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Partir d’un projet régional. (Entretien)

Au niveau régional, 10 % de la population relève de la ruralité, 40 % habitent dans les parties denses ou aimeraient y habiter, 40 % s’accommodent du compromis pavillonnaire et 10 % vivent dans des grands ensembles et aimeraient en sortir autant que possible. C’est la diversité de ces expériences de la ville qu’une planification stratégique, susceptible de répondre aux opportunités, et non plus rigide et technocratique, doit prendre en compte dans un schéma régional associant Paris centre, première et deuxième couronnes.

Ariella Masboungi – À contre-pied de l’idée d’un Grand Paris, vous défendez l’idée d’une stratégie prioritaire d’aménagement de l’Île-de-France.

François Ascher – Le « Grand Paris », sous une forme ou sous une autre, est probablement l’une des réponses possibles au défi rencontré par les grandes mégalopoles qui doivent réorganiser la partie centrale de la ville. Mais commencer par cette question du Grand Paris, c’est prendre les choses à l’envers. En effet, l’avenir de la partie centrale de Paris est indissociable de l’avenir de la région tout entière. C’est pourquoi il faut commencer par la question du développement de la région, c’est-à-dire par un véritable schéma directeur, un schéma stratégique de développement de la région. Mais le projet actuel n’est pas un projet stratégique. Il additionne un ensemble de demandes sans choisir les priorités. Or faire de la stratégie, c’est faire des arbitrages. Personne ne peut résumer de manière simple le projet actuel de schéma directeur ; il n’est que l’addition de réclamations, d’envies et de propositions locales ou trop générales pour être stratégiques.

Il faut donc, à mon sens, commencer par un véritable schéma directeur. C’est très difficile parce que la région n’a peut-être pas assez de pouvoir, politiquement, aujourd’hui, pour s’imposer aux départements, aux communes et à l’État. Un pouvoir régional pourrait se saisir du schéma directeur pour élaborer une stratégie de la région, quitte à négocier ensuite, au cas par cas, un certain nombre de solutions partielles. Mais ce n’est pas la remontée de tous les projets qui permet de faire de la stratégie. La décentralisation a opéré un partage de compétences qui fragilise la possibilité d’un projet stratégique à la bonne échelle.

Comment définir ce que vous appelez une « planification stratégique » par rapport à la planification à la française ?

La planification technocratique qui a longtemps prévalu pensait pouvoir définir l’avenir d’une ville à vingt ans. Elle se donnait une chronologie du développement et définissait des modes d’occupation du territoire de façon assez fine. Schématiquement, on commençait par des études préalables, on faisait un diagnostic, des scénarios, on retenait un scénario intermédiaire et l’on découpait cela en phases d’un certain nombre d’années. On pensait que la société allait venir là où on voulait la faire entrer. Les choses ne se passent pas de cette manière. La planification stratégique est beaucoup plus ambitieuse dans la mesure où elle s’efforce de définir qualitativement les objectifs, d’avoir des perspectives à long terme pour être capable, ensuite, en fonction des opportunités, de décider de telle ou telle localisation. C’est une planification volontariste mais plus souple et je pense qu’à la fin de la période classique des schémas directeurs, quelques schémas stratégiques comme celui de Lyon rentraient effectivement dans cette démarche d’une planification et d’un management stratégiques des territoires.

La priorité : la deuxième couronne

Que faire pour la région Île-de-France ? Il existe différentes manières d’organiser des mégalopoles qui dépassent dix millions d’habitants. Existe-t-il des modèles ?

Non, il n’y a pas de modèles, mais des exemples différents. Ce n’est pas facile et aucune mégalopole n’a encore trouvé de solution toute faite. Tokyo, par exemple, a choisi un mode de densification sur le premier périphérique qui est assez original, en faisant une sorte de centralité linéaire qui fait le tour de la ville. À Madrid, on a choisi un développement périphérique : Madrid-Sud est une centralité périphérique complètement nouvelle qui peut préfigurer ce que nous appelons les pétales.

Quelles sont les priorités pour l’Île-de-France ? La deuxième couronne d’abord. D’un point de vue écologique, c’est une priorité, parce que ce sont les gens qui proviennent de la deuxième couronne qui produisent le plus de gaz à effet de serre. Pour lutter contre les gaz à effet de serre, il faut absolument lutter prioritairement pour la diminution des rejets en périphérie. D’un point de vue social, elle doit aussi retenir notre attention parce que c’est là que se concentre, dans certaines zones en tout cas, une bonne partie des ménages de condition modeste. C’est la zone qui est la plus sous-équipée, où il faudrait privilégier les équipements sociaux, de transports, culturels, éducatifs, d’infrastructures. Il faut aussi de nouvelles infrastructures routières parce que les transports collectifs ferrés ne peuvent pas résoudre tous les problèmes de la périphérie. Enfin, la deuxième couronne représente un important enjeu économique. La ville de Paris ne peut pas, à elle seule, faire vivre l’économie francilienne. On parle souvent de la compétitivité de la ville de Paris comparativement à Londres ou à d’autres métropoles. Mais c’est l’économie régionale qu’il faut conforter globalement car la mégalopole ne peut pas être simplement organisée sur la base de petits secteurs d’activité et sur la base de services de pointe. Le développement de la grande couronne est l’enjeu clef pour le développement et l’avenir de la partie centrale et de la petite couronne.

La première couronne rencontre, elle aussi, beaucoup de problèmes. Les déficits sont connus, en premier lieu les transports collectifs. Faut-il faire un métro ou un tramway périphérique ? Pour l’instant, les études ne sont pas suffisantes pour trancher. Mais le métro périphérique n’est pas seulement une question de transport. Il faut d’abord poser les problèmes en termes d’urbanisme. Les transports sont un des outils de l’urbanisme, pas une finalité en soi et doivent être faits en fonction de l’organisation de la région.

On ne parviendra pas à organiser de manière performante la région en continuant le modèle fondamentalement monoconcentrique de la région Île-de-France. Mieux vaut développer des grands pôles – la notion de pétales prend un sens – et organiser des morceaux de la région Île-de-France autour de ces grands pôles qui seront de nouvelles centralités. Le métro périphérique sera-t-il nécessaire ? Peut-être ou peut-être pas. Peut-être, pour articuler ces futurs pôles. Mais il est alors prématuré d’en dessiner le tracé. Ces pôles doivent se trouver à l’articulation de la première et de la deuxième couronne parce que c’est là que l’on est à la bonne distance pour organiser une mégalopole d’une douzaine de millions d’habitants.

Vous avez proposé l’idée de nouvelles « villes nouvelles » pour arriver à répondre aux problèmes de logement, quantitativement et qualitativement. Est-ce aussi pour être en mesure de créer de nouvelles centralités ?

Oui, je pense qu’il faut faire de très grandes opérations urbaines. On n’arrivera pas à construire 140 000 ou 150 000 logements nécessaires à coup de remplissage de dents creuses et de renouvellement urbain. Nos besoins de logements sont gigantesques. Je ne vois pas d’autres solutions que la relance de grandes opérations urbaines. Notre urbanisme aujourd’hui est riche de l’expérience, des échecs et des réussites des villes nouvelles. Nous sommes capables de faire de grandes opérations urbaines de qualité et elles peuvent venir conforter de nouvelles centralités.

Elles peuvent aussi freiner la perte des populations de couches moyennes qui, actuellement, quittent la région Île-de-France. On sait que les ménages de couches moyennes qui ont entre 30 et 50 ans ont tendance à quitter la région, notamment parce qu’ils n’y trouvent pas les conditions de vie correspondant à leurs souhaits. Ils s’installent dans des métropoles de province pour habiter dans des maisons individuelles.

Mais il faut faire face le plus écologiquement possible, c’est-à-dire en construisant des lotissements durables et non en les éparpillant autour des communes comme cela se passe encore trop souvent. Ces nouvelles opérations d’urbanisme doivent être l’occasion de développer un nouvel urbanisme de maisons individuelles dans des lotissements durables, comprenant de l’assainissement autonome, des piles à combustible et toutes sortes d’innovations à énergie positive. Avec des navettes qui emmèneront les habitants vers des gares de Rer, de chemins de fer et de transports collectifs. La région Île-de-France est une pompe aspirante refoulante qui aspire les jeunes et refoule les gens d’âge moyen, qui sont pourtant décisifs. Et là encore on touche la question clef de l’économie de la région. Cette catégorie de la population est primordiale pour le développement économique régional. On est en train de la perdre. Il faut trouver comment la garder.

Quatre expériences de la ville

En réalité, les urbains de la région parisienne ont quatre expériences différentes de la ville. Tout d’abord une ville dense, riche en équipements, de plus en plus habitée par des gens qui ont un usage fréquent de ces équipements et de la centralité. Ce sont largement des couches favorisées. Deuxièmement, une ville en périphérie avec des gens qui ont un moins grand usage de la ville dense. Une petite partie d’entre eux aimerait bien y retourner mais le prix des logements rend ce retour impossible. La majeure partie de cette population fait un compromis entre la ville dense et la campagne. De fait, ces gens vont de leur zone résidentielle à leur zone d’activité en voiture dont ils sont dépendants : ce compromis leur convient, même s’il revient très cher en transports.

Une troisième ville regroupe des gens qui ont quasiment choisi la ruralité et qui vont encore plus loin pour retrouver l’imaginaire néo-rural. Enfin, il y a une quatrième ville, celle des grands ensembles, avec des gens qui sont pratiquement assignés à résidence. En moyenne, 10 % de gens relèvent vraiment de la ruralité, 40 % habitent dans les parties denses ou aimeraient y habiter, 40 % de gens s’accommodent du compromis pavillonnaire et 10 % vivent dans les grands ensembles et aimeraient en sortir autant que possible. C’est la diversité de ces expériences de la ville qu’il faut aussi prendre en compte dans un schéma régional.

Je ne néglige pas pour autant les problèmes propres de la partie centrale, Paris intra-muros, qui mérite de nouveaux investissements, en particulier les arrondissements de l’est parisien qui ont encore beaucoup de retard en termes de développement. Mais j’attire l’attention sur la nécessité de penser ces développements, y compris en première couronne, en liaison avec la deuxième couronne. Il faut se réjouir par exemple de ce qui se passe à Saint-Denis, qui semble être sur une voie de développement prometteur, mais n’oublions pas pour autant le nord du département. Que s’y passera-t-il si l’on concentre le développement sur la partie la plus proche de Paris ? À mes yeux, la représentation en pétales reste pertinente.

Mais comment améliorer le paysage de l’Île-de-France ? L’attractivité d’un territoire, c’est aussi sa lisibilité, l’image que l’on s’en fait. Or, aujourd’hui, ce territoire est extrêmement confus au niveau de son paysage et de son organisation.

Ce qu’on peut essayer de faire, c’est utiliser le plus rationnellement possible les espaces disponibles. Il faut lutter contre le mitage de l’espace. En revanche, on n’évitera pas un certain étalement urbain parce que celui-ci correspond à une demande très forte. Si on veut être réaliste, on va être obligé de faire face à cette demande. Mais on peut le faire en maîtrisant les paysages.

À partir du moment où l’on va compter le coût carbone de nos productions agricoles, la production locale va retrouver son importance. Mais y a-t-il un avenir pour une forme d’agriculture en Île-de-France qui serait rentable mais préserverait les territoires naturels dont on a besoin.

Je ne crois pas, d’abord, qu’il y ait une raréfaction des sols agricoles en France. Les surfaces boisées ont augmenté pendant de nombreuses années, on a conseillé la jachère et de nombreuses zones qui étaient exploitées ne le sont plus. Il est évident que si, au niveau mondial, une rareté alimentaire se développait, tous ces terrains deviendraient beaucoup plus utilisables et, en France, on ne manque pas d’espaces pour l’agriculture. L’agriculture en Île-de-France est très particulière, elle n’occupe pas une grande partie de la population. Elle peut jouer un rôle certain, non pas un rôle agroalimentaire très important mais dans les paysages et la structuration des territoires. Il y a aussi, en Île-de-France, un certain nombre de maraîchages et de cultures de proximité qui ont un avenir. Il y a donc une place pour l’agriculture en région Île-de-France. Mais c’est plutôt, globalement me semble-t-il, une manière d’encadrer la ville qu’une logique de développement agricole.

Comment nos opérations d’intérêt national pourront-elles contribuer réellement à la stratégie de l’Île-de-France ?

Le point de départ est d’avoir un véritable schéma directeur, une véritable planification urbaine. L’urbanisme de projet est tout à fait intéressant si l’on arrive à l’inscrire dans un cadre de planification stratégique et de management stratégique du territoire. Une des grosses difficultés des opérations d’intérêt national, c’est qu’elles ne sont pas menées dans un cadre habilité à définir la stratégie de la région, des départements ou des territoires sur lesquels elles sont installées. L’empilement de compétences et de responsabilités n’aide pas à clarifier les choses.

Remédier au déficit de représentation démocratique

Quelle réforme institutionnelle vous paraît-elle nécessaire au niveau des villes ?

Le système actuel est insoutenable. Personne d’ailleurs ne le défend vraiment. Mais l’ennui, c’est que personne ou très peu de monde dans la classe politique ne se bat vraiment pour qu’il change. Les solutions sont pourtant connues. En premier lieu, il faut instaurer un pouvoir d’agglomération élu au suffrage universel. C’est le seul moyen pour que les élus puissent représenter et porter les intérêts généraux d’une agglomération urbaine, et pas seulement des intérêts de voisinage et de « riverains » qui aujourd’hui sont les conditions de leur réélection. Nous avons vu que ces intérêts sont de plus en plus nombreux et diversifiés tant dans l’économie que dans le social et l’environnemental. Il faut donc que les élus en charge de l’agglomération mettent en jeu leur mandat à l’échelle de l’agglomération et non à l’échelle de telle ou telle commune. Il faut que cette agglomération soit taillée assez large pour comprendre la majeure partie des territoires qui fonctionnent de façon métropolitaine. Il faut aussi qu’une des échelles de la planification urbaine soit calquée sur celle de la nouvelle collectivité territoriale métropolitaine. C’est une condition indispensable pour que cette planification détermine effectivement les politiques.

Une deuxième réforme doit permettre aux villes d’échapper à la domination des élus ruraux, qui est encore bien présente dans de nombreux départements. On ne peut plus laisser à ceux-ci des compétences aussi importantes, par exemple, que le social ou les routes, quand on sait combien les villes et les formes métropolitaines dépendent des choix qui sont faits en ces matières. Faut-il supprimer les départements ? Il serait logique de le faire. Leurs compétences pourraient être transférées d’une part aux agglomérations urbaines et aux communautés de pays, d’autre part aux régions. Le département est une échelle qui a perdu son sens tant au point de vue fonctionnel que du point de vue démocratique. Mais les inerties et les résistances sont lourdes en cette matière.

En troisième lieu, la carte communale et l’organisation des communes pourraient être actualisées pour que les communes puissent mieux jouer leur rôle d’échelon de base de la démocratie. Comme nous l’avons vu, les métropoles sont aujourd’hui dominées par une double métrique, de proximité et métropolitaine. Or les communes ne sont pas toujours bien outillées pour agir à l’échelle de la proximité ; c’est le cas notamment dans les grands ensembles, qui par ailleurs n’ont pratiquement pas de représentation démocratique propre.

En quatrième lieu, mais c’est en même temps une condition pour la faisabilité même de l’ensemble des réformes, il faut interdire le cumul des mandats comme c’est le cas dans la plupart des pays démocratiques. Le cumul des mandats brouille les échelles d’intérêts et intériorise les arbitrages à l’intérieur d’une même personne qui représente simultanément des collectivités différentes. Et il ne permet pas aux élus de consacrer autant de temps qu’ils le devraient à des tâches par ailleurs de plus en plus professionnelles. L’interdiction de ce cumul devra être également accompagnée d’un statut de l’élu qui lui assurera des ressources suffisantes, et une retraite suffisamment confortable et précoce pour qu’elle lui évite d’avoir à s’accrocher trop longuement au pouvoir.

Entretien avec François Ascher, Hommes et libertés, n° 137, janvier-mars 2007.
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    Professeur à l’Institut français d’urbanisme. Il a publié la République contre la ville, les Nouveaux principes de l’urbanisme, Metapolis ou l’avenir des villes, la Société hypermoderne. Ces propos sont repris d’un film tourné pour le ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire sous la direction d’Ariella Masboungi (février 2008). Voir l’article de François Ascher dans Esprit : « Effet de serre, changement climatique et capitalisme cleantech », février 2008.

ASCHER François

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