Les limites annoncées de la politique économique

Il fut un temps, pas si lointain (dans les années 1960), où le taux de croissance se décidait en Conseil des ministres. On n’en est plus là, mais le fantôme du dirigisme continue à hanter la vie politique française, surtout en début de mandat présidentiel. Quelle que soit leur couleur politique, les présidents nouvellement élus professent une même foi dans le pouvoir magique des grands desseins et rechignent à admettre leur impuissance face aux mouvements de l’économie.

L’ère Sarkozy a beau être placée sous le signe de la rupture, nous sommes probablement en train de vivre un scénario classique de normalisation de la politique économique quelques mois après l’élection. Mitterrand avait dû choisir très vite entre l’Europe et la poursuite d’une politique de relance à tout va. En 1995, il n’avait fallu que six mois à Jacques Chirac pour prendre ses distances avec le souverainisme économique inspiré (déjà) par Henri Guaino et se soumettre aux canons de l’orthodoxie financière. Les divergences qui s’expriment depuis la rentrée au sein de l’équipe dirigeante révèlent la persistance d’une ligne de fracture qui n’en finit pas de diviser le monde politique français, en décalage sur ce point avec des élites économiques et administratives majoritairement acquises à la rigueur financière. Jusqu’à la rentrée 2007, on pouvait encore penser que la croissance serait suffisante pour mettre tout le monde d’accord en permettant une réduction simultanée des impôts et du déficit. Il va falloir trancher et l’on peut sans grand risque prévoir que Nicolas Sarkozy finira par pencher du même côté que ses prédécesseurs. S’il tardait trop à choisir la rigueur, il aurait des problèmes non seulement avec François Fillon et une partie de ses ministres, mais également avec l’Ump où des hommes comme Gilles Carrez (le rapporteur du budget à l’Assemblée nationale) militent de longue date pour faire de l’assainissement des finances publiques une priorité absolue.

Il est toutefois difficile de prévoir quand interviendra le changement de cap et quelle sera son ampleur. Le projet de budget pour 2008 n’est ni rigoureux, ni réaliste, affichant une pause dans la réduction du déficit malgré des hypothèses de croissance optimistes. La France a ouvertement renié son engagement de réduire le déficit public de 0, 5 % du Pib chaque année et il est peu probable qu’elle fasse machine arrière. Le plus probable est que Nicolas Sarkozy cherchera une voie moyenne, dans la plus parfaite tradition française : ses prédécesseurs ont presque toujours opté pour une rigueur molle, affichant une orthodoxie de principe mais laissant filer doucement la dette publique pour ne pas pénaliser la croissance.

Est-ce grave ? Parler de faillite comme l’a fait le Premier ministre n’a guère de sens. La France est moins endettée que l’Italie, la Belgique et l’Allemagne – mais l’Allemagne a financé sa réunification et se rétablit rapidement. Plutôt divisés sur le sujet, les économistes ne jugent pas la situation aussi catastrophique qu’on le dit parfois. L’expérience montre que le taux d’endettement peut diminuer rapidement lorsque la croissance est suffisante (ce qui s’est produit en 1999-2001 et en 2006). Mais le problème reste sérieux, surtout si l’on tient compte de la dérive structurelle des comptes sociaux et de la dégradation du contexte international.

Confronté à des choix difficiles, Nicolas Sarkozy donne l’impression d’avancer à l’aveugle, piégé par le désir irrépressible de donner une lisibilité immédiate à son action et de ce fait incapable de la mettre en perspective. L’alliage instable du libéralisme et de l’interventionnisme s’inscrit dans une tradition française qui remonte au moins à Napoléon III, mais il s’agit ici d’autre chose : d’une surenchère dans la mise en scène qui laisse entrevoir un vide inquiétant. En matière économique, il est habituel de justifier la méthode Coué par le caractère « auto-réalisateur » des prédictions officielles. Le pouvoir serait dans son rôle en dédramatisant les difficultés pour inciter les acteurs économiques à se projeter dans un avenir riche en opportunités. Mais l’argument a trop servi : vient un moment où le sentiment d’irréalité provoque la méfiance, compromettant à la fois la relance de l’économie et le consentement aux réformes.

S’il existe un consensus pour reconnaître que l’évolution récente de la dette n’est pas durable, la plus grande confusion continue à régner sur le point de savoir s’il faut donner la priorité à la croissance ou au désendettement immédiat. Les conclusions du rapport Pébereau (selon lequel il faut ramener en cinq ans le taux d’endettement de 65 % à 60 %) ont été contestées par un rapport de l’Ofce repris par le Sénat1. Même si ce point de vue est minoritaire parmi les experts, il témoigne d’un débat doctrinal d’autant moins prêt de se clore qu’il trouve sans cesse un écho dans les dilemmes de la politique réelle.

Par-delà leur vernis de technicité, les arguments en présence n’ont guère évolué depuis des décennies. Réduits à l’essentiel, ils se résument à ceci : faut-il adapter la politique budgétaire à la croissance – en considérant celle-ci comme une contrainte exogène –, ou peut-on utiliser le levier du déficit pour en forcer le rythme ? S’ajoute à cela une considération politique plus décisive que les raisonnements économiques : la croissance est nécessaire pour faire passer les réformes en douceur. Ceux qui arrivent au pouvoir se persuadent facilement qu’ils ont de grandes actions à accomplir toutes affaires cessantes (sinon, pourquoi les aurait-on élus ?) et que la gestion peut attendre. Ils sont invariablement conduits à donner la priorité à la croissance sur la réduction des déficits, pariant que celle-ci sera tôt ou tard suffisante pour résoudre sans coup férir les problèmes d’intendance. Ce keynésianisme rudimentaire fournit un motif infalsifiable pour différer l’effort.

À supposer que le choix de la relance soit économiquement justifié dans les circonstances actuelles, il ne faudrait de toute façon pas en attendre de miracle. Notre sort est suspendu à l’évolution de la crise immobilière et financière aux États-Unis. Celle-ci aura sur la croissance française un impact bien plus fort que la politique budgétaire. Elle rend d’ores et déjà peu crédible l’hypothèse du budget 2008 (2, 25 %). Si elle devait déboucher sur une récession, on assisterait à un fort ralentissement de la croissance en Europe qui laisserait peu de marge de manœuvre au gouvernement.

Les attaques contre la Banque centrale européenne (Bce) sont également un grand classique de la politique française. Une fois de plus, Jean-Claude Trichet joue le rôle du bouc émissaire. Après s’être complu pendant des lustres dans une culture de la dévaluation, la France s’était – grâce à Jacques Delors – convertie au franc fort, sans lequel nous n’aurions jamais pu convaincre les Allemands de faire l’euro. On pouvait alors penser que ce tournant marquait la fin d’une exception française. Il n’en a rien été et la France continue à se distinguer de ses voisins par sa volonté de subordonner la politique monétaire à des objectifs politiques. Vu le cours record atteint par l’euro, il y a certainement matière à s’interroger sur le niveau des taux d’intérêt, mais, sur un sujet d’une telle complexité, un peu de prudence et de modestie s’impose. La rigidité de la Bce est souvent opposée au pragmatisme d’Alan Greenspan, dont la politique réactive et accommodante a joué un rôle décisif dans la longue période d’expansion que viennent de connaître les États-Unis. Or, précisément, Greenspan est actuellement sur la sellette : son laxisme ne serait pas pour rien dans la gravité de la crise financière qui sévit outre-Atlantique.

Sans vouloir trancher, on se contentera d’observer que la Bce ne fait rien d’autre qu’appliquer le mandat fixé par le traité de Maastricht : veiller prioritairement à la stabilité des prix. Les Allemands ont beau jeu de faire observer que le niveau des taux d’intérêt et le cours de l’euro ne les empêchent pas d’exporter. Il est vrai que l’industrie allemande est spécialisée dans des productions que leur qualité technique rend peu vulnérable aux taux de change. La France ne sera jamais l’Allemagne, mais on pourrait aussi bien prendre l’exemple de la Grande-Bretagne ou de l’Espagne. Tout bien pesé, rendre la monnaie responsable de nos difficultés paraît peu convaincant. Comment ne pas deviner que les critiques récurrentes de la France vis-à-vis de la Bce traduisent un refus larvé de son indépendance et la nostalgie d’un État qui disposait souverainement de l’instrument monétaire pour piloter l’économie nationale ?

La France a d’autant moins de chance de convaincre que sa désinvolture irrite nos partenaires. Comme ses prédécesseurs, Nicolas Sarkozy rêve d’une gouvernance économique européenne qui renforcerait le poids des objectifs de croissance et d’emploi face au pouvoir technocratique et apolitique de la Bce. Ce projet n’est pas illégitime, mais il aurait davantage de chance d’aboutir si, dans le même temps, la France ne se montrait pas incapable de tenir une ligne cohérente et de respecter ses engagements.

Pour soutenir la croissance, la gauche mise traditionnellement sur la dépense publique, l’augmentation des bas salaires et les transferts. Nicolas Sarkozy a inauguré son mandat par un paquet cadeau à des classes aisées qui n’en demandaient pas tant – au moment même où paraissaient des statistiques montrant la poursuite de l’accroissement des inégalités de revenus. Ces premières mesures comprennent aussi, il est vrai, une revalorisation des heures supplémentaires censée améliorer le sort des travailleurs modestes, mais le doute plane sur le nombre de salariés qui en bénéficieront réellement. Le coût de ces mesures est de 0, 6 % du Pib, ce qui correspond sensiblement à l’effort annuel de réduction du déficit auquel s’était engagée la France vis-à-vis de ses partenaires européens. Auront-elles un effet direct sur la croissance ? Il est permis d’en douter : les ménages aisés ont une forte propension à épargner et il ne faut pas compter sur eux pour dépenser immédiatement ce supplément de pouvoir d’achat.

La logique du paquet fiscal n’est pas uniquement keynésienne : elle relève autant d’une politique d’offre que d’une politique de demande. Nicolas Sarkozy est persuadé qu’en permettant aux travailleurs, et plus particulièrement aux « gagnants », de s’enrichir sans entrave, il stimule leur ardeur de combattants dans la guerre économique et les dissuade de s’expatrier. Cette théorie d’action est-elle fondée ? La fuite d’une partie des élites pour des raisons fiscales est une réalité qu’on ne peut nier, mais elle s’inscrit dans une intensification générale de la mobilité des compétences. Le France a de multiples attraits à faire valoir et, au total, elle n’a rien perdu de son attractivité. En tout état de cause, il n’est nullement évident que les mesures prises suffiront à faire rentrer au bercail ceux qui n’en ont jamais assez ou sont viscéralement allergiques à l’impôt.

Il n’en demeure pas moins que c’est d’abord sur le terrain de la politique de l’offre que Nicolas Sarkozy est attendu. L’expression politique de l’offre désigne en réalité deux groupes de mesures. Le premier comprend un ensemble de mesures de soutien et d’incitation qui ont l’inconvénient d’avoir un coût budgétaire (soutien aux Pme et à l’innovation, politique de la recherche, incitation au développement des exportations, etc.). Le second regroupe des mesures de déréglementation censées faciliter l’initiative économique et renforcer la concurrence. Elles ne coûtent rien, ou pas grand-chose, mais supposent des réformes structurelles touchant d’une manière ou d’une autre au fonctionnement de la société : c’est assez dire qu’il ne suffit pas d’en parler. La commission Attali sur la « Libération de la croissance » vient d’être chargée d’identifier les multiples rigidités qui freinent la croissance, mais ces rigidités sont connues depuis longtemps des économistes. La liste en est fournie dans des rapports qui dorment depuis longtemps sur les étagères du ministère des Finances. Citons pour l’exemple les réglementations malthusiennes qui protègent certaines professions (notaires, pharmacies, taxis…), sans oublier les trop fameuses rigidités du marché du travail. Le problème, c’est que ces rigidités ont souvent leurs raisons d’être qui pour n’être pas économiquement justifiables n’en sont pas moins (dans certains cas) socialement rationnelles. Qui niera, par exemple, que le service de proximité rendu par un pharmacien n’a rien à voir avec celui d’un épicier ? Quant à la réforme du contrat de travail, c’est un vaste chantier qui ne pourrait déboucher sur une plus grande fluidité du marché du travail que dans le cadre d’un new deal social dont on ne voit pas les prémisses.

En fin de compte, on peut parier que la société ne se laissera pas réorganiser d’en haut pour de simples motifs de compétitivité économique. Il est assez vraisemblable que notre propension à réguler la vie sociale réduit notre « potentiel de croissance ». Et alors ? Qui oserait dire après être allé aux États-Unis que ceux-ci, malgré un Pib par tête supérieur au nôtre de près de 40 % (obtenu, notons-le au passage, au prix d’une consommation démente d’énergie fossile), sont plus avancés que nous sur le chemin de la civilisation ? Selon le Cepii, si l’on corrige le Pib par des éléments de bien-être social comme la santé, l’éducation, la sécurité économique ou la « soutenabilité » du mode de vie, l’écart s’annule pratiquement2. Le calcul vaut ce qu’il vaut, mais il suffit pour illustrer les limites d’une comparaison des taux de croissance. La richesse monétaire ne dit pas tout sur la qualité de la vie et il n’est même pas certain qu’elle renseigne sur le dynamisme foncier d’une société, sa capacité à relever des défis et à préparer l’avenir.

Faire de la croissance l’alpha et l’omega a quelque chose de paradoxal à l’heure du Grenelle de l’environnement. Le développement durable est désormais un thème obligé du discours politique, mais personne ne sait à quoi ressemble une croissance durable. Sans emboîter le pas aux tenants de la décroissance, il faut reconnaître qu’ils mettent le doigt là où ça fait mal. On peut toujours aller au Groenland et se désoler de la fonte de la banquise, cela ne fournit pas le début d’une réponse à la question que tout le monde se pose : comment continuer sur le même chemin de développement sans détruire la planète ? Nous prenons peu à peu conscience que c’est impossible :

La question des transports en fournit une illustration frappante : la commission européenne a dû renoncer à l’objectif d’un découplage entre la croissance et le développement de la mobilité. Bon an mal an, nous nous déplaçons toujours davantage. Or, malgré les efforts faits par les constructeurs, les transports restent responsables de 30 % des émissions de gaz à effet de serre.

Nicolas Sarkozy se dit conscient des enjeux, mais, comme dans d’autres domaines, il refuse d’envisager les limites et de reconnaître l’ampleur des contradictions :

Cette opposition entre le développement durable et l’écologie à l’ancienne est une figure de style commode. La notion de développement durable a le mérite de souligner qu’il faut impérativement traiter ensemble les problèmes écologiques, sociaux et économiques. Mais c’est aussi, ne nous leurrons pas, un mythe pacificateur qui a pour fonction d’offrir à la pensée un horizon rassurant, une perspective apaisée de dépassement des contradictions entre économie et écologie. Il n’en demeure pas moins que ces contradictions sont très profondes et que l’écologie finira tôt ou tard par poser ses conditions à l’économie. Penser ensemble les différentes dimensions du développement ne doit pas faire oublier leur hiérarchie : les seules ressources dont la dégradation est susceptible de menacer notre survie collective sont des ressources naturelles. Même l’emploi, question centrale s’il en est, ne constitue pas un motif suffisant pour les mettre en péril. Mieux vaudrait donc chercher à traiter la question du travail sans la subordonner à la croissance.

Nous savons que nous allons rapidement dans le mur, même si nous ignorons où se trouve exactement celui-ci. Personne n’est prêt à dire que le roi est nu et l’on se contentera pendant quelque temps encore de beaux discours et de demi-mesures. Sans renoncer à la croissance, il conviendrait au moins de s’interroger sur la pertinence de cette notion. Comme on l’a rappelé plus haut, le Pib ne prend pas en compte les dégâts de la croissance. Une vision plus complète du bien-être social faciliterait l’adoption de politiques visant à améliorer la qualité de la vie sans augmenter la consommation marchande. C’était, rappelons-le, l’une des vertus utopiques de la réduction du temps de travail. On aurait tort de l’oublier, même si les 35 heures ne sont guère défendables en l’état.

En dépit de cette confusion des idées, le Grenelle de l’environnement a enclenché une dynamique prometteuse qui pourrait déboucher sur des décisions concrètes d’une réelle portée, y compris dans des domaines à fort enjeu économique comme la fiscalité écologique. Au dire des participants, les différentes commissions mises en place ont travaillé sérieusement et l’on a vu se nouer peut-être pour la première fois un dialogue sérieux entre les associations de défense de l’environnement, les syndicats de salariés, les acteurs économiques et l’administration. Il semble acquis que des avancées auront lieu dans les domaines clefs du logement et des transports, mais on n’en est qu’au premier pas d’une vaste mutation qui devra impliquer l’ensemble de la société et modifier radicalement la logique du système productif5. Il sera intéressant de voir si Nicolas Sarkozy accepte pour une fois de s’effacer derrière une réflexion collective et comment il s’y prend pour orchestrer un changement social de grande ampleur dont la logique dérange certainement sa vision du monde. On sera de toute façon encore loin d’avoir surmonté les contradictions qui interdisent de considérer le développement durable comme un projet politique aux contours définis.

L’omniprésence d’un pouvoir saturant l’espace public par sa communication n’est pas le meilleur moyen pour mettre la société en mouvement. Ce n’est pas non plus de bonne pédagogie libérale. Comment les Français comprendraient-ils qu’ils ne doivent pas tout attendre de l’État lorsque son chef ne cesse de dire par le moindre de ses gestes qu’il entend rester le grand ordonnateur du jeu social ? Sa pratique des institutions tourne délibérément le dos à l’idée de séparation des pouvoirs. En dépit de ses orientations libérales en matière économique, sa pratique du pouvoir retarde et complique l’injection de la dose de libéralisme politique dont notre pays a besoin. Le libéralisme de Nicolas Sarkozy est contrarié par sa conception flamboyante de l’action : l’obscur salarié qui veut seulement « travailler plus pour gagner plus » ne pèse pas lourd face à l’acteur qui capte l’attention sur la scène. Les commentaires du président sur ses ministres, collaborateurs, ou même adversaires politiques – dignes d’un maître d’école de l’ancien temps distribuant des bons points – laissent songeurs sur les ressorts de son engagement. Outre qu’ils laissent trop facilement deviner une jouissance du pouvoir comme pouvoir sur autrui, ils expriment une conception pour le moins réductrice de l’activité gouvernementale. Omniprésente dans la bouche du président, l’expression « travail remarquable » doit être entendue dans son sens premier : ce qui se remarque. Voilà donc les ministres enjoints de se faire remarquer, comme si leur rôle n’était pas aussi d’animer leurs services, de réfléchir calmement aux enjeux du futur et, plus largement, de tenir un rôle institutionnel qui n’implique pas forcément le mouvement permanent sous les feux de la rampe. Cette conception activiste de l’action politique pourrait avoir des effets néfastes pour la fonction présidentielle, dont elle tend à occulter la dimension de pure représentation de l’unité du corps social.

Si l’on pense, avec Michael Walzer, que le meilleur du libéralisme est d’être un « art de la séparation6 » – ce qui revient à dire qu’il incorpore un sens des limites de l’action politique –, force est de reconnaître que Nicolas Sarkozy est tout sauf un libéral. Rien ne lui est plus étranger que l’idée d’un pouvoir qui ne chercherait pas à faire la pluie et le beau temps, dont le rôle serait seulement de créer un cadre stable de règles et d’institutions dans lequel chaque individu se sente en sécurité pour travailler et prendre des initiatives.

Tant qu’ils n’en éprouvent pas les limites et les dangers, cette posture plaît aux Français : ils apprécient que le président s’applique à lui-même une obligation de résultat, à ses risques et périls. Ils aiment son apparente sollicitude, la mise en scène parfois grossière du don de soi. Mais il n’est pas certain que cette séduction soit convertible en implication active. Il est peu probable que les gens adhèrent pour ce qui les concerne à cette éthique de la compétition. Ils n’ont pas envie d’être sans cesse jugés, jaugés et comparés les uns aux autres, enjoints d’exhiber rapidement des résultats visibles (si possible chiffrés). La promotion des gagnants peut produire des effets contrastés, susciter des initiatives mais aussi inciter au repli défensif. On ne voit pas comment elle pourrait produire de l’implication collective et de la générosité, dont la France aura pourtant besoin pour se réformer et faire face à une multitude de défis économiques, sociaux et environnementaux.

On assiste à une promotion de valeurs individualistes et privatistes sur fond d’une représentation activiste, élitiste et centralisatrice de l’action publique. Il faudrait faire l’inverse : valoriser l’initiative sociale décentralisée, l’action collective et le désintéressement et, dans le même temps, libérer la société française de son addiction à l’interventionnisme étatique et de sa fascination malsaine pour la théâtralité du politique. Comment réformer l’État au nom de valeurs marchandes qui lui sont foncièrement étrangères ? Les fonctionnaires aspirent au moins autant à être confortés dans leurs identités et leurs sécurités collectives (les corps), à voir le sens et la valeur de leur travail reconnus par la société, qu’à être rétribués à l’aune de leurs mérites individuels. Prétendre que l’on va mobiliser les fonctionnaires en développant la rémunération au mérite relève d’une incompréhension de l’ethos de la fonction publique. Promettre d’augmenter leurs salaires en échange d’une réduction des effectifs revient à dire qu’on ne croit pas à leur désintéressement et qu’on ne prend pas au sérieux leur défense d’un service public de qualité.

La Fsu n’a pas tort de dénoncer le « dynamitage des principes fondateurs de la fonction publique ». Il n’est pas besoin d’être paranoïaque ni arc-bouté sur la défense des acquis des fonctionnaires pour voir dans les mesures annoncées la première étape d’un démantèlement du statut de la fonction publique et, plus insidieusement, une entreprise de déconstruction de ses valeurs. On ne plaide évidemment pas pour l’immobilisme : il est indispensable d’améliorer l’efficacité du secteur public. Le départ à la retraite des générations du baby-boom constitue une opportunité à ne pas manquer pour rationaliser l’organisation du travail administratif et faire des gains de productivité. Mais entre ne rien faire et donner à l’État l’entreprise pour seul modèle, il faudra bien trouver une autre voie, plus respectueuse des ressources de la culture française du service public. À ce propos, Sarkozy ne manque pas une occasion pour dire qu’il « respecte profondément » tel individu ou groupe social : pourquoi un président de la République éprouve-t-il le besoin de préciser qu’il respecte ses concitoyens ?