Comment anticiper la politique étrangère de Donald Trump ?

Depuis sa victoire surprise du 8 novembre, Donald Trump n’a pas levé l’ambiguïté quant à la politique étrangère qu’il entend mener. Ses propositions les plus controversées n’ont pas été formellement rejetées et aucun axe ne se dégage encore des premières décisions de nominations, si ce n’est la perspective d’une ligne dure sur la lutte antiterroriste et l’Iran. En réalité, la politique étrangère de l’administration Trump dépendra de trois facteurs : l’attitude du président Trump, dont on ne sait encore s’il est pragmatique, idéologue ou inconsistant, l’attitude du Congrès, qui ne jouera pas nécessairement son rôle de contre-pouvoir, et l’attitude des partenaires internationaux des États-Unis qui peuvent réagir au programme et aux déclarations de Donald Trump et lui donner ainsi une réalité. Trois scénarios pourraient en résulter : un scénario « doctrine Trump » si le nouveau président fait ce qu’il a promis, un scénario « passivité » s’il laisse les manettes de la politique étrangère au Parti républicain et un scénario « chaos » si les hoquets de la période de transition perdurent. Au-delà des incertitudes, le président élu continuera de jouer sur les méthodes populistes dont il use avec expertise ainsi que sur les réseaux de désinformation qui compliquent les débats d’experts et le travail des médias. La politique étrangère américaine devrait également renouer avec un unilatéralisme propre à l’aile droite du parti républicain, ce qui affaiblira nécessairement l’Union européenne et viendra nourrir le sentiment antiaméricain en Europe.

L’aveuglement des médias et des experts américains et internationaux sur l’extraordinaire résistance de la candidature de Donald Trump rend peu crédibles les analyses par ces mêmes experts de ce qui attend le président élu, l’Amérique et le monde après janvier 2017. Après une campagne émaillée de rebondissements et de contradictions, il serait présomptueux d’affirmer que l’on sait à quoi s’attendre. Avec Donald Trump, nous entrons dans une période d’incertitude, d’inconstance et d’imprévisibilité.

Toutefois, l’exercice d’anticipation n’est pas inutile. Il permet d’imaginer divers scénarios sur les grands (dés)équilibres internationaux qui pourraient se mettre en place sous Trump afin d’en repérer les signaux faibles et adapter notre propre approche.

Élu au terme d’une campagne de divisions et d’opposition frontale, le prochain président américain n’a été choisi ni sur la base d’un programme détaillé, ou même cohérent, ni sur celle d’une idéologie. Au mieux, c’est une posture et une méthode qui ont été approuvées par les électeurs de Donald Trump : une posture anti-establishment, en rejet des caciques habituels des deux partis, et une méthode pragmatique et populiste, consistant à offrir un accès direct au candidat qui promet de se dégager de toute influence (lobby, parti, idéologie) pour faire émerger les meilleures solutions.

Ainsi, au lendemain de sa victoire, nombre de commentateurs ont mis en avant sa qualité de businessman, assurant qu’il était avant tout un deal-maker, pragmatique et transactionnel, pour lequel tout est négociable. La campagne lui aurait servi à poser ses conditions de négociations1 et, libre de toute entrave idéologique ou partisane, Trump aurait désormais toute liberté pour mener une politique étrangère réaliste et pragmatique.

Toutefois, à l’inverse, malgré l’apparente pauvreté du programme politique du candidat Trump, un certain nombre de grands principes s’en sont dégagés, auxquels le président élu adhère depuis des décennies2. Ces quelques grandes tendances structureront vraisemblablement son mandat : protectionnisme économique, postulat anti-immigration, priorité de la lutte antiterroriste, méfiance à l’encontre des alliés, déférence à l’égard des régimes autoritaires, rapprochement avec la Russie, rejet de l’islam politique. Sans être un idéologue à proprement parler, Donald Trump a développé une approche jacksonienne des relations internationales, mêlant non-interventionnisme (sauf en cas de provocation), unilatéralisme et nationalisme3.

S’il n’est ni réaliste, ni idéologue, Donald Trump pourrait s’avérer être un comédien, un caméléon aux positions variables. Après un an et demi d’omniprésence médiatique, il a démontré ses capacités à faire le show, mais aussi à incarner une forme caricaturale de la fonction qu’il occupe et à faire évoluer son comportement en fonction du public à qui il s’adresse : un fossé sépare le candidat Trump, combatif et hargneux, dans les meetings et débats de la campagne, du président élu Trump, grave et sérieux face à Obama, et mielleux face aux journalistes du New York Times. Ce que Frank Bruni appelle un « besoin d’amour4 » de la part de Donald Trump pourrait être perçu comme de la duplicité, un manque de détermination ou de l’immaturité émotionnelle, défauts exploitables par ses rivaux.

La victoire inattendue de Donald Trump a ébranlé les dynamiques politiques au sein des deux partis.

Le Parti républicain, que l’on attendait divisé au lendemain d’une défaite, se retrouve avec le contrôle des deux chambres du Congrès et de la Maison-Blanche, et pourrait bientôt façonner la Cour suprême à son image. Cette position de force devrait l’amener à voir avec bienveillance celui qui a réussi à lui rendre la Maison-Blanche. Cela étant, les divisions entre les trois tendances en politique étrangère du Grand Old Party – internationalistes conservateurs, nationalistes et isolationnistes libertariens5 – pourraient rapidement remonter à la surface. Les premières divisions autour de la politique étrangère ne se sont pas fait attendre, en particulier autour de la question russe (John McCain et Lindsey Graham s’opposant à Trump) et de la surveillance antiterroriste (critiques de Rand Paul à l’égard de Mike Pompeo).

Le Parti démocrate accuse le coup de la défaite, ce qui lui laisse peu d’espace pour réagir. Hillary Clinton comme Barack Obama ont affiché leur attachement à la transition pacifique du pouvoir, et ont invité les opposants du nouveau président à travailler avec lui. Toutefois, le leadership démocrate est en phase de recomposition (changement au Sénat avec la désignation de Chuck Schumer à la place de Harry Reid), et certains leaders sont sortis de la campagne renforcés, notamment ceux de la branche la plus à gauche, incarnée par Bernie Sanders et Elizabeth Warren. Plusieurs démocrates se sont déjà engagés à livrer une bataille féroce sur la nomination du juge à la Cour suprême.

Ainsi, le président Trump, élu au terme d’une campagne très violente, ayant perdu le vote populaire de plus de deux millions et demi de voix et lui-même n’ayant pas d’expérience de l’appareil d’État, pourrait avoir des difficultés à asseoir sa légitimité. Malgré la domination des républicains dans toutes les branches du gouvernement fédéral, une Maison-Blanche contestée pourrait freiner la mise en musique des politiques des différentes agences fédérales.

La relation des États-Unis au monde dépendra en très large part de l’attitude des acteurs internationaux. L’élection de Donald Trump, vécue comme une surprise, a ébranlé les États rivaux ou partenaires. Certains ont été soulagés de ne pas voir élue Hillary Clinton, perçue comme interventionniste libérale (Russie, Chine, Inde, Égypte, Israël, Hongrie, Turquie,  etc.). D’autres sont déroutés par la perspective d’une administration Trump qui relativiserait l’importance des garanties de sécurité américaines (Australie, Japon, Europe,  etc.).

Étant donné l’ultra-médiatisation des élections américaines, les partenaires et rivaux des États-Unis se sont déjà forgé une opinion sur le nouveau président, et ont au minimum pris acte de ses positions pendant la campagne. Cela peut créer des effets d’aubaine, chacun cherchant à tirer parti de ce changement de leadership, ou inciter à des actions préemptives, souvent sur la base des déclarations du candidat en campagne, ce qui donnerait une réalité à des positions qui pour l’instant ne sont en vérité qu’hypothétiques. La victoire de Donald Trump produit un effet sur le système international, avant même sa prise de pouvoir, tout comme le vote en faveur du Brexit, qui, sans avoir pour l’heure reçu la moindre concrétisation, a néanmoins déjà fondamentalement altéré les équilibres en Europe.

À moyen terme, plusieurs types de rééquilibrages sont possibles. Les rivaux de l’Amérique, économiques ou géopolitiques, pourraient, soit accepter le principe d’un rapprochement invoqué par Donald Trump pendant sa campagne (I will get along with everybody), soit au contraire chercher à tester les limites de son non-interventionnisme proclamé en avançant rapidement leurs intérêts. Si Trump a martelé son intention de trouver un terrain d’entente avec la Russie, rien ne laisse encore entrevoir les paramètres d’un rapprochement. Dans la foulée de l’élection, la Chine a remis en avant son accord de partenariat économique régional intégral (Rcep), offre alternative au partenariat trans-pacifique (Tpp) sur lequel Trump a annoncé vouloir revenir dès son premier jour dans le bureau ovale. Certaines grandes puissances pourraient donc profiter du repli américain pour affirmer leur leadership ou du moins leurs velléités de se substituer à Washington.

De même, les alliés, échaudés par les positions radicales de Donald Trump pendant la campagne, peuvent, soit être tentés de donner des gages au nouveau président pour montrer que son message a été reçu, soit au contraire prendre acte de l’éloignement et diversifier leurs partenariats. Par exemple, le Mexique et le Canada ont tous deux indiqué être prêts à ouvrir des négociations sur l’Alena, tandis que les Japonais ont indiqué que le Tpp n’aurait plus de sens sans les Américains. Certains ont mis en avant les opportunités que présentait la nouvelle posture américaine pour un renforcement des capacités européennes dans le domaine de la défense.

Si la politique étrangère de Donald Trump sera tributaire des variables exposées plus haut, elle sera également marquée par trois évolutions profondes engendrées par le caractère unique de cette élection présidentielle, mais aussi par le retour au pouvoir du Parti républicain.

L’innovation majeure au cœur de la campagne et de la victoire de Donald Trump réside dans l’interaction directe entre le peuple et le candidat. Usant du mégaphone de Twitter, le businessman s’est fait le porte-voix d’une majorité réduite au silence par des appareils partisans qui l’auraient muselée depuis trop longtemps (the forgotten men and women, comme Trump les appelle).

La relation directe de Donald Trump à ses supporters n’est qu’une incarnation du processus politique général que traversent les démocraties occidentales, celui de la désintermédiation6, c’est-à-dire la disparition progressive des corps politiques intermédiaires traditionnels. En effet, les partis politiques, les syndicats, les lobbyistes ont perdu leurs capacités de contrôle sur le choix des candidats, des programmes et des alliances.

Le peuple se retrouve face au candidat, et désormais face au président, sans vecteur ascendant ou descendant pour faire le lien ou traduire les messages politiques. Il n’est pas étonnant que cette méthode ait fait écho en terres évangéliques : qu’est-ce que le protestantisme évangélique sinon la disparition des corps intermédiaires entre Dieu et les croyants ?

L’implication de cette réalité en politique étrangère est multiple. D’abord, le président Trump n’est pas retenu par des considérations partisanes : il ne doit sa victoire à personne, et considère en revanche que c’est le Parti républicain qui a besoin de lui, limitant alors son influence. Ensuite, le président Trump continuera certainement à prendre la population à témoin (comme le démontre le Thank You Tour qu’il a lancé après son élection, comme une rock star qui cultive ses fans). C’est désormais l’opinion publique mondiale qu’il peut viser, l’audience de ses tweets étant décuplée par sa nouvelle fonction. Enfin, la méthode Trump sera sans nul doute source d’inspiration pour de nombreux populistes, et fera des émules ailleurs.

L’incapacité collective à anticiper la victoire de Donald Trump provient beaucoup des nouvelles réalités de la communication et de la presse. La fiabilité des sondages est bien sûr remise en cause et la volatilité de l’électorat confirmée. L’efficacité et la valeur ajoutée de la presse de qualité sont ébranlées par les chaînes d’information en continu, la puissance des réseaux sociaux et le phénomène des chambres d’écho sur Internet, générées par des filtres algorithmiques qui confortent systématiquement les citoyens dans des convictions préétablies.

Au-delà, la propagation des rumeurs, des fake news7, et les soubresauts WikiLeaks de la campagne interpellent sur l’ampleur de la désinformation, les risques de manipulation, y compris par des entités étrangères, et la perspective de guerres de propagande, face auxquelles nos sociétés ouvertes et démocratiques sont particulièrement vulnérables. L’entrée dans l’ère de la « post-vérité8 » n’est pas uniquement le lot de la campagne présidentielle américaine. Mais à une époque où les faits sont relativisés, il sera probablement difficile de compter sur la transparence habituelle attachée à la fonction présidentielle américaine, et le contre-pouvoir de la presse s’en trouvera nécessairement affecté.

S’il est trop tôt pour se prononcer avec certitude sur les options politiques de l’administration Trump, tant le décalage est parfois grand entre les déclarations à l’emporte-pièce du candidat et sa tentative de modération de président élu, il apparaît clair que la parenthèse multilatérale et plurilatérale de l’administration Obama se referme. Trump, son entourage et ses soutiens politiques nourrissent une méfiance viscérale envers les organisations multilatérales. Leurs instincts nationalistes, déjà fortement ancrés dans la tradition du Parti républicain, les pousseront à élaborer des positions de manière unilatérale, quitte à créer des coalitions de volontaires ad hoc en fonction des crises.

Dans ce contexte, quelle politique étrangère pourrait conduire Donald Trump ? Des trois variables et trois constantes exposées précédemment, nous pouvons tirer les scénarios suivants.

Scénario « doctrine Trump » : le président Trump adopte une posture pragmatique et active, avec deux objectifs principaux : lutte antiterroriste et protectionnisme économique. Le Congrès se met en retrait et soutient globalement son approche. Le président rassure ses alliés sunnites du Moyen-Orient (Égypte, Arabie saoudite, Turquie) et se rapproche de la Russie pour éradiquer Daech tout en garantissant la survie d’Assad. La relation avec l’Iran continue de se dégrader, sans rupture du Joint Comprehensive Plan of Action (Jcpoa). Les problématiques de sécurité territoriale en Europe de l’Est passent au second plan.

Scénario « passivité » : le président Trump se désintéresse de ses tâches internationales. Il délègue largement son autorité au vice-président Mike Pence. La branche néoconservatrice du Parti républicain retrouve de l’influence, et le Congrès vote l’augmentation drastique des dépenses militaires. Il n’y a pas de rapprochement avec la Russie, mais des tensions croissantes y compris en Ukraine où Washington est tenté de s’investir plus fortement en critiquant l’absence de résultats du processus de Minsk. Les États-Unis font de la lutte antiterroriste leur priorité et déconstruisent l’accord sur le nucléaire iranien.

Scénario « chaos » : le président Trump ne fait pas émerger de ligne claire en politique étrangère, change d’avis à chaque fois qu’il change d’interlocuteur, oscille entre une posture isolationniste et des déclarations va-t-en-guerre. La mauvaise gestion des conflits inter-agences, l’illisibilité des choix présidentiels et un Congrès qui s’oppose et obstrue laissent les États-Unis, soit sur la touche des grands enjeux internationaux, soit face à des choix militaires drastiques, sur la base de décisions impulsives du président. Russie et Iran accroissent leur influence au Moyen-Orient, les tensions montent en Asie du Sud et en mer de Chine. Les alliés des États-Unis, inquiets, cherchent d’autres options pour assurer leur sécurité.

Face à la diversité des scénarios possibles, et devant les grandes incertitudes qui président à l’arrivée au pouvoir de Donald Trump, il est difficile de dessiner les contours de la relation transatlantique des quatre prochaines années. Toutefois, il apparaît clairement dès à présent qu’elle rencontrera au moins deux difficultés majeures.

D’une part, étant donné les penchants unilatéralistes du camp républicain, et l’hyperpersonnalisation du type de leadership du président Trump, la relation aux alliés et aux partenaires des États-Unis passera par un traitement en bilatéral, y compris chez les alliés européens. Pour l’Union européenne, déjà affaiblie par le Brexit, l’enjeu sera là aussi de maintenir son unité face aux risques de divisions, en particulier dans l’hypothèse d’une évolution rapide des relations russo-américaines.

D’autre part, dans ce contexte, il ne faut pas sous-estimer l’impact d’un retour de l’antiaméricanisme, qui n’a jamais quitté le Moyen-Orient mais dont les effets avaient été fortement atténués en Europe par le capital sympathie du président Obama. Pour les opinions publiques européennes, la coopération avec les États-Unis risque de ne plus sembler aussi naturelle, ni même souhaitable…