Démocratie européenne : les raisons de la défiance. Entretien

Esprit – Pour désigner la crise que traverse l’Union européenne, on parle souvent du « déficit démocratique européen ». Régulièrement, on évoque, parmi les pistes possibles pour remédier à ce déficit, la nécessité de renforcer les organes délibératifs de l’Union, c’est-à-dire avant tout le Parlement européen. Celui-ci gagne d’ailleurs régulièrement de nouvelles prérogatives, sans que cela permette de contrebalancer le pouvoir de la Commission et du Conseil. La forte abstention (57, 46 %) aux dernières élections européennes indique en tout cas que les électeurs ne semblent pas attendre de ce renforcement institutionnel la réponse au malaise démocratique européen. Qu’en pensez-vous ?

Dieter Grimm – Plus le Parlement européen a reçu de nouvelles compétences, plus la participation électorale a diminué. Cela montre que les citoyens ne considèrent pas que les problèmes de l’intégration européenne viendraient du manque de compétences attribuées au Parlement. En revanche, la science politique et juridique et les médias s’inquiètent le plus souvent du manque de compétences dévolues au Parlement européen. On suppose en effet implicitement qu’il suffirait que ce dernier dispose des compétences qui sont ordinairement celles des parlements nationaux pour résoudre le problème du déficit démocratique. Mais j’en doute. Et cela pour plusieurs raisons.

La première raison est que, depuis longtemps, le Parlement européen ne représente pas ses électeurs européens aussi bien que les parlements nationaux. Cela est dû au système électoral : dans chaque pays, ce sont les partis nationaux qui présentent des candidats aux élections européennes. Et ils mènent des campagnes nationales sur des thèmes nationaux. Ensuite, au Parlement européen, les acteurs en scène ne sont plus les partis nationaux mais des groupes parlementaires européens (le Parti populaire, les socialistes, les Verts…), qui sont des coalitions souples composées de partis nationaux idéologiquement proches. Le choix des électeurs est donc mis de côté : ceux-ci votent pour des partis qui ne jouent aucun rôle au Parlement mais en revanche, les partis qui sont de fait actifs sur la scène européenne n’ont pas été élus en tant que tels et l’électeur ne peut pas leur demander de rendre des comptes. De fait, le lien direct entre l’électeur et son député est brisé.

Une autre raison est le manque d’un véritable espace public européen. On parle beaucoup de l’Europe mais ce sont toujours des discours nationaux sur l’Europe et non un débat proprement européen. Les acteurs intermédiaires qui, sur le plan national, maintiennent le contact entre la société et les institutions politiques : les associations, les partis politiques, les groupements d’intérêts, les mouvements populaires et surtout la presse et la télévision, sont sous-développés ou absents dans l’Union européenne. Cela veut dire que le Parlement européen n’est pas intégré dans un mouvement permanent de formation des opinions et d’articulation des intérêts. Il est plus éloigné de ses électeurs que les parlements nationaux. Les préconditions sociales d’une démocratie vivante manquent en Europe.

La Cour constitutionnelle allemande, dont vous avez fait partie, a soulevé pour sa part un autre argument, celui de la pondération des voix. En effet, le nombre de députés européens venant de chaque pays est défini en fonction d’une répartition proportionnelle de la population, qui corrige un risque de sous-représentation des petits pays, de telle sorte qu’on peut soutenir qu’une voix française ou allemande ne vaut pas tout à fait autant, en poids électoral, qu’une voix luxembourgeoise ou lettone.

D. Grimm – Non, je ne reprends pas cet argument. Je partage certes cette idée que cela affaiblit la légitimité du Parlement que certains pays aient un quota de députés inférieur à la part que représente leur population dans l’Union. Mais il me semble que c’est un argument secondaire. Dans toutes nos démocraties représentatives, en effet, on trouve des situations, notamment dans les secondes chambres (le Sénat en France et le Bundesrat en Allemagne), où la représentation des élus n’est pas proportionnelle à la population. Si l’Europe grandit et parvient à changer son système électoral, il faudrait probablement s’approcher de l’idéal « un homme, une voix ». Mais pour le moment, cela ne me paraît pas essentiel.

Dans un article publié cet été dans la presse allemande1, vous avez souhaité élargir le débat sur le déficit démocratique en soulignant le changement de nature des traités européens que vous voyez en œuvre.

D. Grimm – Cela me semble être la cause la plus négligée du déficit démocratique européen. Au départ, les traités européens étaient une convention de droit international public liant les États signataires les uns aux autres. Mais suite aux interprétations des traités par la Cour de justice de l’Union européenne, ils ont été élevés au rang d’une constitution. Cela veut dire qu’ils s’appliquent directement dans les États membres avec primauté sur le droit national, y compris sur les constitutions nationales. Or les traités européens ont peu en commun avec des constitutions traditionnelles. Ils ne se bornent pas à préciser le but de l’association, ses organes, leurs compétences et procédures, les limites de leurs actions. Par contre, ils sont plein de normes qui, à l’échelle des États, relèveraient des lois ordinaires. C’est pourquoi les traités sont beaucoup plus volumineux que les constitutions nationales. Or tout ce qui a été réglé à l’échelon constitutionnel n’est plus ouvert à des décisions politiques. Quelle en est la conséquence ? L’intégration européenne ne dépend plus d’un consentement mais devient une affaire des institutions exécutive et juridique de l’Union européenne. L’intégration se fait largement dans un mode non politique. Les élections n’ont pas d’importance dans la sphère constitutionnalisée. La Commission et la Cour de justice y restent entre elles, tandis que les institutions démocratiques, le Conseil et le Parlement européen, ne peuvent même pas corriger l’interprétation et l’application des traités par la Commission et la Cour par un simple changement du texte. La seule possibilité de rediriger ces organes serait un changement des traités. Or cela exige l’unanimité parmi les vingt-huit États membres, ce qui est presque impossible à atteindre. Donc, la Commission et la Cour se sont largement immunisées contre le processus démocratique européen et national. Or ces décisions, qui sont prises dans un mode non politique, sont en réalité très politiques. Elles concernent, par exemple, un sujet aussi important pour la France que les « services publics ». Par conséquent, les citoyens se trouvent devant un degré d’intégration sur lequel ils ne peuvent plus exprimer leur volonté. Donner plus de compétences au Parlement européen ne changerait rien du tout à cette situation.

L’ensemble de ce processus n’est pas bien compris aujourd’hui, même par des responsables politiques qui connaissent très bien le fonctionnement européen. Ne devrait relever de l’ordre constitutionnel au niveau européen que ce qu’on met dans une constitution au niveau national : quel est le but de l’Union ? Quels sont ses organes ? Par quelles procédures fonctionne-t-elle ? Quels sont les droits fondamentaux ? Tout le reste devrait simplement relever de la loi. Dans ce cas, les organes démocratiques de l’Union, c’est-à-dire les États membres dans le Conseil et le Parlement européen, pourraient intervenir, par un simple changement de la loi, si une décision de la Cour de Justice ne reflète pas les intentions des traités ou crée des effets invisibles.

Olivier Beaud – Tout d’abord, nous sommes d’accord sur le point, trop peu souvent remarqué, de la « constitutionnalisation des traités ». L’Europe fonctionne avec un couple institutionnel qui a le pouvoir sans avoir la responsabilité : la Commission, qui est souvent critiquée, mais aussi les juges de la Cour de justice de l’Union européenne, dont on parle peu. En particulier, nos spécialistes du droit européen sont souvent des militants de la cause européenne et peu critiques vis-à-vis de l’action des juges européens. Or dans la situation européenne actuelle, la Cour de Luxembourg a une très grande latitude d’action et a notamment participé à l’infléchissement vers une politique néolibérale. Comme Dieter Grimm a été membre de la Cour constitutionnelle allemande, il sait que le juge a un pouvoir d’interprétation considérable. Dans les démocraties nationales, le juge peut toujours être combattu par le pouvoir politique, soit par un changement de la loi, soit par une révision de la Constitution. En tout cas, le dernier mot appartient au pouvoir politique. Ce que Dieter Grimm montre bien, c’est que ce n’est pas possible dans le système européen. Nous n’avons donc pas seulement un problème de déficit démocratique européen mais un déficit libéral2, au sens où la démocratie libérale consiste à lier le pouvoir et la responsabilité : celui qui a le pouvoir doit rendre des comptes. Le problème européen, c’est que ceux qui prennent des décisions ne peuvent pas être mis en cause. L’Europe fait très bien l’intégration négative, c’est-à-dire la remise en cause des règles nationales et l’élimination des discriminations, mais elle est incapable ensuite de faire l’intégration positive, c’est-à-dire la régulation proprement européenne3. C’est une explication du désamour actuel pour l’Europe, notamment en France : les citoyens se sont sentis abandonnés par l’État, qui a utilisé la construction européenne pour libéraliser l’économie sans que les responsables politiques n’endossent la responsabilité de cette évolution. L’Europe s’est ainsi trouvée exposée à l’accusation de provoquer la régression sociale.

Je suis donc d’accord sur ce double diagnostic : le principe démocratique (on fait confiance au peuple, au bout du compte, pour décider de son destin) et le principe libéral (il n’y a pas de pouvoir sans responsabilité) sont actuellement mis à mal par la construction européenne. Il faut ajouter que c’est tout à fait contraire à ce qu’ont voulu les fondateurs de l’Europe, qui avaient une conception régulatrice de l’activité économique. Il suffit de penser à ce qui a été pendant des années la principale politique européenne : la politique agricole commune. Ce n’était pas une politique libérale au sens de la dérégulation et de la prédominance du marché, bien au contraire. Mais progressivement, au cours des années 1980, la logique économique a pris le dessus.

Si je dois manifester un désaccord, il concerne une différence de regard sur le Parlement. L’argument de Dieter Grimm consiste à contester les espoirs investis dans le Parlement européen pour compenser le déficit démocratique. L’argument a sans doute du poids dans le débat allemand, où le Parlement joue effectivement un rôle démocratique central. En France, le Parlement joue sous la Ve République un rôle de plus en plus faible… Les juristes français ne sont donc pas vraiment préoccupés par le rôle du Parlement européen. Nous savons que c’est structurellement un point faible de la construction européenne.

En revanche, Dieter Grimm met peu l’accent sur le Conseil européen et on peut lui objecter qu’il sous-estime son importance. Depuis le début de la crise économique, le Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement s’impose comme un organe de décision de plus en plus central. Or c’est une instance à l’origine coutumière, née en dehors des traités, par la volonté, dans un premier temps, de Helmut Schmidt et de Valéry Giscard d’Estaing, qui est devenu un organe central, capable de réagir vite dans le contexte de crise, alors que le triangle institutionnel (Commission, Conseil des ministres, Parlement européen) est débordé par la crise des dettes souveraines. C’est le Conseil qui fait office de pouvoir exécutif. Or c’est en un sens un retour à une dimension démocratique puisque les chefs d’État et de gouvernement sont bien issus, dans chaque pays, de l’expression de la volonté populaire. Cette promotion récente du Conseil n’est-elle pas plus à même de répondre à ce déficit démocratique que vous diagnostiquez ?

D. Grimm – Je voudrais d’abord revenir sur le thème de l’intégration positive et négative. C’est un phénomène amplifié par la constitutionnalisation des traités. L’intégration négative, c’est le recul des réglementations nationales, c’est fait d’un simple trait de plume, par une décision de la Commission ou un jugement de la Cour européenne. L’intégration positive, c’est le remplacement des règles nationales par des règles uniformes européennes, ce qui suppose un accord de la Commission, du Parlement et du Conseil. C’est beaucoup plus difficile à obtenir. L’effet en est que la dérégulation et la privatisation s’imposent en Europe d’une manière que ni les gouvernements nationaux, pour la plupart, ni les constitutions nationales ne permettent. Cet effet dérégulateur n’est peut-être pas l’intention mais certainement la conséquence de la constitutionnalisation des traités par la Cour de justice de l’Union européenne.

En ce qui concerne le rôle du Conseil des chefs d’État et de gouvernement, c’est-à-dire la méthode intergouvernementale, nous sommes d’accord pour constater le renforcement de son rôle depuis la crise. Les ressources de légitimité européenne ne suffisaient pas pour prendre ces mesures par la méthode communautaire.

O. Beaud – Je vois une sorte de contradiction dans la conclusion de votre propos. D’un côté, pour vous, la légitimité doit rester au niveau des États membres. Mais, d’un autre côté, vous reconnaissez que nous vivons un décalage insoutenable entre l’internationalisation de l’économie et le côté toujours national de la politique. Pour vous, l’Europe aurait dû rester un Zweckverband, disons une « communauté fonctionnelle », avec des buts définis et limités. Mais n’est-ce pas rester au milieu du gué ? Si l’on reconnaît que les États doivent mettre en commun des compétences, peut-on garder la légitimité au niveau national ? Il me semble difficile de concilier les deux, d’où la question fédérale. D’un point de vue théorique, un fédéralisme républicain est le seul moyen de concilier domaine d’activité économique et surface d’action politique. Il faut construire une unité politique pour accompagner les transferts de compétence. Mais le fédéralisme représente une véritable rupture, du moins dans nos conceptions politiques actuelles. Il est donc très difficile de le penser réalisable dans une Europe dont l’histoire récente est si étroitement liée aux nations et donc aux États-nations – la France et le Royaume-Uni en sont la preuve encore vivante. Mais nous sommes arrivés aujourd’hui à une limite. Voulez-vous d’une Europe politique ou non ?

D. Grimm – D’un côté, je ne pense pas que l’Union européenne puisse renoncer à la légitimation par les États membres. Elle ne peut pas trouver sa légitimité seulement par ses propres ressources. Elles sont trop faibles. Et elles resteraient faibles même si le Parlement européen avait plus de compétences. La conséquence en est que l’organe européen qui représente les États membres, le Conseil, ne doit pas être réduit à une seconde chambre du Parlement. Cela couperait l’Union européenne de la légitimation qu’elle reçoit des États. Le Conseil doit garder une position centrale dans la structure institutionnelle de l’Union européenne. De l’autre côté, le procès de l’intégration européenne va continuer parce que les problèmes qui exigent une solution commune vont s’accroître. C’est pourquoi on ne peut pas retourner à une communauté économique. L’Union européenne est déjà une communauté politique, et cela me convient tout à fait.

Pour résoudre la contradiction que vous relevez, je fais donc trois propositions. La première, dont nous avons déjà parlé, est la politisation des questions politiques. Et le moyen d’y parvenir est la réduction des traités aux questions constitutionnelles essentielles. Cela renforcerait à la fois des organes qui sont légitimés et contrôlés démocratiquement, le Parlement et le Conseil, aux dépens des organes exécutifs et judiciaires, le Commission et la Cour. La deuxième consiste à modifier la répartition actuelle des compétences. Le principe de subsidiarité n’a pu arrêter le transfert furtif de compétences législatives nationales à l’Union européenne par voie d’une interprétation extensive des traités. Il faut donc une répartition des compétences par domaine d’activité, comme dans chaque entité fédérale. Le troisième point concerne le renforcement du rôle du Parlement. Bien qu’il ne puisse pas porter seul la charge de légitimation, il est indispensable pour la légitimation propre de l’Union européenne à côté de la légitimation qui émane des États membres. Il faut augmenter sa représentativité par un changement du système électoral. Et il doit être rendu capable de jouer son rôle de contre-pouvoir envers le Conseil, qui représente les intérêts des États membres, et la Commission, qui se comprend largement comme institution technocratique.

O. Beaud – Une claire répartition des compétences est en effet indispensable aujourd’hui. Mais c’est précisément ce que permet une organisation fédérale qui précise « qui fait quoi ». Dans la construction telle qu’elle se déroule actuellement, le mouvement est unilatéral : on défend toujours les compétences de l’Union et jamais celles des États membres. Il est étonnant que la Cour de justice européenne veuille étendre sans cesse les compétences de l’Union sans jamais se poser la question de la légitimité d’une telle extension. Or nous n’avons jamais eu ce débat européen sur la répartition des compétences. C’est un débat nécessaire pour concilier la démocratie et l’extension du politique au-delà de l’État-nation. Les Européens n’ont pas fait l’Union pour que la Cour européenne de justice leur impose des réglementations homogènes dans le détail de leur vie quotidienne…

D. Grimm – En ce qui concerne l’expansion du droit européen et le recul du droit national, je voudrais évoquer la question des droits fondamentaux. Ils sont devenus un moyen pour la Cour d’élargir le domaine du droit commun. On constate qu’elle les applique de manière très stricte aux États membres mais de manière molle à l’Union elle-même. On le voit aussi dans l’application du principe de proportionnalité : stricte pour les États mais généreuse pour l’Union. Pour limiter cette tendance, les États membres ont inséré dans la Charte des droits fondamentaux les articles 51 et 53. L’article 53 déclare que les droits fondamentaux européens s’adressent « aux États membres uniquement lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union ». La Cour, elle, interprète « mettre en œuvre le droit de l’Union » comme comprenant la mise en œuvre du droit national quand celui-ci a une relation quelconque avec le droit européen. Il n’est pas difficile de trouver une telle relation dès qu’on le veut.

L’article 51 interdit des interprétations des droits fondamentaux européens qui porteraient atteinte au niveau de protection des droits fondamentaux nationaux. La Cour, au contraire, a décidé qu’un niveau national plus fort que le niveau européen ne doit pas être maintenu s’il met en danger l’unité du droit commun. Tout cela ne poserait aucun problème majeur si les droits fondamentaux européens et nationaux s’accordaient plus ou moins. C’est peut-être le cas sur le papier mais pas dans l’interprétation. Tandis que les tribunaux constitutionnels nationaux favorisent les droits personnels et sociaux par rapport aux droits économiques, c’est le contraire dans la jurisprudence de la Cour européenne.

O. Beaud – Cette jurisprudence toujours unilatérale de la Cour pose le problème du recrutement. Même s’il existe une diversité de recrutement des juges, ils adoptent rapidement, par une sorte d’esprit de club, un état d’esprit commun. Il n’y a donc pas vraiment de débats internes à la Cour, ni de discussion de l’extérieur, d’ailleurs. Y a-t-il un débat en Allemagne sur la légitimité des juges européens ?

D. Grimm – Oui, un tel débat existe. Comme défense de la Cour européenne, on peut souvent entendre que les tribunaux constitutionnels ne se comportent pas d’une manière différente de la Cour européenne. Je voudrais cependant souligner une différence qui me paraît négligée entre juge national et juge européen. Une Cour nationale se trouve toujours prise dans une culture juridique particulière, qui définit ce qu’on peut attendre d’un tribunal, comment il doit se situer par rapport au pouvoir politique… Il ne peut pas s’abstraire du discours politique national, ni du discours savant, ni du discours commun. Quand on est juge national, j’en ai fait l’expérience, on est toujours soumis à la critique, à des commentaires qui énoncent ce qu’un juge peut se permettre ou pas, à des vérifications sur la méthode juridique ou la qualité des raisonnements proposés. Tout cela est trop faible à l’échelle européenne : comme vous l’avez dit, nos collègues professeurs de droit spécialistes de l’Europe se sentent investis de la mission de défendre l’Union coûte que coûte, et il n’existe pas de débat européen assez développé pour que les décisions du juge soient discutées d’un point de vue politique, historique, culturel… comme c’est le cas au niveau national. C’est pourquoi je pense que le juge européen devrait faire preuve d’une plus grande retenue que le juge national. Parce qu’il ne bénéficie pas de l’effet de correction qui peut venir du débat public. On ne peut pas tout à fait formaliser l’attitude souhaitable, mais il faut avoir conscience du fait que les décisions du juge national sont plus faciles à corriger que celles du juge européen.

O. Beaud – C’est un point que vous soulignez dans le passage des traités à la Constitution. Quand un juge interprète un traité, qui est donc signé entre des États, il doit tenir compte de l’intention des États. En effet, le juge, quand il interprète un contrat, est tenu d’interpréter en tenant compte de la volonté des parties. Or très rapidement, les juges de la Cour de Luxembourg ont décidé, par un véritable coup de force interprétatif, qu’ils devaient interpréter les traités originaires en fonction de ses buts. Ce qui leur a ensuite permis d’affirmer qu’ils pouvaient être considérés comme une sorte de « Charte » constitutionnelle. Certains juristes, néanmoins, ont critiqué les décisions de la Cour européenne : ce sont les professeurs de droit international, pour qui l’Europe est simplement une organisation internationale particulière. Ils ont une interprétation différente du droit européen, mais on les écoute peu.

D. Grimm – Évidemment, dire que l’Europe est une institution sui generis, ce n’est pas très éclairant du point de vue de la définition. Cependant, je trouve que c’est aussi un peu court, de la part de nos collègues de droit international, de dire que l’Europe est une organisation internationale comme l’Onu ou l’Omc. Elle est tout de même particulièrement intégrée. Aucune organisation internationale n’a autant de compétences, autant d’institutions…

O. Beaud – En ce qui concerne ce qu’on peut attendre du Parlement européen, on doit remarquer que le travail de cette assemblée butera toujours sur la pluralité des langues, qui est constitutive de l’histoire et de l’identité européennes. Il est très difficile de mener un débat public unifié avec une grande variété de langues, issues de vingt-sept États. Sacrifier la diversité n’est ni souhaitable ni réaliste. Le Parlement européen, de ce point de vue, ne sera jamais le Congrès américain.

D. Grimm – Je vois bien la difficulté. Il me semble que s’il existait de vrais partis politiques européens, capables de rapprocher les diverses perspectives nationales pour formuler un vrai programme européen et le présenter aux citoyens européens dans leurs langues respectives, on aurait déjà une voie pour surmonter la difficulté. Mais en général la communauté de langue fait défaut, c’est pourquoi le Parlement européen ne sera jamais la même chose que les parlements nationaux.

Dans la période récente, le sauvetage de l’euro a mobilisé les énergies en Europe et a conduit à la création de mécanismes nouveaux ou d’institutions nouvelles, dont la légitimité démocratique n’est garantie que de manière indirecte par celle des chefs d’État et de gouvernement réunis en Conseil. Mais ce sujet concerne les pays membres de la zone euro, laquelle ne dispose pas d’institutions représentatives particulières. Peut-on demander, par exemple, au Parlement européen de se prononcer sur l’avenir de l’euro, alors qu’une partie seulement des pays de l’Union sont membres de la zone euro ?

D. Grimm – Je ne me prononce pas sur la question économique de fond, qui dépasse mes compétences. Je remarque que les arguments contre la monnaie unique sont sur la table depuis le débat sur le traité de Maastricht. En Allemagne, de nombreux économistes avaient alerté sur les difficultés liées aux divergences économiques. Mais les responsables politiques ont mis le sujet de côté. Maintenant, nous nous trouvons face aux conséquences prévisibles. Nous sommes donc dans l’obligation d’inventer de nouvelles règles au cœur même de la crise. Le Parlement européen peut certainement discuter la situation, qui d’ailleurs a des répercussions sur les États membres en dehors de l’Union monétaire. Mais il n’a pas la compétence pour décider en cette matière. Du reste, je n’ai pas de réticence de principe contre l’Europe à plusieurs vitesses : nous avons la zone euro, l’espace Schengen et des autorisations spéciales pour certains États membres. Ce que je crains en revanche dans la situation présente, c’est que ces différences se durcissent autour d’une opposition géographique entre le Nord et le Sud, qui pourrait mener à l’éclatement. La solidarité n’est pas assez développée en Europe. En Allemagne, chaque Land contribue pour les autres : la Bavière et le Bade-Wurtenberg, qui sont les plus riches, versent des milliards pour les régions plus pauvres de l’Est. Il existe un débat sur les montants de ces transferts, mais le principe de la solidarité nationale n’est pas remis en cause. En Europe, on en est loin et les choses ne sont pas près de changer. Les préjugés nationaux se sont même aggravés ces dernières années entre pays du Nord et ceux du Sud.

O. Beaud – Ces écarts économiques et le manque de solidarité financière sont préoccupants mais on voit aussi, ce qui n’est pas moins grave, des divergences qui surviennent lors des grands conflits de politique étrangère, comme l’Irak ou l’Ukraine. Il manque aussi cette unité de politique étrangère pour faire de l’Union une vraie entité politique. Les Européens sont condamnés à l’impuissance s’ils ne surmontent pas leurs divisions.