La France à la découpe ? Introduction

Le mille-feuille. Une pâtisserie typiquement française, composée de trois couches de pâte feuilletée et deux couches de crème pâtissière, puis glacée au fondant. Mal réalisée, elle peut vite devenir écœurante. À la découpe, elle se brise souvent en mille morceaux.

Les tentatives répétées au cours des trente dernières années pour réformer le « mille-feuille » territorial français, cette superposition de communes, intercommunalités, départements, régions, ont souvent eu pour résultat de l’alourdir. La dernière en date a été annoncée en fanfare. Au lendemain d’un échec cuisant pour son parti aux élections municipales de mars 2014, le président François Hollande nomme un nouveau Premier ministre, Manuel Valls. Celui-ci, dans son discours de politique générale du 8 avril, annonce une grande réforme territoriale, en quatre points : la réduction de moitié du nombre de régions, une nouvelle carte des intercommunalités, la suppression de la clause de compétence générale1 et la suppression des conseils départementaux à l’horizon 2021. Ce projet a suscité de nombreux débats et a finalement débouché sur une loi votée en décembre 2014, qui ramène le nombre de régions françaises de vingt-deux à treize, et qui est apparue à beaucoup comme une imposition par le pouvoir central de ses vues – et de ses intérêts politiciens – sur les collectivités. D’autant que cette réforme a été assortie d’une baisse conséquente du budget alloué par l’État aux collectivités territoriales2.

La face la plus visible du projet de loi a été le redécoupage des régions. D’un côté, l’appel à une nécessaire « taille critique » pour que les régions françaises puissent être compétitives au niveau européen et international, de l’autre les accusations de jacobinisme, les revendications identitaires (en particulier en Alsace) et la dénonciation d’une réforme bâclée, sans vision de long terme, principalement faite pour des raisons de politique intérieure (les régionales à venir fin 2015) et pour apaiser Bruxelles sur le thème des réformes structurelles. Pourtant, il y a d’autres choses dans cette loi, notamment l’émergence des métropoles comme acteurs centraux, aussi bien sur le plan économique que politique, et le changement d’échelle des intercommunalités (de 5 000 à 20 000 habitants) qui donnera automatiquement lieu à des regroupements de communes. Mais le débat autour des régions – chacun composant sa carte – a bien montré la difficulté de trouver un découpage « pertinent ».

On voit donc émerger un paysage territorial hétérogène, avec des systèmes différenciés : des régions sans métropole (la Corse par exemple), des métropoles à échelle régionale (Paris/l’Île-de-France), des régions qui reposent sur une logique historique ou identitaire (la Corse, la Bretagne), d’autres sur des atouts économiques (Aura, la nouvelle région Auvergne/Rhône-Alpes). Et l’État, dans tout cela ? La décentralisation lancée en 1982 par François Mitterrand s’est largement faite sous tutelle de l’État, et encore aujourd’hui les collectivités sont dans une position complexe vis-à-vis du pouvoir central : elles voudraient s’en affranchir, mais comptent aussi sur sa protection et son assistance (voir l’article de Philippe Estèbe). Or que valent cette protection et cette assistance à une époque où l’État semble de plus en plus affaibli et où les budgets se restreignent ?

En d’autres termes, le problème réside-t-il vraiment dans le périmètre (quelles régions, quelle taille, quelles compétences ?) de nos territoires (voir le débat entre Daniel Béhar et Jacques Lévy) ? Et ne faut-il pas se poser la question de la manière dont les différentes collectivités travaillent, ou devraient travailler ensemble (voir l’article de Daniel Béhar) ? Certes, il est important de se demander si la France ne souffre pas aujourd’hui de ses spécificités territoriales, notamment ses 36 000 communes (soit près de 40 % du total des communes européennes) ; nos voisins européens ont depuis longtemps réformé leur organisation territoriale (voir l’article de Béatrice Giblin), sans d’ailleurs que cela donne forcément lieu à une simplification. Ce maillage très étroit est lié au peuplement du pays (la population y est répartie de façon plus homogène qu’ailleurs, donc avec des densités plus faibles) et à son histoire : la France des 36 000 communes fut celle des 44 000 paroisses. Et les Français restent attachés à la commune et à la figure du maire. Mais la multiplicité des communes est également pour l’État la garantie de ne pas voir émerger un pouvoir local fort… Les maires de petites communes sont souvent mal armés face à la complexité des réglementations et des normes, et délèguent de fait de nombreuses décisions à l’intercommunalité ou à d’autres structures. Enfin, les trois quarts des actifs français ne travaillent pas dans la commune où ils résident : maintenir des communes « résidentielles » ne revient-il pas à renforcer la « démocratie du sommeil », celle où seuls les résidents votent et où les besoins des usagers, qui n’y habitent pas, n’ont pas de porte-voix politique ?

Car c’est bien l’un des problèmes de la réforme annoncée : présentée avant tout comme économiquement nécessaire, pour que les régions françaises soient « compétitives » (comme si cette compétitivité – mal définie – était exclusivement une question de taille…) et pour pouvoir réduire les budgets, elle a largement laissé de côté la question démocratique (voir l’article de Martin Vanier). Si vous votez pour le maire de votre commune, mais que, in fine, les décisions sont prises par l’intercommunalité, que la plupart des services de votre ville (eau, électricité, traitement des déchets…) sont délégués à un oligopole d’entreprises sans réelle transparence et que vous ne pouvez pas participer à la vie politique de votre lieu de travail, vous sentirez-vous vraiment représenté ? Comme dans les autres élections, le taux d’abstention augmente aux élections locales ; la démocratie ne se résume pas au vote, certes, et il faut inventer et renforcer d’autres formes de participation. Mais la question de la représentation et de la représentativité ne peut être évacuée. Trancher dans le mille-feuille ? Pourquoi pas. Encore faut-il se demander par qui il va être mangé…