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L'État ne doit pas rendre les armes

L’État articule divers niveaux d’interaction : avec ses citoyens, l’Union européenne et le monde. D’où la centralité retrouvée de son rôle. Différents modèles d’États, et de regroupements d’États, émergent au niveau mondial, et redonnent du sens à la puissance publique.

L’État désigne, en France, la permanence d’un appareil public comptable de la pérennité de l’intérêt général. L’intérêt est une interaction comme l’indique l’étymologie (inter esse). Le rôle de l’État n’est donc pas seulement d’assurer ses fonctions classiques (État régalien, État de providence sociale, État éducateur et État agent économique). Il est également d’assurer, avec le législateur, le bon équilibre entre intérêt général et intérêts particuliers (qui évoluent avec la société) dans le cadre national ; avec les autres États membres de l’Union européenne, de concilier objectifs nationaux et dispositifs européens ; entre la nation et le vaste monde, de négocier une adaptation nécessaire et réciproque.

Le rôle de l’État est donc de penser et de gérer ces divers niveaux d’interaction. L’interdépendance ne justifie pas le retrait de l’État, qui ferait place à une « gouvernance » mal définie, étendant à la sphère publique les pratiques du secteur privé et prétendant installer un mode de gouvernement apolitique. Si le concept de « gouvernance » s’imposait, l’affaiblissement de l’État serait alors avéré.

Redonner sens à l’État

En période de transition, de mutation plus que de crise, la définition d’une vision politique projetant une stratégie de long terme, et son énonciation, est cruciale. Il ne s’agit ici ni de récit ni de communication. Le besoin est patent de l’expression d’une ligne générale, conçue et énoncée par l’autorité élue, et dont le fil rouge serait de définir les atouts et les objectifs de la France dans le monde tel qu’il a l’inconvénient d’être, en parlant d’avenir pour lui donner un contenu. Nous ne sommes pas ici dans le registre de la promesse électorale mais du grand dess(e)in. L’État, incarné par un dirigeant élu, se fait prescripteur de règles, de vision et de projet. La trame d’un tel énoncé devrait être non pas un catalogue sectoriel mais le choix de l’idée que nous nous faisons de la France à un horizon de moyen terme (2020-2025) : un pays moderne, divers et mieux équilibré ; une société éduquée, confiante et ouverte ; une nation influente, créative et matrice d’idées neuves intéressant les autres (normes et règles, codécision et intégration) ; un régime fondé sur le contrat politique et réengagé dans le projet européen et un multilatéralisme efficace ; des positions attentives à la singularité face au risque de banalisation occidentale et soucieuses de produire des alternatives. Le besoin d’un tel projet aujourd’hui est aussi vif qu’après les grandes bifurcations de 1945 (l’État stratège et reconstructeur), de 1962-1963 (la transition de l’empire à l’Europe) et de 1989-1991 (la souveraineté partagée dans la monnaie unique et l’Europe élargie).

Il est vrai que la société française paraît être moins à l’aise que d’autres pour s’adapter aux vents du large. Avant 1991 avait fonctionné un système cohérent où l’État était à la fois entrepreneur, diplomate et stratège, dans un contexte de rivalité idéologique et stratégique qui garantissait la primauté de la souveraineté étatique aux dépens des acteurs non étatiques. L’organisation du monde bipolaire n’était pas sans confort pour la France. Et quelques mois seulement après les accords d’Évian (mars 1962) qui clôturaient la période impériale, Charles de Gaulle faisait le choix d’un « pivot européen » fondé sur la réconciliation franco-allemande (rencontre avec Adenauer à Reims en juillet 1962, discours à la jeunesse allemande à Ludwigsburg en septembre, signature du traité portant sur la coopération franco-allemande à Paris le 22 janvier 1963). La France se voyait assigner un destin et un dessein européens, comme voie de sortie de crise postcoloniale et moyen d’assumer une bifurcation politique. Le tout en initiative, donc en position d’autorité. Et, du reste, les principes d’organisation de la communauté européenne empruntèrent largement à l’administration et au droit français.

Depuis lors, le rapport de force entre les deux pays au sort lié par le traité de l’Élysée (texte à relire dans sa qualité prospective) s’est inversé et l’Allemagne est désormais le modèle économique de référence et la puissance dominante ; l’Union européenne travaille en anglais et le poids des nations est dilué dans un ensemble qui ne cesse de s’élargir. L’État entrepreneur colbertiste (énergie, équipements, industrie de défense) a dû se plier aux règles d’un marché libéralisé et globalisé ; l’État stratège a cédé le pas, face aux chocs économiques et à la concurrence, aux acteurs des marchés financiers et, dans sa dimension de sécurité, il sacrifie le budget de la défense, variable d’ajustement effective ; enfin, l’État diplomate a dû composer avec les acteurs non étatiques et les remises en cause des équilibres géopolitiques anciens. La recherche de l’influence semble désormais constituer un substitut à la puissance, objectivement amoindrie par les évolutions du contexte stratégique ; l’exception a fait place à la reconnaissance de la diversité culturelle. Ce qui est requis de l’État est d’anticiper et de rendre possible une adaptation au monde. Une nouvelle étape de modernisation qui est pourtant une œuvre d’enrichissement d’une idée de la France pour qu’elle demeure non semblable à elle-même mais égale à elle-même1.

Une telle approche est nécessaire pour enrayer la progression du sentiment accablant d’une accélération de l’histoire alors que les mouvements de fond sont plutôt lents : après tout, la situation de la Chine en 2013 date de la conversion décidée par Deng Xiao Ping après sa visite aux États-Unis en… 1979. Il s’agit également de faire l’analyse critique d’une perception de déclassement alors que dans le reste du monde les modèles européens font référence2. C’est notamment le cas en Amérique du Sud avec le Mercosur et en Asie du Sud-Est, avec l’Asean, entre Chine, Inde et Japon ; quant à l’Union africaine, qui fête ses cinquante ans en mai 2013, son organisation est, en dépit des différences radicales de situation, calquée sur celle de l’Union européenne qui assure du reste la majorité de son financement. Vision fondée sur une combinaison entre les atouts classiques qui installent une continuité (niveaux de développement et de formation ; patrimoines scientifiques, techniques et intellectuels ; capacités stratégiques et diplomatiques ; attractivité économique et rayonnement culturel et linguistique…) et des éléments de modernité (innovations ; poids économique des entreprises…).

Des modèles différents

Il est toutefois utile de souligner que d’autres États-nations européens sont confrontés eux aussi à des défis qui sont en grande partie communs (État social, compétitivité) et intéressant de comparer les trajectoires. Un des mérites du concert européen est de permettre la comparaison et l’adoption des meilleures politiques. Un regard sur les développements en cours hors de France et d’Europe permet de distinguer, de manière simple, trois catégories d’États.

On citera d’abord, à partir du cas français, l’État transformé au périmètre réduit (budget, emplois, domaines) qui n’est plus un acteur économique majeur mais est devenu un agent de mise en concurrence (villes, universités, régions, pôles) et de dérégulation économique, soumis à des règles supranationales et où l’essor des nouveaux critères de « management public » débouche sur la mise en place d’agences. Dans cet État, non pas en recul depuis trente ans (notamment en nombre d’emplois dans la fonction publique territoriale) mais restructuré et enclin à la performance et à la diète budgétaire, on ne trouve plus de « plan » mais des projections et des scénarios (France 2030 : scénarios, Trésor et Centre d’analyse stratégique). La prospective a perdu de son lustre ; le rôle des acteurs privés, des cabinets d’audit et des forums, qui fixent les indicateurs de performance et instituent les réputations, croît. Des exceptions persistent dans les secteurs de la défense, de la recherche et de l’industrie qui, par construction, restent traités en termes stratégiques3. Même si l’espace de temps entre deux Livres blancs de défense tend à se raccourcir depuis les débuts de la Ve République (1973-1994-2008-2012). Va-t-on vers des revues annuelles ? Enfin, face aux évolutions du monde, aux réponses occidentales par la guerre (Irak, Afghanistan, Libye) se substituent des approches décrites en termes de soft power, pour produire de l’influence et de l’attraction dans une compétition mondiale. Si les États peuvent déployer de telles politiques, c’est d’abord l’état de la société et de sa trajectoire qui peut attirer l’extérieur. En Amérique du Nord, au Canada comme aux États-Unis, s’affirment également des stratégies publiques sectorielles. Citons l’objectif de réduire la dépendance énergétique des États-Unis affiché par le président réélu, dans la nuit du 6 au 7 novembre 2012, après avoir restructuré le secteur automobile et avoir commencé à réguler le système bancaire4. Aux États-Unis, l’État fédéral finance 85 % des dépenses de R&D. Commentant les débats sur les dépenses publiques américaines, un économiste écouté, Thomas L. Friedman, titrait récemment : “America Needs a Plan5” (Les États-Unis ont besoin d’un plan d’ensemble) s’appuyant sur une analyse du monde dans lequel nous vivons, de ce qu’il y a de neuf et de la manière d’améliorer la capacité de soutenir la compétition et la croissance, pour situer les réformes dans ce cadre.

Une deuxième catégorie d’États regroupe ceux qui se veulent développementalistes, avec des plans éponymes, des visions à long terme (la Chine, qui vise à atteindre la « moyenne aisance », en est à son XIIe plan quinquennal ; l’Inde a engagé 60 milliards de dollars d’investissements publics dans l’éducation avec deux priorités, innovation et inclusion des coûts dans son XIe plan quinquennal ; le Brésil est en train de faire sortir de la pauvreté plusieurs dizaines de millions de citoyens avec son programme Bolsa familia). L’État y a toujours un rôle majeur dans l’économie, l’industrie, l’innovation et l’éducation. Les États stratèges des pays dits émergents entendent se doter des attributs de la souveraineté. Certains États semblent s’être inspirés des trajectoires de modernisation de la période de Gaulle-Pompidou6 en France, avec les politiques de grands programmes d’équipement, instruments de développement et base d’affirmation souveraine.

Les États stratèges défendent leurs intérêts dans les enceintes internationales (Onu, G20, Omc, conférence sur le climat) avec un sens aigu et quasi westphalien de la souveraineté. Et ce, quelle que soit la nature des régimes politiques, démocratiques ou autoritaires. Du reste, il est rare que les grandes démocraties émergentes soient en accord avec les États occidentaux sur le maniement des affaires internationales, comme on le voit aux Nations unies. Et le débat qui s’est ouvert à partir de la publication des thèses de Kishore Mahbubani7 sur les différences de performance entre les deux types de régimes et de sociétés ne conduit pas à invalider le rôle de l’État.

Enfin, une autre catégorie désigne, par contraste, les États fragiles ou faillis qui posent un problème de sécurité internationale en creux. Là c’est la remise en cause des modèles d’État importés8 qui semble marquer certaines régions d’Afrique un demi-siècle après les indépendances ; elle se traduit par la perte de contrôle de larges périphéries (Sahara, Kivu…) qui ne sont plus administrées, au profit d’autres instances politico-religieuses répondant aux besoins collectifs de base (santé, éducation). Cette capacité de services de base fait la force d’organisations comme celles des Frères musulmans ou des confréries religieuses de l’Afrique de l’Ouest. Les interventions extérieures affichent souvent l’objectif du State building (construction d’État), au-delà de simples opérations de police.

Il ressort de ces remarques que l’État ne doit pas rendre les armes. On relève des mouvements de reprise de souveraineté dans des domaines critiques : énergie, taux d’intérêt (monnaie) et réputation, régulation internationale du cyberespace et régulation nationale des stocks du cloud computing et, au-delà, une amorce de réflexion sur des notions comme l’autonomie stratégique et les fonctions de connaissance et d’anticipation (défense, diplomatie). Dans le cas de la France, peut-on nourrir l’espoir d’une réappropriation du long terme via l’échelle des institutions européennes (voir par exemple la stratégie 2050 sur l’énergie) ? Ceci implique qu’au-delà d’une autodéfinition de l’Union européenne comme communauté de valeurs, fondement normatif de son interaction avec les acteurs non européens, l’explicitation des intérêts stratégiques communs soit réalisée9. Penser et énoncer l’interdépendance, les objectifs, les intérêts et les domaines d’action collective, voilà un rôle permanent pour l’État démocratique.

  • *.

    Géographe et diplomate, directeur des études à l’Institut des hautes études de défense nationale (Ihedn), titulaire de la chaire de géopolitique appliquée au Collège d’études mondiales (Fmsh/Ens-Paris Ulm). Dernier ouvrage paru : la Bataille des cartes. Analyse critique des visions du monde, François Bourin éditeur, 2e édition, 2011, 3e édition électronique interactive et bilingue Itunes/Ipad, 2012. Cet article est issu d’une intervention délivrée le 8 décembre 2012 lors de la conférence « Esprit : le rôle d’une revue dans l’espace public intellectuel ».

  • 1.

    Voir l’entretien avec Edgard Pisani, « De Gaulle et la modernisation de la France », Les Cahiers de Politique Autrement, octobre 1998 (rééd. 2008), p. 19.

  • 2.

    Voir M. Foucher, la Bataille des cartes, op. cit.

  • 3.

    Safran et General Electric ont signé en 2008 un accord de coproduction de moteurs d’avion valable jusqu’en 2040.

  • 4.

    Voir Gabrielle Durana, « Peut-on encore encadrer les marchés financiers ? Wall Street et la loi Dodd-Frank », Esprit, décembre 2011.

  • 5.

    Thomas L. Friedman, “America Needs a Plan”, dans International Herald Tribune, 7 janvier 2013.

  • 6.

    Voir le dialogue entre Elie Cohen et François Chérèque dans ce numéro, p. 103.

  • 7.

    Kishore Mahbubani, le Défi asiatique, Paris, Fayard, 2008.

  • 8.

    Voir l’article de Pierre Hassner dans ce numéro, p. 75.

  • 9.

    M. Foucher, les Intérêts stratégiques des Européens : choix ou nécessité ?, Rapport Schuman sur l’état de l’Union, à paraître mars 2013.

Michel Foucher

Géographe, diplomate et essayiste. Il a été ambassadeur de France en Lettonie de 2002 à 2006, directeur de la formation, des études et de la recherche à l'Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale, et professeur à l'Ecole Normale Supérieure.

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