La surveillance de Schengen

En 1985, à Schengen, au Luxembourg, cinq pays européens (la Belgique, la France, l’Allemagne de l’Ouest, le Luxembourg et les Pays-Bas) se sont engagés à supprimer les contrôles aux frontières. Sur le plan juridique, les frontières entre ces pays resteraient en place, mais il n’y aurait plus de contrôle sur les personnes et les marchandises qui les traversent et, à terme, les infrastructures frontalières seraient démantelées. Cet accord a été intégré à l’Union européenne en 1997. L’espace Schengen s’est élargi pour inclure vingt-neuf pays européens, dont certains, comme la Suisse, ne font pas partie de l’Union européenne (UE), bien que certains États membres de l’UE, comme l’Irlande et le Royaume-Uni, soient restés en dehors de cet espace.

Avec l’euro, Schengen est souvent considéré comme une réussite de l’intégration qu’il faut protéger, en particulier contre l’extrême droite, qui milite pour un renforcement des frontières. Mais si la suppression du contrôle des frontières au sein de l’espace Schengen a facilité la vie quotidienne des Européens, elle a également donné lieu à la mise en place d’un nouveau système transnational de surveillance au sein de l’UE et à un durcissement des frontières extérieures de l’UE. C’est pourquoi, dans une grande partie du monde, Schengen n’est pas synonyme d’ouverture, mais de fermeture.

L’excellente histoire de l’émergence de l’espace sans frontières de Schengen écrite par Isaac Stanley-Becker soulève des questions difficiles sur les frontières, en particulier pour la gauche1. Selon l’auteur, Schengen se définit par la tension entre une logique axée sur le marché et ce qu’il appelle une logique « humaniste », c’est-à-dire centrée sur les personnes plutôt que sur la main-d’œuvre. Dans cet accord, écrit-il, « la liberté s’allie à la sécurité, et le cosmopolitisme à l’exclusion des non-Européens ».

Liberté de circulation

Il est important de distinguer le principe de liberté de circulation, c’est-à-dire le droit de s’établir dans un autre État membre de l’UE, de la notion de zone sans frontières. Le traité de Rome, signé en 1957, étape majeure de l’intégration européenne après la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1951, a établi un marché commun fondé sur l’idée des « quatre libertés » : la libre circulation des capitaux, des marchandises, des personnes et des services. Mais ce n’est qu’avec le traité de Maastricht en 1992 que les citoyens de l’UE ont obtenu le droit de s’installer dans un autre État membre, même sans emploi.

Le droit à la libre circulation excluait les citoyens d’autres États vivant en Europe. Le projet Schengen est donc très différent de la libre circulation, mais les deux sont constamment confondus. L’espace Schengen est en fait une fusion de deux zones sans frontières plus petites : l’Union Benelux, qui remonte aux dernières années de la Seconde Guerre mondiale, et la zone créée par l’accord de Sarrebruck entre la France et l’Allemagne de l’Ouest en 1984. L’impulsion pour la création de l’espace Schengen est venue des manifestations de camionneurs contre les contrôles douaniers qui provoquaient des retards. Si Schengen peut être rétrospectivement considéré comme un projet visionnaire, c’est en raison de la tendance à idéaliser l’intégration européenne qui, comme l’a fait valoir Tony Judt, traverse toute l’histoire du projet européen2.

Des contrôles aux frontières à Big Brother

Une fois la décision prise en 1985 de supprimer les contrôles aux frontières au sein de l’espace Schengen, le dilemme fondamental pour les responsables est de savoir comment faciliter la circulation des Européens tout en empêchant les non-Européens, en particulier ceux provenant de pays qu’ils jugent « indésirables », de franchir les frontières intra-européennes. Mais c’est le principe de la libre circulation, et non Schengen, qui a exclu ces derniers. En réalité, du point de vue des décideurs politiques, le problème de Schengen est que la suppression des contrôles aux frontières empêche de maîtriser les déplacements transfrontaliers des citoyens non européens.

Les contrôles aux frontières ont donc été remplacés par Big Brother. En effet, le système d’information Schengen, situé à Strasbourg, a été créé pour compenser l’absence de contrôles aux frontières. C’est un système de surveillance et de partage d’informations entre les forces de police nationales qui, à partir de 1994, ont été intégrées à Europol. Selon Stanley-Becker, la nouvelle architecture de surveillance « constitue une concentration sans précédent du pouvoir de détecter, classer, enregistrer et exclure ».

La mise en œuvre de l’accord dans les années 1990 s’est également accompagnée d’une harmonisation de la politique d’asile dans l’UE. La convention de Dublin, signée en 1990, obligeait les demandeurs d’asile à présenter leur demande dans le premier État membre de l’UE où ils arrivaient. Un mois avant que l’Allemagne ne ratifie l’accord de Schengen en 1993, elle a modifié sa Loi fondamentale afin de refuser le droit d’asile à ceux qui sont passés par d’autres « pays sûrs ». Mais le système de surveillance créé par Schengen s’est inévitablement étendu au-delà de l’identification des demandeurs d’asile qui ont quitté un pays Schengen pour un autre ; il a notamment été de plus en plus intégré aux opérations antiterroristes de l’UE.

En l’absence de contrôle aux frontières, les personnes de couleur sont automatiquement suspectes.

Ce ne sont pas seulement les migrants sans papiers qui sont concernés, mais aussi les citoyens non européens vivant en toute légalité dans l’UE, et même les citoyens européens non blancs, qui peuvent être victimes de délits de faciès dans le cadre du système Schengen. En l’absence de contrôle aux frontières, les personnes de couleur sont automatiquement suspectes.

La crise des réfugiés

Lorsque Schengen a été créé, les « pro-Européens » optimistes pouvaient encore imaginer que la suppression des frontières au sein de l’Europe était un premier pas vers un monde sans frontières. Peu de responsables européens semblent avoir envisagé Schengen sous cet angle ; ils étaient beaucoup plus pragmatiques et concernés par la sécurité. Mais certains intellectuels européens, comme le philosophe allemand Jürgen Habermas, croyaient que l’UE était un projet cosmopolite, capable de dépasser complètement le « principe territorial »3. Stanley-Becker cite un essai de Bernard-Henri Lévy, publié à l’occasion du cinquantième anniversaire du traité de Rome : « Seule elle, l’Europe, échappe à cette fatalité frontalière des rassemblements d’hommes et de femmes que nous avons connus, dans l’Histoire, avant l’Europe4. »

La crise des réfugiés de 2015 a mis fin à cette illusion, en montrant clairement que la suppression des frontières intérieures avait pour corollaire nécessaire la mise en place d’une frontière extérieure rigide. La crise a notamment conduit à un développement important de Frontex, l’agence européenne des frontières créée en 2004, dont le budget est passé de 143 millions d’euros en 2015 à 754 millions d’euros en 2022. Plus de 30 000 personnes ont trouvé la mort en tentant de traverser la Méditerranée depuis 2014. En 2022, Human Rights Watch a déclaré que la politique de l’UE pouvait se résumer en trois mots : « Laissez-les mourir ». C’est à cause de Schengen que la crise des réfugiés a pris cette forme. La suppression des contrôles aux frontières signifie qu’une fois que les demandeurs d’asile arrivent dans un pays comme la Grèce ou l’Italie, ils peuvent facilement se rendre en Allemagne ou en Suède, où beaucoup d’entre eux souhaitent se rendre. La convention de Dublin visait à empêcher ces « mouvements secondaires », et elle y est parvenue pendant un certain temps. Même lorsque la Grèce et l’Italie ont commencé à être submergées par le nombre d’arrivées au début des années 2010, l’Allemagne a insisté sur le fait que cette responsabilité leur incombait à eux seuls. Mais, à l’été 2015, le système s’est effondré et le gouvernement allemand a pris conscience tardivement qu’un million de personnes allaient demander l’asile en Allemagne cette année-là.

Schengen autorise les États membres à rétablir les contrôles aux frontières pendant deux ans en cas d’urgence, comme l’Allemagne l’a fait en septembre 2015. Cela ne suspend pas le principe de libre circulation ; il s’agit plutôt d’une question de coûts et de commodité, en particulier pour l’industrie allemande qui, depuis Schengen, a intégré ses voisins d’Europe centrale dans ses chaînes d’approvisionnement. Mais pour les politiciens « pro-européens », le retour des contrôles aux frontières constituait une menace pour l’intégrité du marché unique, d’autant plus que les pays d’Europe du Sud-Est ont rétabli les contrôles à leurs propres frontières, fermant ainsi la route dite des Balkans.

Bien que la crise des réfugiés ait souvent été présentée comme un conflit entre la chancelière allemande Angela Merkel et le Premier ministre hongrois Viktor Orbán, tous deux s’accordaient sur la nécessité de mettre un terme à l’afflux de migrants. Leur désaccord portait sur la manière de répartir les demandeurs d’asile entre les États membres de l’UE afin que chacun assume sa part équitable, autrement dit sur la question du partage des charges au sein de l’UE. En 2024, les États membres ont convenu d’un nouveau « pacte migratoire », qui les oblige soit à accepter les quotas, soit à payer une pénalité financière, mais Orbán refuse de se conformer à ce compromis.

Cette bataille ayant monopolisé l’attention, le fonctionnement du nouveau système de relocalisation des demandeurs d’asile dans l’UE et ses conséquences ont été peu discutés. Beaucoup, y compris à gauche, ont simplement supposé qu’il vaudrait mieux qu’Orbán accepte le système de quotas et que les contrôles aux frontières au sein de l’espace Schengen soient à nouveau supprimés. Mais le pacte va plus loin que la logique de Schengen. En l’absence de contrôles aux frontières, rien n’empêche un demandeur d’asile qui a été attribué à la Slovaquie de se rendre en Allemagne. Pour empêcher de tels déplacements, il faudra probablement étendre davantage le système de surveillance mis en place par Schengen.

La gauche et les frontières

Il est tentant de considérer la création d’une zone sans frontières comme une étape vers une suppression plus large des frontières, voire vers un monde sans frontières, comme l’imaginait Habermas. Mais l’histoire de Schengen montre au contraire que la suppression des contrôles aux frontières dans un espace limité nécessite que cet espace dispose d’une frontière extérieure rigide, en particulier s’il s’agit d’une région relativement riche comme l’Europe. Ainsi, ces zones régionales sans frontières ne suppriment pas réellement les frontières, mais les déplacent simplement d’un endroit à un autre.

L’histoire de Schengen suggère que la suppression des contrôles aux frontières entre certains pays peut conduire à une situation qui, à certains égards, est pire que celle qui la précédait. En particulier, en supprimant les contrôles aux frontières entre les pays européens tout en renforçant les frontières extérieures de l’Europe, l’UE a redessiné les frontières selon des lignes civilisationnelles et a remplacé une Europe dans laquelle les États-nations étaient séparés par des frontières par une Europe ouverte en interne, mais excluant les pays du Sud. Schengen a créé autant de problèmes qu’il en a résolus.

Cet article, dont la version originale est parue dans Dissent, au printemps 2025, est traduit par Jonathan Chalier.

• 1. Isaac Stanley-Becker, Europe without Borders: A History, Princeton (NJ), Princeton University Press, coll. “Race, Justice & Equity”, 2025.
• 2. Tony Judt, Après-guerre. Une histoire de l’Europe depuis 1945 [2005], trad. Pierre-Emmanuel Dauzat, Paris, Armand Colin, 2007.
• 3. Jürgen Habermas, « L’État-nation a-t-il un avenir ? », dans L’Intégration républicaine. Essais de théorie politique [1996], trad. Rainer Rochlitz, Paris, Fayard, 1998.
• 4. Bernard-Henri Lévy, « Imaginer l’Europe » [en ligne], Europa, 14 décembre 2007.