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L’Europe qui surveille

Les «pro-européens» à Bruxelles et ailleurs ont tendance à penser l’intégration européenne comme un progrès continu. Elle est intuitivement perçue comme bonne et la «désintégration» comme mauvaise. Ainsi, les «pro-européens» voient d’un bon œil la proposition de la Commission européenne d’approfondir l’intégration de la zone euro en créant un budget et un ministre des Finances de la zone euro et de transformer le Mécanisme européen de stabilité (Mes) en un Fonds monétaire européen – en cours de discussion par les dirigeants européens. Et il est clair que le débat pour savoir dans quelle mesure le nouveau gouvernement allemand allait être «pro-européen» a principalement porté sur son soutien à ces propositions, qui ont d’abord été mises sur la table par le président français Emmanuel Macron.

Cependant, il y a deux manières très différentes de considérer les propositions de la Commission. Pour E. Macron, elles font partie d’une conception de «l’Europe qui protège», avec plus de «solidarité» entre les citoyens et les États membres. Dans cette conception, le nouveau Fonds monétaire européen constituerait une sorte de Trésor embryonnaire pour la zone euro. Mais nombreux sont ceux qui, en Allemagne, dont le ministre des Finances Wolfgang Schäuble, semblent soutenir la même idée pour de tout autres raisons. Ils la considèrent comme une manière de mieux surveiller les budgets des États membres de l’Union européenne, d’appliquer plus sévèrement les règles fiscales de la zone euro et ainsi d’augmenter la «compétitivité» européenne[1]. Si cette conception venait à l’emporter, «plus d’Europe» équivaudrait à «plus d’Allemagne» – en cohérence avec la plupart des mesures prises ces sept dernières années, depuis le début de la crise de l’euro.

Ces conceptions antagoniques montrent que l’approfondissement de l’intégration européenne n’est pas nécessairement une bonne chose. En réalité, des mesures telles que la création d’un Fonds monétaire européen pourraient contribuer à une transformation inquiétante de l’Union européenne en cours depuis le début de la crise de l’euro. Si les États membres ont accepté de mettre en commun leur souveraineté à un degré impensable sans la crise, cette intégration se distingue de celle des phases précédentes du projet européen. Au nom de «plus d’Europe», une Union pourrait se mettre en place qui soit bien différente du projet de l’imaginaire «pro-européen».

À l’image du Fmi

En devenant plus allemande, l’Union est aussi devenue plus coercitive depuis le début de la crise de l’euro[2]. Bien qu’elle ait continué, l’intégration a été autant voulue que subie. Comme l’a dit la chancelière Angela Merkel, dans le contexte du débat sur le premier plan de sauvetage de la Grèce en 2010, «il n’y a pas d’alternative». Cette intégration a également créé un système de règles plus contraignantes et appliquées plus sévèrement. Le système Maastricht III qui a émergé de la crise, fondé sur la série de mesures prises depuis 2010 qui ont culminé avec le Pacte fiscal de 2012, est plus intrusif, impose des conditions plus strictes et une plus grande homogénéité dans l’Union[3].

Des termes comme «surveillance budgétaire» et «discipline fiscale» ont acquis un rôle central dans le fonctionnement de l’Union. Comme l’énonce fièrement un document typique du ministère des Finances allemand : «Les pays européens ont créé un puissant système de surveillance fiscale en introduisant le Pacte de croissance et de stabilité amélioré, le Pacte fiscal et le semestre européen. Le nouveau système va permettre d’améliorer la discipline budgétaire dans chacun des pays et assurer que ses finances publiques demeurent saines[4].» À la suite du sommet européen de décembre 2011 à l’issue duquel le Pacte fiscal a été décidé, Ian Traynor – qu’on pouvait difficilement soupçonner d’euroscepticisme – a écrit que ce qui émergeait de la crise de l’euro était «un triste ensemble de pénalités, de punitions, de disciplines et de rancœurs amères[5]».

La suite n’a fait que confirmer cette transformation de l’Union. En particulier, le sommet exceptionnel qui s’est tenu à Bruxelles en juillet 2015 pour discuter de la dette grecque pourrait s’avérer un tournant décisif dans l’histoire de l’Union. Juste avant le sommet, Wolfgang Schäuble a proposé de placer 50 milliards d’euros d’actifs grecs dans un fonds au Luxembourg, avant sa privatisation, et d’expulser «provisoirement» la Grèce de la zone euro si elle refusait les conditions des créanciers. La Grèce a fini par capituler et a fait l’objet d’un nouveau plan de sauvetage. Mais le traitement brutal de la Grèce n’a pas seulement imposé un régime de change à taux fixe à la monnaie unique ; il a transformé l’Union.

Au cœur de cette transformation se trouve l’usage du principe de conditionnalité. Il a d’abord été employé dans le cadre de la procédure ­d’adhésion – «conditionnalité externe». Puis les États membres qui souhaitaient rejoindre la zone euro y étaient également sujets selon les clauses du Traité de Maastricht et du Pacte de croissance et de stabilité. Après le début de la crise, cette «conditionnalité interne» a été renforcée sous Maastricht III. Toutefois, elle paraissait plus souple que la «conditionnalité externe» tant que les menaces contre les États membres n’étaient pas crédibles[6]. La menace d’expulser la Grèce de la zone euro en juillet 2015 a changé la donne.

L’emploi renforcé de la «conditionnalité interne» a changé le sens de la «solidarité» dans l’Union. Pendant la crise de l’euro, les pays débiteurs ont réclamé une «solidarité» dont ils ont eu le sentiment qu’elle leur était refusée, à cause de la réticence des pays créanciers à mutualiser la dette. Inversement, les pays créanciers considéraient qu’ils avaient fait preuve de «solidarité» en accordant des plans de sauvetage. La vérité est que la «solidarité» dans la zone euro depuis le début de la crise relève du genre de «solidarité» que pratique le Fonds monétaire international (Fmi) – en accordant des prêts en échange d’«ajustements structurels». Ce n’est pas ainsi qu’on entendait la «solidarité» jusque-là dans l’Union.

Tout se passe comme si l’Union se recréait à l’image du Fmi. Imposant de plus en plus une discipline de marché aux États membres, elle s’écarte largement de la voie tracée par les pères fondateurs, comme de la manière dont la plupart des «pro-européens» continue d’imaginer l’Union. Dans les discussions sur la restructuration de la dette avec les pays en crise, la Commission européenne s’est souvent montrée plus inflexible que le Fmi. Comme Luigi Zingales le dit en juillet 2015 : «Si l’Europe n’est rien de plus qu’une mauvaise version du Fmi, que reste-t-il du projet d’intégration européenne[7]?» La transformation du Mes en un Fonds monétaire européen pourrait constituer la dernière étape logique dans le processus de réforme de l’Union à l’image du Fmi[8].

Le centre et les périphéries

La fermeté des conditions pesant sur les États membres dans la zone euro s’étend à d’autres domaines politiques. Quand les pays d’Europe centrale ont résisté aux pressions de l’Allemagne et de la Commission européenne pour qu’ils acceptent un quota obligatoire de demandeurs d’asile à l’automne 2015, le ministre de l’Intérieur allemand Thomas de Maizière a menacé de leur couper les fonds de cohésion de l’Union. La même approche est envisagée pour sanctionner la transgression des normes de l’Union concernant la démocratie et l’État de droit par la Hongrie et la Pologne. Il est vraisemblable que, lorsque les règles des fonds structurels et d’investissement seront révisées en prévision du prochain cycle budgétaire, elles comprendront ce que le commissaire au Budget Günther Oettinger a appelé «une conditionnalité renforcée[9]».

Il se pourrait que cette approche soit nécessaire – encore une fois, il semble qu’il n’y ait pas d’alternative, surtout pour les questions relatives à l’État de droit qui relève des «valeurs européennes». Mais l’extension de la conditionnalité liée à l’État de droit participe néanmoins à une généralisation rampante de la coercition dans l’Union. Le ressentiment, déjà fort dans les États membres d’Europe centrale et orientale, pourrait prendre la conditionnalité de l’État de droit comme cible privilégiée. Même ceux, dans les autres États membres de l’Union, qui s’inquiètent de la «déconsolidation démocratique» dans des pays comme la Hongrie et la Pologne et qui ne veulent pas transiger sur l’État de droit peuvent se demander si une telle approche ne pourrait pas se retourner contre eux.

Ce qui rend cette généralisation de la conditionnalité si problématique tient à la dynamique politique dans laquelle elle s’inscrit. Qu’il s’agisse de l’euro, de la politique d’asile ou de l’État de droit, un «centre» de l’Europe instrumentalise la conditionnalité en vue de discipliner une «périphérie», que ce soit les pays débiteurs ou les pays de l’Europe centrale et orientale qui ont rejoint l’Union en 2004. Dans tous les cas, le «centre» est l’Allemagne, principal responsable de la généralisation de la conditionnalité au sein de l’Union. L’Union risque d’être de plus en plus perçue comme le moyen pour l’Allemagne d’imposer ses priorités.

De nombreux «pro-européens» continuent de penser le «centre» dans la continuité d’une Kerneuropa, au sens de l’article de 1994 de Wolfgang Schäuble et Karl Lamers[10]. Alors que l’Union n’avait encore que douze États membres, les auteurs soutenaient que certains États devaient poursuivre l’intégration même si d’autres étaient plus réticents. Des États membres tels que le Danemark et le Royaume-Uni, qui avaient négocié des dérogations sur divers sujets, seraient hors de ce «centre» dans une «Europe à plusieurs vitesses». Mais Wolfgang Schäuble et Karl Lamers espéraient que le «centre» exercerait une force d’entraînement sur les autres États membres. Ainsi l’appartenance au «noyau de l’Europe» était exclusivement déterminée par la volonté d’intégration.

L’Union risque d’être de plus en plus perçue comme le moyen pour l’Allemagne d’imposer ses priorités.

Pourtant, le «centre» qui est apparu depuis la crise de l’euro est bien différent. Dans le cas de la zone euro, il est formé des pays créanciers comme la Finlande, l’Allemagne et les Pays-Bas. En parallèle, on parle désormais souvent des pays débiteurs de la zone euro comme d’une «périphérie» – un vocable qui, avant la crise de l’euro, gardait un sens purement géographique. Dans cette nouvelle Europe, pour laquelle le «centre» est déterminé par la «compétitivité» plutôt que par la volonté d’intégration, l’Italie – un État membre fondateur – fait partie de la «périphérie».

Une « Europe compétitive »

Plus que tout autre, Angela Merkel incarne cette transformation de l’Union. Elle n’a pas cessé de parler de rendre l’Europe «compétitive» – capable de rivaliser économiquement et peut-être aussi géopolitiquement avec les autres régions du monde. Mais une autre transformation insensible est en train de s’opérer. Par le passé, les «pro-européens» ont pu considérer l’Union comme une sorte de modèle pour le reste du monde. Sous la direction d’Angela Merkel, ils considèrent de plus en plus l’Union comme un concurrent parmi d’autres dans la compétition internationale. Ceux qui soutiennent cette approche diront que pour devenir un modèle, l’Union doit être «compétitive». Mais afin de devenir «compétitive», elle pourrait être en train de vider de toute sa substance le modèle qu’elle constituait.

En particulier, Angela Merkel est convaincue que l’Union doit tailler dans son généreux État providence. Elle aime à dire que l’Europe représente 7 % de la population mondiale, 25 % du produit intérieur brut mondial et 50 % des dépenses sociales mondiales, laissant ainsi entendre qu’«elle ne peut continuer à être si généreuse[11]». Cette logique sous-tend l’imposition de l’austérité aux «pays en crise». Ainsi, le ministre des Finances grec Yannis Varoufakis raconte que, lors de leur première rencontre, Wolfgang Schäuble lui a dit que «le modèle social européen “hyper-généreux” n’était pas viable et qu’il fallait s’en débarrasser[12]». Cette Europe «compétitive» ressemble peu à celle de l’imagination «pro-européenne» avec son insistance sur «l’économie sociale de marché».

Sans doute l’image la plus frappante – et la plus inquiétante – de la nouvelle Union qui semble émerger se trouve dans le livre de Mark Leonard, Why Europe Will Run the 21st Century. L’auteur évoque en effet le Panopticon – la prison circulaire imaginée par Jeremy Bentham – comme une métaphore pour l’Union[13]. Dans Surveiller et Punir, Michel Foucault jugeait le Panopticon emblématique de la forme moderne de discipline qui cherche à créer des «corps dociles»[14]. Mark Leonard voulait appliquer l’analyse de Foucault à l’Union dans un sens positif – pour illustrer le fait que l’Union usait si efficacement de son pouvoir que les règles finissaient par être intériorisées. Mais l’image de l’Union comme Panopticon pourrait s’avérer visionnaire en un sens plus sinistre : ce qui émerge n’est pas tant une «Europe qui protège» qu’une «Europe qui surveille et punit».

Traduit par Jonathan Chalier

[1] - Voir ministère des Finances allemand, “Non-Paper for Paving the Way Towards a Stability Union”, 9 octobre 2017 (en ligne sur scribd.com).

[2] - Voir Hans Kundnani, “Europe and the Return of History”, Journal of Modern European History, vol. 11, no 3, août 2013, p. 279-286.

[3] - Voir Thomas Klau et François Godement, avec José Ignacio Torreblanca, “Beyond Maastricht: A New Deal for the Eurozone”, European Council on Foreign Relations, décembre 2010 (www.ecfr.eu).

[4] - Ministère fédéral des Finances, “New Budgerary Surveillance in the EU”, 19 septembre 2012 (www.bundesfinanzministerium.de).

[5] - Ian Traynor, “As the Dust Settles, a Cold New Europe with Germany in Charge Will Emerge”, The Guardian, 9 décembre 2011.

[6] - Voir Frank Schimmelfennig, “Konditionalität in der Wirtschafts- und Währungsunion. Was können wir von der EU-Beitrittskonditionalität lernen?”, Friedrich Ebert Stiftung, juin 2015.

[7] - Luigi Zingales, “The Euro Lives for Another Day, this European Project is Dead Forever”, Europa o no, 14 juillet 2015.

[8] - Le « non-article » du ministère des Finances allemand décrit un Fonds monétaire européen qui aurait «un rôle dans le pilotage des risques des pays plus important» que celui dont dispose actuellement le Mes. Il affirme ensuite que «les concertations de l’article IV du Fmi pourraient servir de modèle pour un tel rôle». Ce dernier impliquerait également «de surveiller le respect par les États membres de leurs obligations dans le cadre du Pacte fiscal adopté en 2012».

[9] - Éric Maurice, “Commission Hints at Political Conditions for EU Funds”, EU Observer, 30 mai 2017.

[10] - Karl Lamers et Wolfgang Schäuble, «Réflexions sur la politique européenne» [1994], Revue des affaires européennes, n° 6, 1995, p. 8-17.

[11] - “The Merkel Plan”, The Economist, 15 juin 2013.

[12] - Yannis Varoufakis, Adults in the Room. My Battle With Europe’s Deep Establishment, Londres, Bodley Head, 2017, p. 211-212.

[13] - Mark Leonard, Why Europe Will Run the 21st Century, Londres, Fourth Estate, 2005, p. 40-41.

[14] - Michel Foucault, Surveiller et Punir. Naissance de la prison, Paris, Gallimard, 1975.

Hans Kundnani

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