Que peuvent faire les collectivités ?

Johanna Rolland est maire (Parti socialiste) de Nantes depuis 2014. Elle est également présidente de Nantes Métropole, et a été élue à la tête de France urbaine – l’association des maires des grandes villes et communautés urbaines – en septembre 2020. Elle réfléchit ici aux relations entre l’État et les collectivités territoriales, en particulier dans le contexte de la crise sanitaire actuelle, et aux spécificités de l’action publique territoriale.

Vous avez été réélue maire de Nantes en juin 2020 dans un contexte électoral marqué par la pandémie, et vous avez pris en septembre 2020 la présidence de France urbaine, qui regroupe les grandes villes et les métropoles françaises. Comment qualifieriez-vous les relations entre l’État et les collectivités locales durant cette période et jusqu’à aujourd’hui ?

La crise a agi comme un révélateur des tendances qui étaient en germe sur les relations entre l’État et les collectivités locales. Il est devenu progressivement très clair que la puissance logistique était plutôt du côté des collectivités, notamment les métropoles et les régions, comme l’a montré l’enjeu de la distribution de masques. La répartition des prérogatives ne peut donc plus être réduite à une simple division hiérarchique entre l’État qui pense et les collectivités qui exécutent.

De fait, on a constaté des oscillations dans la position de l’État. De manière générale, il y a eu de nombreux décalages entre la théorie et la pratique, entre les annonces formulées par le gouvernement et la possibilité de les appliquer au niveau local. Les protocoles successifs et incessants ont été vécus sur le terrain comme autant d’allers et retours qui ont nécessité des adaptations permanentes. Que l’on songe par exemple à la situation des étudiants : le président de la République a promis qu’ils pourraient reprendre les cours un jour par semaine, ce qui a été salué par beaucoup d’entre eux. Dans la pratique toutefois, cette annonce est difficilement applicable : la plupart des étudiants ne peuvent assumer la charge d’un appartement pour un seul jour de cours par semaine. Ce décalage entre la promesse du gouvernement et sa faisabilité illustre les dysfonctionnements que j’évoque.

D’un point de vue stratégique et opérationnel, la crise a donc révélé la capacité à faire des collectivités, même si on a toujours, selon moi, besoin d’un État fort et régalien – stratège en somme. Sur les vaccins, par exemple, je fais partie de ceux qui estiment que les sujets relevant de la protection sanitaire, avec des enjeux aussi complexes de santé publique et de protection des populations, doivent être traités au niveau national et au niveau européen, tout en tâchant d’appliquer au mieux le principe de subsidiarité. À quelle échelle et quand l’État est-il le plus efficace ? La même question vaut pour les collectivités.

En tant que maire de Nantes et présidente de Nantes Métropole, sur quels sujets avez-vous souhaité mettre l’accent pour renforcer le lien entre collectivités et citoyens : les solidarités, les enjeux écologiques, les transports, l’attractivité économique ? Quels sont les domaines privilégiés de votre action politique ? Avez-vous le sentiment d’avoir les moyens financiers et humains de vos ambitions et de vos choix ? Quels sont vos atouts par rapport à l’échelle nationale ? On songe, bien sûr, au débat organisé à Nantes autour de la question de l’énergie, qui avait sur le grand débat national l’avantage de faire intervenir les citoyens de bout en bout.

Merci d’évoquer, pour introduire cette question, le grand débat sur la transition énergétique que nous avons organisé dans la métropole nantaise en 2016. Ce débat avait deux partis pris. D’abord, privilégier le temps long. Je ne crois pas au débat citoyen « spectacle », conçu comme une vaste opération de communication, où l’on ne consacrerait que quelques heures à la finalisation d’un sujet. Au contraire, ces enjeux nécessitent du temps, de la nuance, et gagnent à être étudiés de concert avec la population.

L’enjeu était ensuite de faire intervenir au maximum les citoyennes et citoyens. Nous avons, là encore, fait le choix du temps long, en organisant un débat échelonné sur neuf mois. Nous avons ensuite établi un lien clair entre réflexion et action. Ce débat devait surtout être un débat du faire. Dans cette perspective, le rôle des collectivités était moins de lancer le mouvement que de fédérer et de canaliser les énergies. Cela nous a permis de constater un engagement très important de la part des 20-35 ans. On affirme souvent que la jeunesse se désintéresse du débat citoyen : c’est faux. La jeunesse nantaise était extrêmement impliquée, et davantage intéressée par l’action que par le débat. L’implication dans l’action donne aux citoyennes et citoyens une preuve par l’exemple que leur temps investi génère une plus-value pour tous.

Nous sommes très attachés aux logiques de démocratie participative, conscients qu’il est nécessaire de refonder le pacte démocratique et de ne pas simplement déplorer, élection après élection, la montée de l’abstention. C’est à nous, élus locaux, qu’il incombe de renouveler l’offre politique et les modalités du dialogue public. Si, comme l’affirme Pierre Rosanvallon, une partie des citoyens vit la démocratie représentative comme une démocratie privative, si un certain nombre aspire à s’investir politiquement, et pas uniquement en période d’élections, il est de notre rôle de les entendre et d’inventer de nouvelles modalités d’échanges. Le clivage entre démocratie représentative et démocratie participative est, selon moi, dépassé ; l’une et l’autre se nourrissent mutuellement.

Je ne crois pas du tout que les questions de démocratie participative soient uniquement relatives à la gestion. C’est une remarque qu’on a souvent entendue : les politiques locales seraient dépourvues de toute idéologie structurante, c’est pourquoi elles livreraient chaque question à la délibération collective. Bien au contraire, c’est quand les processus délibératifs sont qualifiés et correctement mis en œuvre que l’intérêt général se construit, que des solutions nouvelles s’élaborent et que le processus de fragmentation qui affecte les sociétés contemporaines peut être combattu. Globalement, les territoires ont un avantage clair sur l’État en matière de gestion stratégique : un avantage structurel, organisationnel, qui leur donne une compétence supérieure sur les logiques citoyennes.

Je ne citerai qu’un exemple : au cœur de la crise sanitaire, alors que l’avis des experts ne cessait d’être sollicité, à Nantes, nous avons souhaité redonner la parole aux citoyens. D’abord, une grande enquête à destination de 3 200 familles, puis une convention citoyenne rassemblant quatre-vingts citoyennes et citoyens vivant autant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la métropole (ce qui permettait de dépasser le clivage souvent artificiel entre urbains et périurbains) ont été organisées. L’objectif est que les habitants expliquent comment cette crise vient affecter leurs aspirations et leurs attentes. Ils rendront leurs conclusions en mars. Cette étape sera cruciale pour déterminer nos orientations. Alors que, trop souvent parmi les dirigeants et les commentateurs, chacun avait profité de la crise pour camper sur ses convictions, à Nantes, nous avons préféré prendre le temps d’interroger les citoyennes et citoyens plutôt que de parler à leur place.

Depuis quelques années, les lois sur les liens entre État et collectivités locales se sont multipliées (loi NOTRe, loi MAPTAM, loi de délimitation des régions, etc.) sans pour autant que les contours de cette nouvelle étape de décentralisation apparaissent clairement. Quel est votre sentiment à ce sujet ? Comment envisagez-vous le rapport entre les textes et la réalité de leur application ?

J’ai le sentiment que le travail sur les métropoles est constamment aux prises avec une mythologie. On part du principe qu’elles ont d’abord été une création institutionnelle et administrative. C’est faux : en vérité, elles sont le fruit du cheminement des hommes et des femmes dans notre pays. Avant qu’il y ait des collectivités législatives, il a fallu qu’existent des communautés humaines, qui se sont organisées en vue de la vie en commun. Arrêtons de croire que ce sont les textes qui ont créé les communautés ex nihilo, lesquelles seraient des objets hors-sol. Les textes sont d’abord les produits de communautés et de réalités humaines.

Ces dernières années, de nombreuses lois sont venues conforter les logiques d’intercommunalité. On constate qu’aujourd’hui ce sujet est très bousculé, car travaillé par un autre mythe : celui de l’opposition entre les grandes villes qui seraient riches et les zones rurales qui seraient pauvres. Cette opposition me paraît à la fois caricaturale et contre-productive.

Elle est caricaturale, parce que toutes les grandes poches de précarité sont aujourd’hui situées dans les quartiers populaires, c’est-à-dire à l’intérieur des métropoles. Quand on affirme de manière expéditive que les métropoles sont toutes riches, on laisse entendre à ces habitants qu’ils sont invisibles, que leur détresse ne compte pas. C’est une faute démocratique. Au contraire, il y a beaucoup en commun entre un jeune issu d’une zone rurale « délaissée » et un jeune vivant dans un quartier populaire. Tous deux me semblent partager un sentiment commun, celui d’avoir été abandonné par la promesse républicaine d’émancipation. La fracture strictement spatiale ne correspond donc pas à la réalité.

Cette opposition est aussi contre-productive car, plutôt que de clamer ou d’instrumentaliser les oppositions, il vaudrait mieux chercher les complémentarités. C’est là ce que j’appelle le « troisième modèle des métropoles », qui tâche de penser une forme de réciprocité et d’interaction entre les territoires urbains et les territoires ruraux. Cette interaction peut prendre appui sur des choses très concrètes. Prenons l’exemple du bio dans les cantines : il n’est pas possible que Nantes soit autosuffisante en la matière. La métropole a donc besoin de travailler à la structuration de filières nouvelles, en amont comme en aval, et de faire collaborer des producteurs à l’échelle de tout le département. Même remarque pour la question des mobilités : développer les déplacements doux, les transports en commun, le covoiturage est certes nécessaire, mais il faut également tenir compte des spécificités de chaque territoire. On ne peut pas demander à quelqu’un qui vit en zone rurale d’avoir le même rapport à la voiture qu’un habitant du centre-ville.

Ce n’est pas affaiblir l’unité républicaine que de reconnaître la différenciation territoriale.

Plaider pour plus de décentralisation, cela signifie aussi vouloir laisser aux territoires la capacité d’initiative dans leur propre diversité. Ce n’est pas affaiblir l’unité républicaine que de reconnaître la différenciation territoriale. En ce domaine, il reste encore des progrès à faire, les transferts de compétences de la part de l’État n’étant pas systématiquement accompagnés de transferts de confiance. Du reste, tout ne peut pas passer par la machine institutionnelle ; tout n’est pas affaire de cases à cocher et de lignes à remplir. Je crois aussi beaucoup à la logique du projet et au périmètre d’action qu’il dicte. Parfois, c’est l’action entreprise par les responsables politiques qui détermine l’échelle pertinente.

Diriez-vous que l’approche territoriale structure le débat politique entre opposition et exécutif ? Constatez-vous, au niveau territorial, une spécificité du débat, ou l’émergence de solidarités inattendues qui dépasseraient les clivages traditionnels ?

Oui, c’est une évidence. Je dirige une association où la diversité politique est assumée, et où elle est vue comme une garantie de la neutralité de notre travail. Bien sûr que certaines problématiques sont partagées par les maires de grandes villes, quelles que soient leur sensibilité politique. Cela ne signifie pas que les réponses apportées sont les mêmes. Il y a des divergences évidentes, qui découlent de sensibilités parfois contraires (un projet de territoire n’est jamais que la déclinaison d’un projet de société). Mais, sur un certain nombre de sujets, nous avons de quoi partager, car la recherche de l’efficacité prime sur les clivages politiques. Par ailleurs, je crois qu’il faut se remettre dans une perspective de temps long. Il est vrai que la France hérite d’une longue tradition jacobine et centraliste qui ne date pas de ce quinquennat. La fin du cumul des mandats, à laquelle j’étais favorable, a aussi privé les maires de petites communes des relais qui leur étaient jusqu’ici essentiels pour faire remonter leurs doléances (les députés-maires). C’est une question à traiter sérieusement : depuis la fin du cumul des mandats, comment les sujets territoriaux sont-ils portés et partagés politiquement dans les instances parlementaires ?

En tant que femme maire d’une grande ville et présidente de métropole, pensez-vous que le profil des élus locaux est en train de changer ? Quelles sont selon vous les qualités et les compétences à privilégier chez un élu ? Et, particulièrement, pour lutter contre la crise de confiance qui marque la relation des Français et de leurs représentants ? Faut-il, en somme, une nouvelle sociologie des élus ?

Aujourd’hui, je ne crois pas qu’il y ait un bon profil d’élus. Au contraire, il est nécessaire de conserver une pluralité d’origines, de sensibilités ou de parcours. C’est une condition démocratique pour que les élus ressemblent à la société française.

En revanche, sur la base de mon expérience et des constats que je partage avec mes collègues, je crois pouvoir dire quels sont les traits qui qualifient aujourd’hui le fait d’être un élu de grande ville. Il y a bien sûr la multiplicité des changements d’échelle. Dans une même journée, on peut être amené à entretenir des rapports de grande proximité avec les habitants et à s’intégrer dans une stratégie européenne globale. Multiplicité des rythmes temporels également : le maire d’une grande ville doit faire preuve de réactivité et être capable de mener des projets sur le temps long. Pendant la crise sanitaire, par exemple, les élus locaux ont été plus réactifs que l’État ; nombreuses ont été les communes à prendre la mesure de la pauvreté bien avant notre gouvernement. Beaucoup ont révisé leurs aides sociales. Le sens de l’action collective est également essentiel. Certes, un élu local est d’abord un acteur, mais il doit aussi savoir créer les conditions favorables pour que d’autres agissent avec lui (acteurs culturels, associatifs, etc.). Et enfin, l’importance de la coopération : entre urbains et ruraux, bien sûr, mais aussi entre maires de différentes métropoles. Très vite, le réflexe s’est développé, avec les maires d’autres grandes villes comme Nancy, Rouen, Lyon, Reims ou Strasbourg, de se réunir pour partager ce que nous vivions, mais aussi pour mettre en commun nos doutes. Car je ne saurais trop insister sur l’importance d’une forme d’humilité. Il faut avoir l’honnêteté de partager ce qui marche, mais également ce qui ne marche pas, assumer de mettre sur la table les erreurs et faire le pari de l’intelligence collective.

Quant au fait d’être une femme à la tête d’une grande ville, je dirai d’abord qu’il reste du chemin à parcourir. Sur les villes de plus de 30 000 habitants, nous ne sommes que 12 % à être maires. J’ai moi-même longtemps été la seule femme à diriger une métropole. Cet enjeu reste une bataille, comme il l’est dans les autres pans de la société. Une bataille que je me suis décidée à mener plus ouvertement. Si vous m’aviez posé cette question en 2014, je n’y aurais sans doute pas répondu, car c’était alors un thème qui revenait très souvent dans mes entretiens et que je trouvais assez limitant. Je ne souhaitais pas alors être associée à mon genre, mais au projet politique que je portais. Puis, dans la seconde partie de mon mandat, j’ai rencontré d’autres femmes, pas uniquement en politique d’ailleurs, qui faisaient face à des doutes ou des inquiétudes du même ordre. J’ai donc vu la nécessité d’évoquer ouvertement ce sujet et de montrer ce qu’il était possible d’accomplir.

Si vous deviez tracer les perspectives d’une relation harmonieuse entre l’État et les grands acteurs publics du territoire, quelles seraient vos priorités et quelle méthode préconiseriez-vous ? Qu’attendez-vous de l’État ?

J’attends avant tout de l’État qu’il assume pleinement ses responsabilités. En matière de sécurité, notamment : la France ne s’est toujours pas remise de la suppression de la police de proximité sous Nicolas Sarkozy. La même remarque pourrait être formulée au sujet des demandeurs d’asile. Aujourd’hui, ce sont les villes qui en assument la gestion, alors que cette prérogative devrait revenir à l’État, sans quoi cet enjeu est livré à la sensibilité politique des élus locaux. C’est pour cela qu’historiquement, ce genre d’enjeu est traité au niveau national. Sur les sujets régaliens, comme l’éducation, la sécurité ou le droit d’asile, l’État doit assumer ses responsabilités.

Au contraire, sur certains thèmes, on pourrait décentraliser bien davantage et d’abord sur la transition écologique. Plutôt que de multiplier les niveaux de gestion sur la rénovation énergétique, par exemple, on gagnerait à traiter la question à l’échelon le plus adapté. Il en va de même pour les politiques de la ville. Voilà un domaine essentiel pour l’émancipation et la cohésion nationale. À ce titre, France urbaine plaide pour le transfert d’une partie des crédits de la politique de la ville vers les regroupements de communes, dans un souci d’efficacité.

Il existe enfin des sujets d’ordre financier. L’État doit prendre la pleine mesure de la crise de la Covid-19, à l’échelle des communes et des territoires. C’est près d’un tiers de l’épargne nette des collectivités qui a été entamé, rien qu’avec les dépenses supplémentaires et l’absence de recettes. Il est crucial, non seulement pour les collectivités mais aussi pour la population, de prendre acte de cette situation. C’est là qu’il faut quitter la logique arithmétique. En ce qui concerne la question de l’impôt et du consentement à l’impôt, plus largement celle du lien entre le territoire et sa fiscalité, la suppression de la taxe d’habitation a rompu un lien qui existait entre le fait d’habiter un territoire et celui de contribuer à l’effort collectif de son aménagement. Nous devons y être collectivement attentifs si nous ne voulons pas que cette échelle soit affectée de ce point de vue.

La dernière dimension, enfin, concerne la gouvernance démocratique. Cela recoupe ce qui a été dit plus tôt sur le rapport à la citoyenneté à l’échelle des villes, mais aussi à l’échelle des intercommunalités et des métropoles. Il nous reste des choses à inventer.

Propos recueillis par Anne Dujin, Quentin Régnier et Lucile Schmid