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L'obsession du local : une exception française ?

Tous les grands pays européens ont mis en place des réformes territoriales dans les quarante dernières années, réduisant drastiquement le nombre des communes. Quelles sont ces réformes ? Pourquoi la France rejoint-elle si tardivement le mouvement général ?

En France, le terme « local » évoque généralement la commune, rarement le département et encore moins la région. Il en va autrement dans d’autres États européens, où le terme local peut tout aussi bien renvoyer à un niveau provincial que régional. Aussi parler de gouvernement local recouvre-t-il des situations institutionnelles et politiques très diverses et qui sont pour partie les héritages d’histoires politiques particulières à chaque pays, mais aussi de leur configuration géographique (superficie du territoire, densité de population, relief). On le sait, mais il est toujours utile de le rappeler, les États européens sont extrêmement divers, il est donc logique que l’organisation institutionnelle et politique de leurs territoires respectifs le soit aussi. Il est donc illusoire de définir ce que serait « la » bonne organisation institutionnelle pour assurer « la » bonne gouvernance des États européens.

En revanche, la référence au local leur est bien commune depuis que le Conseil de l’Europe, en octobre 1985, a établi une Charte européenne de l’autonomie locale1, ratifiée par la France seulement en 2007 grâce à la relance de la décentralisation par le gouvernement Raffarin en 2003, s’engageant ainsi que quarante-trois autres pays du Conseil de l’Europe dans un processus de démocratisation territoriale fondé sur les principes de décentralisation. Cette ratification tardive est apparemment d’autant plus paradoxale que c’est en France, à Versailles, que fut adoptée le 18 octobre 1953, dans le cadre des « États généraux des communes d’Europe », la « Charte européenne des libertés communales » qui préfigurait la Charte européenne de l’autonomie locale.

En France, il y a désormais un large consensus politique – du moins dans les discours – pour renforcer l’autonomie locale dans le but de mieux répondre aux besoins des citoyens. Pourtant, il y a encore loin des discours à la mise en œuvre. Aussi peut-on s’interroger sur ce paradoxe français : d’une part, vouloir continuer la décentralisation en renforçant l’autonomie locale, y compris celle des communes, et d’autre part, vouloir préserver un exceptionnel maillage communal de 36 769 communes inadapté à la gestion actuelle des territoires.

Faiblesse du pouvoir des communes, puissance de l’État centralisé

Les 36 769 communes françaises représentent à elles seules 40 % des communes de l’Union européenne2. Cet exceptionnel maillage fait l’objet de deux représentations contradictoires : les uns y voient la preuve de l’incapacité française à affronter le changement, quand les autres y voient la marque d’une démocratie locale active et du sens de la responsabilité citoyenne, qui se traduit notamment par 375 000 élus bénévoles ou fort peu indemnisés. En 1971, la loi Marcellin (ministre de l’Intérieur de l’époque), qui prônait la fusion des communes, fut un échec mémorable et ce malgré la promesse d’un accroissement des dotations d’équipement en cas de fusion, alors qu’à la même époque plusieurs pays européens réduisaient le nombre de leurs communes (le Danemark en 1967, l’Allemagne dans les années 1970, l’Italie en 1970, le Royaume-Uni en 1974, la Belgique en 1977…). Pourquoi ce qui fut possible sans trop de difficulté chez nos voisins n’a pu l’être en France ? On peut d’autant plus se poser la question que le pouvoir de l’État à cette époque était considérable et que le pouvoir politique disposait de la majorité parlementaire pour imposer la fusion des communes par une loi.

Cette résistance du maillage communal s’explique selon moi par trois causes principales : l’histoire rurale singulière de la France, la Révolution française et ses conséquences pour les communes et enfin la centralisation.

La France est restée jusqu’au début des années 1950 une nation de paysans, à la différence du Royaume-Uni et de l’Allemagne. Ainsi la population active agricole de la Grande-Bretagne ne représente que 8 % de la population active totale en 1911, contre encore 31 % France en 1951. Selon Maurice Bourjol3, cela tient à la liquidation précoce de la paysannerie dans les pays où eurent lieu les enclosures. D’abord au Royaume-Uni, selon un mouvement commencé dès le xve siècle et qui s’est poursuivi jusqu’au xixe siècle, les lois anglaises entre 1760 et 1840 ayant progressivement imposé la clôture des champs, la principale étant le General Enclosure Act (1801). Ce fut aussi le cas en Prusse au début du xixe siècle où les grandes propriétés des junkers étaient la norme, (plusieurs milliers d’hectares), alors qu’au Sud et à l’Ouest de l’Allemagne dominait la petite propriété. L’enclosure est la délimitation au moyen de clôtures (haies, murs de pierre) des parcelles autrefois accessibles à tous les paysans, le droit de vaine pâture ; la conséquence la plus importante fut de supprimer les possibilités de glane et de pacage à de nombreux petits fermiers ou habitants qui profitaient des espaces ouverts. En effet, la découverte des plantes fourragères, qui servent à nourrir le bétail, a permis d’abandonner la jachère et ce d’autant plus que ces plantes jouent un rôle positif dans la conservation des sols puisqu’elles améliorent la structure du sol et lui apportent de l’azote. Les grands propriétaires ont donc décidé de supprimer la jachère, augmentant ainsi d’un tiers la surface exploitée, et d’enclore les parcelles afin d’empêcher les petits fermiers ou habitants de glaner ou de faire paître leur bétail. Ce sont donc des dizaines de milliers de paysans qui ont été contraints de quitter la campagne pour fuir la misère et qui soit sont allés proposer leur force de travail en ville, ce qui a contribué au démarrage de l’industrie, soit se sont exilés aux États-Unis.

En France, les choses se sont passées très différemment. Le mouvement des enclosures a bien existé, mais il n’a guère eu le temps de se développer ailleurs que dans la région parisienne, dans l’entourage de l’aristocratie proche de la royauté, au contact de l’aristocratie anglaise et donc bien informée des nouvelles pratiques agricoles. La Révolution française a aussi considérablement réduit les grandes propriétés foncières et le maintien d’une agriculture d’autosubsistance a limité les investissements dans les innovations techniques, ce qui a contribué à maintenir une population nombreuse dans les campagnes, la mécanisation de l’agriculture ne se développant qu’à partir des années 1950 avec l’arrivée des tracteurs.

Les communes françaises sont aussi un héritage de la Révolution. Elles sont créées par le décret du 14 décembre 1789, qui abolit toutes les structures anciennes au profit d’une démocratie locale. La Révolution met donc en place un régime communal uniforme, quelle que soit la taille de la commune et qu’elle soit urbaine ou rurale. La commune devient alors le cadre de la vie politique et des fonctions régaliennes comme l’état civil. C’est sans doute pourquoi il y a un profond attachement à la commune, lieu d’exercice du pouvoir citoyen, que l’on ne peut réduire aux seuls égoïsmes de clocher. Cependant, il est incontestable que dans les conditions de vie et d’exercice du pouvoir actuelles, il est nécessaire de fusionner les communes les plus petites, ce à quoi nombre de citoyens et d’élus sont plus prêts qu’on ne le croit.

En effet, la résistance du maillage communal s’explique sans doute aussi par le fait que les responsables politiques nationaux et les fonctionnaires de l’État n’avaient nul intérêt à voir se développer de réels pouvoirs au niveau local. Longtemps, les municipalités n’ont guère eu de pouvoirs, et donc de responsabilités, sur la gestion de leur territoire. Elles étaient sous le contrôle étroit de l’État par l’intermédiaire du préfet, qui détient le pouvoir exécutif du département et un droit de contrôle des actes des collectivités territoriales et ce jusqu’aux lois de décentralisation de 1982. Des communes très nombreuses et donc de petite taille ne pouvaient être administrées sans le concours de l’État. Aussi la proposition des fusions de communes en 1971 ne pouvait-elle pas susciter l’engouement puisque de toute façon, l’État restait le seul réel détenteur du pouvoir. Il aurait peut-être fallu mettre en place en même temps une réelle décentralisation à l’échelon communal, mais il n’en était nullement question dans le projet. Dans ce pays, la culture de la défiance envers les élus locaux est une constante, comme le montrent les multiples déclarations sur la gabegie des finances locales, l’incompétence des élus, leur égoïsme, leurs querelles de clocher, etc. Dans toutes ces diatribes, on peut aussi voir la préoccupation des fonctionnaires de l’État à défendre leur emploi avec le même acharnement que des élus déploient pour défendre leur siège. Il aurait été logique que les fonctionnaires de l’État affectés aux différentes directions départementales ou régionales (agriculture, équipement, santé) soient, à la suite de la décentralisation, affectés aux différentes collectivités territoriales, ce qu’ils refusèrent unanimement, ayant le sentiment de perdre un statut valorisant et assuré financièrement par l’État. Mais dans d’autres domaines de l’État (éducation nationale, police, assistance publique) les fonctionnaires ne sont pas non plus favorables à un changement de statut ni prêts à être gérés par une collectivité territoriale, même s’il s’agit d’une grande région.

Il est difficile d’effacer des siècles de centralisation administrative, d’autant plus que l’État est toujours vu comme le secours en cas de graves difficultés économiques de grandes entreprises, et ce quel que soit le secteur (automobile, agroalimentaire, sidérurgie, transports) : le colbertisme a laissé des traces. C’est pourquoi, même si le Royaume-Uni a été aussi un État centralisé, le libéralisme économique y a été un facteur de rééquilibre de la toute-puissance étatique.

En fait, la décentralisation n’a pas permis de réduire l’empilement des niveaux d’administration territoriale. La région est devenue une collectivité territoriale à part entière mais elle n’exerce aucune hiérarchie sur les niveaux inférieurs, ce qui les satisfait d’ailleurs pleinement, la tutelle d’une région au pouvoir fort et financièrement puissante pouvant se révéler beaucoup plus contraignante que la tutelle d’un État centralisé, nécessairement plus éloigné. L’État reste donc présent à tous les niveaux : préfets, sous-préfets qui gardent des compétences importantes comme la sécurité. Quant à la justice et à l’éducation, elles gardent leur propre découpage administratif, ce qui contribue encore à l’embrouillamini des limites administratives. Ajoutons encore les 12 159 établissements publics de coopération intercommunale (Epci) (dont 2 145 à fiscalité propre et 10 014 syndicats de communes) et les 3 182 syndicats mixtes (dont 2 216 syndicats mixtes ouverts et 966 syndicats mixtes fermés) et neuf pôles métropolitains aux limites parfois plus politiques que logiques, ce qui épaissit encore le « mille-feuille » administratif français.

Une situation très différente ailleurs en Europe

En moyenne, une commune française compte environ 1 800 habitants, contre 5 500 pour l’Union européenne et 55 000 au Danemark4 !

En République fédérale d’Allemagne, la grande réforme des collectivités territoriales a eu lieu dans les années 1970 de manière autoritaire, sans l’assentiment des communes concernées. On passe ainsi de 25 000 à 8 500 communes, si bien qu’au moment de la réunification, la République démocratique allemande, trois fois plus petite et quatre fois moins peuplée, comptait presque autant de communes que sa voisine. Depuis, le nombre des communes y a été réduit d’un tiers et l’Allemagne compte désormais 12 196 communes pour 82 millions d’habitants.

En Belgique, la fusion des communes s’est aussi faite dans les années 1970, passant de 2 739 à 589 communes, pour 11, 1 millions d’habitants. En Italie, les fusions se sont faites en douceur sur près d’un siècle ; actuellement, on compte 8 101 communes pour 61 millions d’habitants et autant en Espagne pour 46 millions d’habitants ; mais ces deux États n’ont pas eu à procéder à une réforme communale d’ampleur car le nombre de leurs communes y est depuis longtemps nettement moins élevé qu’en France.

Moins de communes…

La grande différence avec la France est que dans les États où la réforme communale a été appliquée, la décentralisation était réelle ou l’est devenue, la réduction du nombre des communes étant accompagnée d’un accroissement des compétences au niveau local. Les communes ont donc gagné en autonomie et en pouvoir de décision, ce qui n’était pas le cas dans la loi Marcellin de 1971, qui proposait moins de communes mais pas moins d’État.

Prenons l’exemple de la Belgique5, où les élus des communes, dès la création de la Belgique en 1830, disposent d’une large autonomie. Les compétences communales sont en effet très étendues, couvrant tout ce qui relève de l’« intérêt communal », c’est-à-dire des besoins collectifs des habitants.

Théoriquement, une commune peut faire tout ce qui ne lui est pas interdit, aussi bien construire un hall sportif qu’aménager une voirie ou bâtir une maison de repos. Elle est bien sûr contrôlée par les autorités de tutelle, c’est-à-dire l’État fédéral, les communautés, les régions et les provinces.

Les communes doivent aussi exécuter les missions qui leur sont imposées par les autorités supérieures. Elles sont chargées plus particulièrement du maintien de l’ordre public, de la gestion de l’état civil et de la tenue des registres de la population.

C’est aussi au niveau de la commune qu’a été créé le Centre public d’aide sociale, l’organe qui gère l’aide sociale.

La commune est compétente en matière de travaux publics, de maintien de l’ordre, de logement, d’enseignement6.

Ces larges compétences s’exercent sous la tutelle de collectivités de niveau supérieur, communauté, région, État. L’attribution de ces compétences s’est donc accompagnée d’une réduction autoritaire du nombre des communes (589 actuellement contre 2 663 en 1961) décidée en 1972 et appliquée en 1977, avec une exception pour les 19 communes de la région de Bruxelles, faute d’accord. Parallèlement, la Belgique évoluait pas à pas vers un État fédéral, désormais clairement reconnu dans la Constitution. Ce fut le moyen de résoudre les tensions entre Flamands et Wallons, en accordant à chaque réforme de l’État (il y en eut cinq) plus de compétences et d’autonomie aux trois régions et aux trois communautés culturelles (flamande, francophone et germanophone).

… et plus de complexité dans l’organisation administrative et politique

La rationalisation et la simplification de la carte des communes se sont donc inversement accompagnées de la complexité de l’organisation administrative et politique de la Belgique : trois régions – la Région flamande, la Région de Bruxelles-Capitale et la Région wallonne – qui sont comparables, jusqu’à un certain point, aux États américains et aux Länder allemands. Enfin, le pays est également subdivisé en dix provinces. L’ensemble peut être pour le moins qualifié de complexe et d’une lisibilité relative pour un pays de trente mille kilomètres carrés (l’équivalent de la Bretagne) et onze millions d’habitants. Il n’est pas certain que ces réformes se soient traduites par des économies substantielles et une plus grande efficacité dans la gestion des territoires ni que les doublons aient disparu.

Le cas de l’Allemagne7 est différent, puisque cet État n’a jamais été fortement centralisé, si ce n’est entre les années 1930 et 1945. À la différence de la Belgique, le fédéralisme allemand n’est pas la réponse au règlement de tensions internes mais résulte de la volonté des alliés vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale d’éviter la reconstruction d’un État allemand centralisé. L’Allemagne est donc un État fédéral qui partage le pouvoir avec les Länder ; le troisième niveau de pouvoir est constitué par les communes. Tout paraît donc simple et rationnel. Mais ce n’est pas si évident, car parmi les seize États fédérés et villes-États (Länder), certains présentent des particularités comme la Bavière, la Rhénanie-Westphalie et la Basse-Saxe, ce qui complique déjà la situation. En outre, les Länder ont des pouvoirs législatifs et administratifs importants, dont la législation propre de chaque Land sur le système administratif local et donc sur les réformes territoriales. Enfin, si le territoire allemand est bien structuré autour de seize capitales régionales, il faut aussi y associer un ensemble complexe de niveaux administratifs inférieurs plus ou moins étendus et imbriqués les uns dans les autres : des associations d’aménagement du territoire régional (Planungsverbände), 331 districts administratifs ruraux (Kreise), 116 villes-districts (Kreisfreie Städte) et enfin 12 196 communes (Gemeinden). Ajoutons pour faire bonne mesure que sur les trois villes-États, Hambourg, Berlin et Brême, les deux dernières ont des « municipalités » d’arrondissements et que dans certains Länder existent des communautés de communes pour l’exercice de compétences spécifiques.

On le voit, l’empilement des différentes circonscriptions administratives n’est pas loin d’évoquer celui de la France, auquel il faut ajouter une complexité supplémentaire liée à la diversité des modes de gestion selon les lieux.

Néanmoins, il est vrai que la Rfa a réussi entre 1970 et 1977 à passer de 24 200 communes à 11 200, et que l’ancienne Rda a fortement diminué son nombre de communes. Malgré ce nombre réduit de communes et une densité de population beaucoup plus élevée qu’en France (232 contre 117 habitants au kilomètre carré), plus de 75 % des 12 196 communes allemandes comptent moins de 5 000 habitants et l’on observe également une grande disparité de taille et de nombre selon les Länder. Par exemple, en Rhénanie-Palatinat, la population moyenne des communes est de 1 740 habitants et plus de 4 800 communes sont peuplées de moins de 1 000 habitants.

Surtout, ces communes auxquelles les tutelles transfèrent de nouvelles compétences et charges (l’aide sociale par exemple) ne voient pas leurs recettes fiscales s’accroître puisque celles-ci sont décidées principalement par la tutelle, ce qui limite leur indépendance financière pourtant prévue par la Constitution.

La singularité britannique

Le Royaume-Uni, avec 405 communes pour 63 millions d’habitants, détient le record européen des fusions de communes : leur superficie moyenne est de 499 kilomètres carrés contre 17 en France. Ce pays avait pourtant, comme la France, de petites communes issues des paroisses du Moyen Âge. Mais les grandes concentrations de population nées de la révolution industrielle ont précocement posé la question de l’adaptation des structures territoriales héritées du Moyen Âge. Le découpage territorial en comtés, bourgs-comtés et Londres, issu des réformes des années 1887-1899, s’est maintenu jusque dans les années 1970. Chaque conseil local exerçait de nombreuses compétences financées presque entièrement par un impôt local sur la propriété immobilière individuelle. Les conseils locaux disposaient donc d’une réelle autonomie locale dans l’Angleterre centralisée.

Les choses ont changé dans les années 1980 avec Margaret Thatcher, qui a fortement réduit l’autonomie financière des autorités locales, renforçant dès lors la centralisation par le contrôle de l’État, tout en tenant le discours de la liberté d’action locale grâce au développement de l’action privée. Mais cette recentralisation a sans doute eu pour conséquence de réveiller le désir d’autonomie locale, surtout en Écosse. Le New Labour de Tony Blair lors de sa conquête du pouvoir a promis la dévolution aux Écossais, c’est-à-dire plus d’autonomie dans la gestion de leurs affaires. Celle-ci a réanimé le nationalisme écossais, au point de menacer l’unité du Royaume-Uni lors du référendum sur l’indépendance de l’Écosse du 15 septembre 2014. Le Premier Ministre David Cameron a promis encore plus d’autonomie dans la gestion des affaires écossaises en cas de vote favorable au maintien de l’Écosse dans le Royaume-Uni. C’est chose faite, mais on peut se demander, malgré l’échec de l’indépendance, ce qui reste aujourd’hui de l’union entre Écosse et Angleterre.

* * *

Il est évident que le temps de la fusion des communes s’impose désormais en France, du moins pour les plus petites d’entre elles. Et ce d’autant plus qu’aux dernières élections municipales au printemps 2014, il y eut même des communes où aucun citoyen n’a voulu assumer le rôle du maire : trop de responsabilités, trop de risques, trop d’ennuis en quelque sorte pour une faible reconnaissance et des indemnités dérisoires. Mais comme l’ont montré les exemples européens présentés, la nécessaire fusion des communes n’est pour autant ni la panacée ni la solution simple à des situations complexes. De grandes communes pour une rationalisation de la gestion du territoire posent plusieurs questions : quelles compétences pour celles-ci ? Quel degré de contrôle de la part de l’État ? Ou quel transfert de ces pouvoirs de contrôle à une collectivité territoriale plus proche des communes, par exemple les futures grandes régions ? Il n’est pas certain que les communes y gagnent en autonomie. Par ailleurs, il n’y a de véritable autonomie qu’avec des moyens financiers, c’est pourquoi la question de la fiscalité est une question majeure. Quelle marge de manœuvre l’État est-il prêt à laisser aux nouvelles communes ? Vaste débat.

  • *.

    Professeur à l’Institut français de géopolitique (université Paris 8), elle a récemment dirigé l’ouvrage l’Extrême Droite en Europe (Paris, La Découverte, 2014).

  • 1.

    Extrait de la Charte européenne de l’autonomie locale : « Considérant que les collectivités locales sont l’un des principaux fondements de tout régime démocratique ; considérant que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les États membres du Conseil de l’Europe ; convaincus que c’est au niveau local que ce droit peut être exercé le plus directement ; convaincus que l’existence de collectivités locales investies de responsabilités effectives permet une administration à la fois efficace et proche du citoyen ; conscients du fait que la défense et le renforcement de l’autonomie locale dans les différents pays d’Europe représentent une contribution importante à la construction d’une Europe fondée sur les principes de la démocratie et de la décentralisation du pouvoir ; affirmant que cela suppose l’existence de collectivités locales dotées d’organes de décision démocratiquement constitués et bénéficiant d’une large autonomie quant aux compétences, aux modalités d’exercice de ces dernières et aux moyens nécessaires à l’accomplissement de leur mission […] ».

  • 2.

    Selon l’Ifrap, Institut français pour la recherche sur les administrations publiques.

  • 3.

    Maurice Bourjol, Intercommunalité et Union européenne. Réflexions sur le fédéralisme, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1994.

  • 4.

    Voir Hellmut Wollmann, « La réforme de l’administration locale : entre changement et continuité. Une perspective comparatiste sur l’Angleterre, l’Allemagne, les pays scandinaves, l’Espagne et la Hongrie », dans Gérard Marcou et Hellmut Wollmann (sous la dir. de), Annuaire 2008 des collectivités locales, Paris, Cnrs Éditions, 2008. Voir aussi Gérard Marcou, « L’autonomie communale : étude comparative », Pouvoirs, no 95, 2000, p. 69-86.

  • 5.

    Voir Benoît Bayenet et Samantha Turner, « Le pouvoir fiscal des entités fédérées en Belgique », dans Michel Mignolet (sous la dir. de), le Fédéralisme fiscal, Louvain-la-Neuve, De Boeck Université, 2005, p. 299-336.

  • 6.

    Portail belgium.be : http://www.belgium.be/fr/la_belgique/pouvoirs_publics/communes/competences/

  • 7.

    Voir Laurent Guihéry et Jan Werner, « Les finances publiques en Allemagne. Quelles réformes ? », Revue de l’Ofce, no 94, 2005, p. 397-422.