introduction de l’impôt sur le revenu.

L’exemple, en effet, qui vient immédiatement à l’esprit comme illustration de l’illusoire séparation entre éducation et politique est la lutte pour les droits civiques. Après la décision Plessy v. Ferguson (1896), quand la Cour suprême entérina la formule « séparés mais égaux », la ségrégation raciale devint la loi du pays (jusqu’au Civil Rights Act de 1964). Ni associations ni donateurs individuels ne pourraient dès lors prétendre à une exonération fiscale pour le soutien d’une cause visant à abolir la ségrégation, donc non seulement contraire à la loi mais destinée à en changer.

Pour contourner de telles difficultés, les donateurs à des causes controversées ont vite compris qu’ils pouvaient obtenir du fisc l’exonération voulue en masquant leur campagne politique derrière un programme éducatif. Ainsi, de multiples dons à des campagnes politiques furent affectés officiellement à des missions pédagogiques.

La législation restait floue sur bien des points mais Lyndon Johnson la renforça en 1954, alors qu’il était le chef de file démocrate de la majorité sénatoriale. Rien ne prédisposait le sénateur du Texas à orchestrer un tour de vis législatif contre les organisations à but non lucratif. Peu de temps auparavant, il avait activement participé au sauvetage du statut fiscal des donations juives à Israël face à l’opposition du gouvernement Eisenhower. Mais la situation politique au Texas le fit changer de position. Un riche pétrolier et sénateur de l’État, nommé Dudley Dougherty, posa sa candidature contre Johnson à la primaire démocrate, qui servait de facto d’élection dans cet État du Sud à parti unique. Il fut soutenu par Facts Forum, une organisation à but non lucratif du millionnaire de Dallas, H.L. Hunt, ainsi que par le Comité pour un gouvernement constitutionnel d’un magnat des journaux, Frank Gannett. Maccarthyste, Dougherty accusait Johnson d’être trop progressiste et laxiste face au communisme.

Johnson remporta la primaire facilement, mais résolut de rendre les coups des deux fondations qui l’avaient traité ainsi. En juillet 1954, il réussit à faire passer sans débat un amendement au Code fiscal renforçant les règles interdisant aux organisations exemptées d’impôt d’influencer la législation. C’était une réécriture d’une loi de 1934 retouchée en 1950. Il était dorénavant prohibé de « participer ou intervenir dans toute campagne politique au nom d’un candidat à une fonction éligible. Cela inclut la publication et la distribution de communiqués ». Désormais, toute forme de militantisme politique était hors limite. Le pas à ne plus franchir était de s’impliquer directement dans une bataille électorale et de prendre parti ouvertement pour un candidat.

L’amendement, cependant, n’eut pas un effet aussi dissuasif que Johnson l’espérait. Ainsi la Fondation Ford l’enfreignit ouvertement en 1968 pour aider à élire à la mairie de Cleveland Carl Stokes, le premier Africain-Américain maire d’une grande ville des États-Unis, en finançant la campagne d’enregistrement des électeurs noirs dans cette ville, franchissant ainsi la séparation entre éducation et militantisme sans se soucier des représailles possibles des régulateurs. Les tensions raciales étaient alors à leur comble et McGeorge Bundy, président de Ford (et précédemment le Conseiller à la sécurité nationale de Johnson, président depuis l’assassinat de Kennedy), ne s’en souciait guère.

Mais il y eut des représailles. La loi fiscale fut renforcée en 1969 en réaction à l’engagement d’un petit groupe de fondations pour les droits civiques. Une nouvelle mouture aborda spécifiquement les campagnes d’inscriptions sur les listes électorales, désormais permises seulement via le financement de missions strictement éducatives opérant dans au moins cinq États différents et soutenues par au moins cinq institutions philanthropiques distinctes, aucune ne fournissant plus de 25 % de l’aide totale. Un don du type de celui que la Fondation Ford avait fait à l’organisation Core à Cleveland devenait impossible. La loi interdisait aussi toutes dépenses de lobbying.

Mais quels que fussent les textes législatifs et leurs révisions successives, les frontières entre politique et non politique restèrent fluides dans cette économie politique mixte des États-Unis, où argent public et argent privé s’attaquent avec des objectifs souvent opposés aux mêmes grands problèmes.

Dans les trente dernières années, l’évolution politique et quelques décisions de la Cour suprême ont introduit une bien plus grande tolérance de l’activité politique des nonprofits. C’est une bonne chose que de réduire cette hypocrisie qui consiste à faire de la politique sous couvert d’éducation, à condition, bien entendu, de ne pas tomber dans l’excès inverse.

L’une des étapes majeures dans cette évolution fut l’arrêt Regan v. Taxation with Representation que la Cour suprême rendit en 1983. Le procès impliquait à la fois des considérations fiscales très techniques et des principes constitutionnels généraux de protection de la liberté d’expression. Créée en 1970, Taxation with Representation était une association dont le but était de combattre toutes les failles juridiques permettant aux riches et aux entreprises d’échapper à l’impôt, et de promouvoir une législation fiscale servant l’« intérêt public » plutôt que les « intérêts de certains groupes ». Du point de vue technique, l’association n’avait pas réussi à obtenir le statut fiscal dit 501(c)(3), qui permettait d’exempter d’impôts les activités d’une organisation à but non lucratif et les donations qu’elle recevait. Malgré des demandes répétées, le fisc lui appliquait l’article 501(c)(4), prévu pour les associations civiques, qui était bien moins avantageux puisqu’il ne faisait bénéficier de l’exemption fiscale que l’organisation elle-même, mais pas ses donateurs. À de multiples reprises, la décision fut justifiée au motif des activités ouvertement politiques de l’organisation. Après des négociations longues et infructueuses, Taxation with Representation porta plainte en 1977.

À première vue, la Cour suprême donna raison au Trésor, puisqu’elle valida les restrictions au lobbying attachées au statut 501(c)(3). En réalité, elle affaiblit la séparation entre action caritative et lobbying politique en permettant aux associations bénéficiant du statut 501(c)(3) de créer une filiale sous le statut 501(c)(4), qu’elles pourraient contrôler directement. Bref, les organisations caritatives pouvaient désormais se doter d’un bras politique, à condition que les deux comptabilités fussent séparées, les donations à l’une ne pouvant servir à l’autre. Le fisc fut donc contraint de permettre une pratique qu’il interdisait jusque-là, et autorisa dès lors qu’une organisation de lobbying soit complètement contrôlée par une association à but non lucratif, à partir du moment où ses activités portaient sur les mêmes causes sociales.

Les Églises profitèrent aussi de l’ouverture politique en devenant récipiendaires de deniers publics qu’elles pouvaient redistribuer aux pauvres sous la bannière de leurs propres dénominations. La grande réforme de la protection sociale de 1996 affaiblit considérablement les principes de séparation des Églises et de l’État. Elle comprenait un article, proposé par le sénateur républicain John Ashcroft, qui interdisait aux États fédérés d’exclure les organisations religieuses de la liste des acteurs éligibles aux subventions publiques pour les aides sociales. De surcroît, les autorités ne pouvaient plus empêcher ces associations d’appliquer des critères religieux pour embaucher leur personnel pour l’assistance sociale, ni les obliger à retirer tout signe religieux de leurs locaux. La loi, toutefois, continuait à interdire l’utilisation de fonds publics à des fins de prosélytisme religieux. Dans le contexte politique de 1996, la réforme de la protection sociale, votée par un Congrès républicain et signée par Bill Clinton, président démocrate, avait reçu le soutien des deux partis. Le vice-président Al Gore, Jr., voulut y voir une « nouvelle ère de collaboration avec la société civile », et inclut l’aide aux associations caritatives confessionnelles dans son programme de campagne pour l’élection présidentielle de 2000, tout comme le fit son concurrent victorieux George W. Bush. Le candidat démocrate insistait plus, toutefois, sur la nécessité du pluralisme et de garde-fous, alors que le Républicain voulait privilégier les associations religieuses pour « mobiliser les armées de la compassion ».

La seule limite réelle qui restait aux activités politiques des organisations à but non lucratif était l’interdiction de participer aux campagnes électorales, et ces limites furent grandement assouplies par l’arrêt récent Citizens United v. Federal Election Commission (2010), dans lequel la Cour suprême supprima tout plafond aux contributions électorales des entreprises et des syndicats. Depuis cette date, il est certain que beaucoup d’argent, passé en partie par des organisations à but non lucratif, a été englouti dans les campagnes. Les nouvelles règles permettent par ailleurs d’assurer l’anonymat des donateurs, ce qui ne manque pas d’alimenter les débats sur leur caractère démocratique et la nécessité de revenir sur cet arrêt.

Ainsi, le secteur philanthropique américain a été transformé par les évolutions juridiques des trente dernières années : les Églises peuvent désormais combiner leur mission religieuse et leur travail social en utilisant les subventions fédérales ; les associations à but non lucratif sont autorisées à s’engager en politique. Le tiers-secteur est devenu la voix de la société civile. Et la barrière artificielle entre campagne de sensibilisation et militantisme politique a pratiquement disparu. Dans ce processus, conservateurs et progressistes, individuellement et collectivement, ont transformé les organisations à but non lucratif en dignes successeurs des associations volontaires que Tocqueville avait identifiées comme le moteur de la liberté américaine.

Alors pourquoi cette ultime bravade de Trump ? Bien qu’une grande liberté politique du secteur à but non lucratif semble justifiée, on est en droit de penser que l’amendement Johnson a été salutaire, en dépit de ses motivations politiciennes, surtout lorsqu’il s’agit des Églises qui ont besoin de leur propre sphère pour assurer leur pérennité. C’est un vieux débat. Dans ses notes de voyage en Amérique en 1831, Tocqueville notait, avant même que la séparation des Églises et de l’État (établie au niveau fédéral dès 1791) n’eût été officialisée dans la Constitution du Massachusetts, « moins la religion et ses ministres seront mêlés au gouvernement civil, moins ils prendront de part dans les discussions politiques, et plus les idées religieuses gagneront de pouvoir ! » C’est toujours vrai mais ce n’est pas le seul enjeu. Aujourd’hui, s’attacher à confondre le royaume des hommes et le royaume de Dieu, c’est vouloir détruire en profondeur le pluralisme américain dont on a tant besoin pour assurer la liberté.