Les multiples facettes du pacte de compétitivité

Pour une fois, nous avons eu en France un débat ouvert de politique économique. Il s’est même accompagné, comme pour tout vrai débat, d’une dose de théâtralité : un rapport sur la compétitivité demandé à Louis Gallois, patron respecté et positionné à gauche ; des premières conclusions qui filtrent dans la presse ; des bruits selon lesquels ses conclusions ne seraient pas suivies ; des premières mesures prises par le gouvernement suite à sa sortie, plutôt cohérentes avec les conclusions du rapport ; et désormais un cap assez clair fixé par François Hollande lors de sa conférence de presse du 13 novembre 2012, celui d’une priorité donnée à la compétitivité et à l’offre. Signe des temps, ce débat n’oppose pas droite et gauche ; il les traverse. Car les choix ne sont pas simples et le débat se poursuit.

De quoi parle-t-on tout d’abord ? Pour ses partisans, un « choc de compétitivité » ou un « choc d’offre » est la réponse nécessaire à la très forte dégradation concurrentielle des entreprises françaises, selon un constat qui fait plutôt consensus. Il faut alors alléger significativement les coûts de production, qui affectent la capacité concurrentielle des entreprises et l’emploi, et en premier lieu le coût du travail (les cotisations sociales en France sont parmi les plus hautes d’Europe). Le rapport Gallois préconisait un transfert massif (de 1, 5 point de Pib) des charges sociales assises sur le travail sur les autres impôts, principalement la Csg et la Tva, et appliqué dès 2013. Le gouvernement ramène ce chiffre à un point de Pib, soit 20 milliards d’euros, le diffère à 2014 et lui fait prendre la forme peu conventionnelle d’un crédit d’impôt versé aux entreprises plutôt que d’une baisse des cotisations sociales1. Il n’est financé qu’à moitié par des hausses de Tva, le reste venant d’une réduction supplémentaire de 10 milliards d’euros des dépenses publiques. Toujours dans la lignée de ce choc de compétitivité, mais sans employer le mot, François Hollande mentionne dans sa conférence de presse un objectif de réduction de 60 milliards d’euros des dépenses publiques sur la durée du quinquennat, soit trois points de Pib au total.

Les adversaires de la mesure n’ont pas présenté, au sein du PS, un front uni. Mais une critique générale au rapport Gallois faisait valoir que le choc proposé s’ajoutait aux mesures de restriction budgétaire déjà prises, y compris par le gouvernement Fillon avant les élections. Avec donc le risque de faire basculer le pays dans la récession. La critique vaut toujours face aux mesures décidées par le gouvernement, même si elles sont d’une ampleur moindre et différées dans le temps. Les cas d’ajustement structurel réussis, sur le modèle de ce vers quoi s’engage la France (citons ici le Canada, la Suède, la Nouvelle-Zélande et, d’une certaine façon, l’Allemagne du début des années 2000), ont en effet toujours eu lieu dans des périodes de conjoncture porteuse, évitant la double peine d’une politique restrictive en période de conjoncture dépressive.

D’autant plus que des mesures analogues sont prises dans les pays du sud de la zone euro, et que l’Allemagne elle-même poursuit son objectif de restriction budgétaire sur 2013. Cela amplifie considérablement l’effet restrictif premier, avec le risque d’entraîner l’Europe dans une spirale baissière faisant reculer toujours plus la cible de réduction des coûts relatifs et d’équilibre budgétaire.

On sait qu’une coopération économique au niveau européen serait préférable. Elle conduirait à une meilleure symétrie dans les mesures d’ajustement, les pays en excédent (l’Allemagne au premier chef) faisant de l’expansion, les pays en déficit, dont la France, faisant de la restriction. Mais cette coopération n’existe pas ou n’est qu’en devenir, et la France n’est plus désormais en capacité de différer seule un ajustement nécessaire, parce que cela voudrait dire prendre en charge le poids de l’ajustement des autres.

Peut-on alors faire cet ajustement structurel dans la conjoncture présente ? Pour éclairer cette question, faisons l’expérience de pensée suivante : l’euro n’existe pas et la France a l’entière liberté de décrocher sa monnaie par rapport à ce qui serait encore le deutsche mark. Que ferait-elle aujourd’hui ? La réponse est immédiate : elle laisserait le franc se déprécier face au deutsche mark. Avant même cela, la peseta et la lire dévalueraient, et beaucoup plus fortement. Ce ne serait d’ailleurs pas une option laissée à la discrétion des gouvernements : les marchés des changes auraient fait basculer le franc, à la suite de la peseta et de la lire, sans que la Banque de France ait pu s’y opposer. Ou encore, auraient poussé à une réévaluation forte du deutsche mark. En communication politique, la dévaluation aurait été mise sur le compte de la mauvaise gestion des dix années précédentes, ce qui est malheureusement vrai. On l’aurait saluée pour le ballon d’oxygène qu’elle allait apporter aux entreprises françaises, c’est-à-dire précisément pour l’avantage coût qui leur serait donné face à leurs concurrents étrangers (du moins ceux qui ne dévaluent pas, comme l’Allemagne).

Qu’aurait-on ainsi obtenu ? Les prix importés se seraient appréciés, faisant monter les prix à la consommation et détériorant le pouvoir d’achat des ménages. Les prix à l’export auraient diminué (exprimés en monnaie étrangère), ce qui aurait renforcé le pouvoir de marché des entreprises françaises ou bien leurs marges, tant sur le marché intérieur qu’à l’exportation. En bref, un transfert massif du secteur des ménages vers celui des entreprises, surtout exportatrices.

Mais que fait d’autre le « choc de compétitivité » ? C’est une espèce particulière de dévaluation sans modification de la parité du change. Les économistes l’appellent une « dévaluation interne ». Il y a bien un transfert de valeur ajoutée du secteur des ménages vers celui des entreprises. Si on opère le transfert sur la Tva plutôt que sur la Csg, choix finalement retenu par le gouvernement, on réplique même assez exactement les effets d’une dévaluation « externe » (la Tva ne frappant pas les exportations). C’était l’idée de la Tva sociale, si mal vendue par le précédent gouvernement, et sur laquelle, ironie, revient l’actuel2.

S’il y a une différence, elle est de communication : la dévaluation est un ajustement violent, mais qui paraît finalement plutôt indolore, ce qui n’est pas le cas d’un transfert des cotisations sociales : encore un cadeau aux entreprises, va-t-on dire, et contre le pouvoir d’achat des salariés !

Mais, sans la monnaie unique, la France aurait pris cette mesure. La gauche en a usé à trois reprises dans les années 1980 et dans le contexte récessif de la crise conjoncturelle du début de cette décennie, avant d’arrimer solidement le franc au deutsche mark. Si l’on veut conserver l’euro, ce qui est le plus probable et n’est guère contesté politiquement, il faut à tout le moins prendre des mesures de type « bol d’air » pour les entreprises. La « dévaluation interne », par le jeu du transfert fiscal, est une des seules à disposition. L’atonie de l’activité mondiale n’est pas une raison pour différer. Il y avait même des arguments pour opérer le choc dès 2013.

Non, pas plus, pas moins que ne l’est une « dévaluation externe » qui procède par le jeu du taux de change. La hausse des prix importés relativement aux coûts intérieurs, qu’elle soit obtenue par voie fiscale ou par le jeu du taux de change, a des effets en cascade sur le système des prix et des coûts qui gomment sur la durée l’avantage initial. Les partisans de l’abandon de l’euro ne doivent pas s’y tromper : on redécouvrirait bien vite les logiques qui y ont conduit dans les années 1980 et 1990. Quand des économies sont aussi intégrées que le sont celles de l’Europe, les dévaluations sont des stratégies non pertinentes sur la durée. Elles corrigent un temps des pertes de compétitivité antérieures, et en cela elles donnent bien le bol d’air dont on parle aujourd’hui pour atténuer le choc de l’ajustement. Mais elles sont vaines sur la durée. Il faut s’arrimer à une monnaie dominante : le deutsche mark, comme l’a fait la France quand elle a choisi la politique du franc fort, l’euro dans le cadre de la monnaie unique. Les pays de l’Union européenne qui n’ont pas rejoint la monnaie unique le prouvent, par exemple les pays scandinaves ou les pays baltes. L’Estonie est le modèle d’un pays qui a réussi son ajustement structurel en gardant une monnaie surévaluée.

Pour résumer, baisser la fiscalité sur les salaires est un choc bienvenu, mais aux effets passagers. Sur la durée, le choc se dilue. La perte de pouvoir d’achat des salariés poussera, du moins dans les secteurs porteurs, à une pression sur la durée pour des salaires plus élevés. L’Allemagne par exemple a des cotisations sociales plus basses, mais des salaires nets plus élevés.

On entend dans la bouche des adversaires du choc de compétitivité le raisonnement suivant : « Pensez donc, il est absurde de vouloir réduire le coût du travail en France : celui de la Chine est dix fois moins élevé. Comment voulez-vous les battre ? Notre seule issue, c’est d’investir dans l’innovation et la productivité. »

C’est un sophisme à détruire absolument. La compétitivité ne se joue pas deux à deux, France contre Chine, ou Allemagne contre Chine, ou France contre Espagne, etc. Il s’agit d’une relation multilatérale qui engage l’ensemble des pays. Si l’Allemagne a une meilleure compétitivité que la France, elle saura compenser l’agressivité chinoise en étant meilleure que la France sur les marchés tiers, c’est-à-dire en lui prenant des parts de marché, y compris sur son propre marché. C’est la parabole de l’ours et des chasseurs. Quand l’ours se retourne et va manger les chasseurs, l’essentiel n’est pas de courir plus vite que l’ours ; c’est de courir un peu plus vite que le chasseur qui court le moins vite.

Le sujet du moment est plus l’Allemagne que la Chine. Il est rageant de lire que le solde agroalimentaire entre l’Allemagne et la France, pays aux atouts agricoles qu’on croyait bien assis, est désormais à l’avantage de l’Allemagne.

Est-ce à dire que le discours sur l’innovation et la productivité est erroné ? Pas du tout. Sur la durée, ce sont les facteurs déterminants et ils doivent mobiliser toutes les énergies politiques. Il faut simplement débusquer de mauvais raisonnements à leur propos.

On fait en effet le constat de domaines d’activité où le chiffre d’affaires dépend beaucoup moins du niveau des prix de vente que d’autres. Le fournisseur, par la qualité de son produit, sa réputation, etc., impose son prix. La France est forte dans certains de ces secteurs. Par exemple, et pour sa fierté, dans le domaine du luxe ; ou, moins fièrement, dans le domaine de l’armement.

Ces positions concurrentielles fortes, reposant sur l’innovation et la puissance de la marque, ne s’acquièrent que par l’investissement, soit de productivité, soit d’innovation, c’est-à-dire sur la capacité des entreprises à le financer. C’est en raison d’investissements de productivité plus soutenus que les entreprises allemandes dominent à présent le marché français des… biscuits bretons. On ne quitte donc pas le débat sur les coûts. Comment pousser les entreprises à l’investissement quand leurs marges sont rognées année après année par des pertes de compétitivité ? Le gouvernement a évidemment un rôle décisif, notamment par l’aide à l’enseignement supérieur et à la recherche, publique ou privée. Mais là aussi, former d’excellents ingénieurs en France doit pouvoir aider l’emploi et l’industrie sur le sol français ; et non à terme les entreprises allemandes qui seraient capables de les embaucher.

Si le coût horaire du travail en France est aujourd’hui à peu près le même que celui de l’Allemagne, alors que nous sommes loin d’avoir son excellence manufacturière et sa tradition de forte valeur ajoutée, on ajoute un désavantage de coûts à un désavantage de compétitivité hors coûts. Les deux sont indissociables.

Le Haut Conseil du financement de la protection sociale, mis en place par le gouvernement en septembre 2012, a sorti – est-ce par hasard ? – une « note d’état des lieux » qui conteste le diagnostic principal du rapport Gallois, à savoir un coût du travail trop élevé. On retrouve la discussion précédente. Mais cette note ajoute une idée intéressante : les travailleurs allemands peuvent accepter des salaires moins élevés (eu égard à la productivité industrielle du pays) parce qu’un poste très important du budget des ménages est là-bas beaucoup moins lourd qu’en France : le logement. D’où la recommandation implicite que fait le Haut Conseil de limiter la rente immobilière dont jouissent aujourd’hui les propriétaires.

L’analyse est juste. Mais vaut d’être généralisée. Parce qu’elle aide à récuser une idée trop répandue, celle qui veut qu’il y ait un secteur abrité qui n’est pas tenu par des questions de compétitivité, et un secteur marchand ouvert à la concurrence internationale, qui les subit. Avec cette logique, il serait acceptable, pour préserver l’emploi, de pénaliser la productivité du secteur abrité ; par contre, il faut tout faire pour accroître la productivité du secteur exposé. En clair, tolérer les licenciements de productivité chez Psa, mais faire les emplois jeunes dans les collectivités locales ou dans le secteur de la construction.

C’est faux. Si le secteur abrité souffre de coûts trop élevés, à l’instar du cas de l’immobilier, cela rejaillit sur le pouvoir d’achat, y compris des salariés du secteur concurrencé. Et cela pousse à des ajustements salariaux qui pèsent sur la compétitivité.

Pour la curiosité historique, on retrouve, bien sûr en de tout autres termes, le grand débat de politique économique qui a couru en Grande-Bretagne au début du xixe siècle : faut-il libéraliser les importations de blé ? Les partisans du libre-échange, c’est-à-dire le lobby des industries exportatrices, faisaient valoir qu’une baisse du prix du grain allait permettre une baisse des salaires sans affecter le pouvoir d’achat (le blé, et la bière qu’on fait à partir du blé, étant les postes les plus importants du budget ouvrier), et donc favoriser la compétitivité de l’industrie britannique. Avec sa part de cynisme, l’analyse avait le mérite de poser la question de la compétitivité dans sa globalité.

C’est pour cette raison qu’il faut pousser aux gains de productivité et à l’innovation dans tous les secteurs de l’économie, les exposés comme les abrités. Car tous participent de la véritable compétitivité de l’économie.

Ceci s’applique en premier lieu à une industrie vitale et à haute valeur ajoutée, à savoir l’administration, dont le rôle est de dispenser des services publics de qualité. Si elle est inefficace, c’est-à-dire si faute d’investissement de productivité et d’innovation elle néglige des gains potentiels dans son fonctionnement propre, cela pèse sur l’ensemble de l’économie. Tant vis-à-vis de l’étranger, c’est-à-dire sur notre capacité à exporter, qu’au sein de l’économie nationale, empêchant d’allouer les talents et les ressources aux domaines productifs les plus intéressants. Et cela, non pas par un prix trop élevé des services publics (ils sont le plus souvent gratuits), mais par un excès d’impôts pour les financer.

La question des dépenses publiques, et de leur efficacité, est donc indissociable du débat général. Cette connexion a été rappelée par François Hollande lors de sa conférence de presse. Et cela pour des raisons très opérationnelles de compétitivité globale, et non simplement en raison de la pression que fait peser l’endettement. Si important qu’il soit, le mode de financement, impôts ou endettement, reste secondaire.

Il y a aujourd’hui suppression ou réduction des cotisations sociales pour les « bas salaires » (i.e. inférieurs à 1, 6 fois le Smic). La plupart des études économétriques appuient cette politique. Elles montrent que l’impact emploi d’une mesure de réduction du coût du travail est maximum pour des niveaux de salaires autour du Smic. Le rapport Gallois s’inscrit dans cette lignée, mais en proposant d’élargir la fourchette : les baisses de charges sociales allaient dans sa proposition jusqu’à 3, 5 fois le Smic, pour que la mesure n’aide pas uniquement les industries de service (qui embauchent en général à des niveaux de salaire bas), mais aussi l’industrie manufacturière, surtout celle qui exporte, dont les salaires sont plus élevés. Le gouvernement a coupé la poire en deux en faisant jouer le crédit d’impôt jusqu’à 2, 5 Smic.

On s’éloigne ainsi de la proposition entendue à maintes reprises consistant à ôter purement et simplement de l’assiette salaire le financement de prestations sociales qui n’ont rien à y voir, telles les prestations familiales ou certaines prestations santé. Une telle mesure reviendrait à une baisse proportionnelle du coût du travail, quel que soit le niveau de salaire.

Proportionnalité ou pas ? Tôt ou tard, le débat devra s’ouvrir. Les études économétriques sont très mal armées pour juger de l’impact de mesures publiques sur la longue durée. Or, modifier le coût relatif de travail selon le niveau de qualification a des effets longs qu’il ne faut pas négliger, même si la priorité emploi ne peut être contestée. L’Allemagne, toujours elle, a des cotisations sociales décroissantes selon le niveau du salaire ; le coût relatif du travail du personnel qualifié en est réduit, ce qui se traduit d’ailleurs par des salaires nets plus élevés pour cette catégorie de personnel. C’est l’inverse en France. Sans aller jusqu’à parler d’une émigration du travail qualifié vers l’Allemagne, phénomène encore marginal pour la France (mais pas pour l’Espagne), il faut que l’objectif de réduction de coûts reste cohérent avec la priorité donnée à l’innovation, à l’investissement et aux activités à haute valeur ajoutée, autant de domaines qui se nourrissent de travailleurs à salaire élevé. Ce débat est politique. On s’inquiète légitimement en Allemagne du creusement des inégalités salariales, d’autant que les mesures Schröder ont permis la création de « mini-jobs » sous-payés. L’inégalité porte des coûts sociaux et économiques considérables. Mais ce débat doit être rendu explicite.

On a beaucoup évoqué l’Allemagne dans cette note. Eh oui ! Quand on cohabite avec une puissance économiquement dominante, le seul guide de politique conjoncturelle, qu’on aime cela ou pas, est de surveiller étroitement sa compétitivité vis-à-vis de lui. Car c’est le pays dominant qui fixe le cap.

Il faut bien sûr déplorer que l’Allemagne ne joue pas le rôle de toute puissance en voie d’hégémonie, à savoir accepter des déficits de balance commerciale en assumant davantage de dépenses. À défaut, c’est sur les pays en déficit de la zone euro que repose tout le poids de l’ajustement, ce qui est malsain à la fois sur la croissance et sur l’équilibre politique de la zone. L’Allemagne est un géant à l’échelle de l’Europe, cela de longue date, mais qui ne joue pas suffisamment un rôle de géant bienveillant. Elle a aussi, ironie de l’histoire sachant que c’est la France qui a imposé politiquement ce projet, profité exagérément des mécanismes inaboutis de l’euro.

Or, la logique de l’intégration européenne n’est pas qu’économique. Elle s’imprime dans le territoire. S’il y a des lieux industriels qui bénéficient d’un cercle vertueux de compétitivité, par des effets d’agglomération, il s’ensuit une polarisation géographique. On connaît cela sur des territoires nationaux bien intégrés comme la France : le Cantal ne peut rivaliser avec l’Île-de-France pour la compétitivité. Angela Merkel connaît bien cette problématique avec ses Länder de l’Est. Ce phénomène est en route au niveau européen, sans, on le sait, la superstructure politique qui permette que les distorsions créées restent tolérables pour les populations concernées.

Les jeux sont loin d’être faits, heureusement. Mais, par simple précaution, les dirigeants français devraient tout faire pour ne pas perdre un pouce de compétitivité par rapport à l’Allemagne. Et pour tenter de jouer le coup d’après, c’est-à-dire trouver les domaines de compétitivité de demain, là où les entreprises françaises seront gagnantes par rapport à leurs concurrentes allemandes. La liberté, pour parler comme Spinoza, c’est la nécessité consentie. À la politique française d’être libre.