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L’Union politique européenne : un territoire, des frontières, des horizons

novembre 2006

#Divers

Les frontières européennes : le sujet apparaît aussi polémique qu’insoluble. Pourtant, peut-on éluder la question de l’assise territoriale du projet politique européen ? Sans doute pas, mais il faudrait envisager le territoire à partir du projet et non de l’héritage. C’est pourquoi l’auteur dégage quatre scénarios pour 2015, invitant en priorité l’Europe à stabiliser son expansion tout en développant une véritable politique vis-à-vis de sa périphérie.

« Le courage n’est pas un savoir mais une décision »

Vladimir Jankélévitch, Traité des Vertus

Parmi les questions en suspens dans le débat sur l’Europe1 l’une mérite assurément une attention particulière : celle de l’assise territoriale du projet politique européen. Énoncée avec insistance et gravité par la majorité des acteurs politiques – « il faudra bien qu’un jour on arrête les frontières de l’Union européenne » –, elle n’appelle, à peine formulée, que des fins de non-recevoir – « il est trop tôt pour fixer les limites ultimes de l’Europe ». Depuis bientôt une décennie, on ne conclut pas, pour ne pas clore. La logique de diffusion-acquisition se poursuit et si les opinions s’émeuvent c’est sans doute, estime-t-on à Bruxelles, qu’elles sont mal informées.

La question des frontières gêne et divise, en apparence, les Européens, les États et les partis ; comme le sujet est vain, polémique et sans solution apparente, le débat est jugé risqué, inutile et il est donc éludé. Si la majorité des responsables politiques admet la nécessité d’une clarification, c’est le plus souvent sous forme interrogative et aucune proposition élaborée n’a encore été formulée de manière constructive. À l’exception du seul cas turc, abordé dans un esprit défensif dans plusieurs pays et partis2. En réalité, aucun gouvernement ne paraît vouloir figer les limites de l’Union européenne, chacun ayant ses raisons. Le 50e anniversaire du traité de Rome sera-t-il propice à la redéfinition des finalités du projet, y inclus son aire d’application ?

La notion de « frontière européenne » mêle à la fois des représentations collectives de l’européanité (influence des cartes mentales, poids des solidarités historiques et des voisinages familiers, rôle des minorités immigrées naturalisées), de considérations morales (sentiment de dette à l’égard des pays qui furent soumis au communisme soviétique, de remords en face des peuples des Balkans qui se déchirèrent faute d’avoir assumé leur propre passé), d’ambition politique (projeter la démocratie aux confins de l’Union), d’intérêts géopolitiques locaux (Roumanie et Moldavie, par exemple) ou plus régionaux (effet domino d’une sécurité mieux assurée si le voisin immédiat a une perspective d’adhésion). Ajoutons l’impact des argumentaires publics d’éventuels aspirants (dénonciation préventive à Kiev ou Tblissi de prétendues nouvelles lignes de partage) sans négliger l’influence des desseins stratégiques conçus à Washington, acteur influent du processus européen (discours de George Bush à Istanbul en juin 2004 sur la Turquie confirmé le 2 octobre 2006 à Washington au Premier ministre Erdogan : « J’ai dit clairement au Premier ministre que je pense qu’il est dans l’intérêt des États-Unis que la Turquie rejoigne l’Union européenne ») qui, avec l’appui des nouveaux États membres, utilisent l’Union comme outil d’une stratégie de recul et de contention de l’influence russe en Europe orientale et dans le sud du Caucase.

L’interrogation sur les frontières ultimes s’est pourtant imposée en raison de la perception par l’opinion d’une perte de contrôle de l’extension de l’Union et du constat par les plus lucides d’une dénaturation inavouée du projet européen. Elle est restée sans réponse politique convaincante jusqu’à présent. Ce qui empêche de donner une réponse à cette question présentée comme insoluble, polémique ou prématurée, c’est que pour la plupart des acteurs – partis, gouvernements, Commission, lobbies – la cause est déjà entendue, les jeux sont faits mais on ne veut pas le dire clairement, pour ne pas provoquer de nouveaux désaccords ou choquer les opinions : l’Union devra s’étendre à l’ensemble du continent et coïncider en fin de compte avec l’aire du Conseil de l’Europe, le cas russe étant mis entre parenthèses. Question sans réponse avouable donc puisque celle-ci est implicite pour les initiés. On suppose qu’elle s’imposera d’elle-même, une fois l’Europe idéale atteinte. Il n’est pas certain que cette attitude de déni soit tenable. À mon sens, l’Union devrait décider enfin de sortir du tout ou rien et, pour continuer de diffuser son influence et de promouvoir ses intérêts, elle gagnerait à affiner son offre politico-institutionnelle pour l’adapter à la réalité historique et géopolitique des espaces concernés. L’adhésion pleine et entière n’est pas – ne peut plus être – la seule voie de valorisation des intérêts et des valeurs de l’Union.

Il serait sans doute plus efficace de s’affranchir d’une certaine paresse intellectuelle en distinguant clairement, dans l’expression publique comme dans l’analyse, entre l’Europe, un continent aux limites politico-culturelles mouvantes à travers l’histoire, et l’Union, institution politique volontaire parfaitement fondée à fixer son périmètre en fonction de ses intérêts, fût-ce de manière temporaire, pour décider plus tard de le modifier selon les évolutions du contexte géopolitique. À cet égard, l’enjeu est moins d’inclure de nouveaux espaces que de gérer du temps, le temps européen de la diffusion des idées de progrès – incarné par les valeurs et les acquis de l’Union –, le temps plus local de la formation d’États viables et d’identités nationales partagées, et celui du règlement préalable des contentieux en suspens.

Tracer frontière ?

Cette incapacité permanente des politiques à produire une réponse claire à une question certes complexe mais non indifférente à l’identité géopolitique de l’Union tient peut-être également aux ambiguïtés propres à tout argumentaire géographique : celui-ci relève autant de la représentation des décideurs et des opinions que de la réalité ; l’espace n’est pas un acteur même s’il est selon les cas un atout, un handicap ou un enjeu. Ce qui renvoie au caractère redoutable de toute délimitation, soit qu’elle s’impose à l’autre – le front devenant frontière unilatérale –, soit qu’elle appelle une négociation et une décision.

Autrefois, quand il s’agissait de tracer frontière, le profane, effrayé devant l’audace d’un acte de caractère sacré, comme l’est toute fondation, se réfugiait derrière la commodité des arguments d’autorité, comme le montre l’étude attentive des récits frontaliers : les tracés étaient attribués tour à tour aux Dieux, à la Nature, aux Princes ou aux Mathématiques. Ainsi Hermès epitermios parcourait les confins au dehors tandis qu’Hestia veillait sur le dedans. Mais Dieu lui-même – souvent mêlé à la création de lignes de partage, depuis les traités de Tordesillas et de Saragosse – n’est-il pas évoqué quand, à Lviv, en Ukraine occidentale, Jean-Paul II apporte son soutien à la candidature de Kiev à l’Union (voir plus loin) ? N’est-il pas objet de polémique à la Convention (mué en nouveau Concile sur ce point) à propos de la rédaction du préambule constitutionnel ? Ne préside-t-il pas au débat sur la candidature turque dès lors que, dans la représentation commune, une frontière européenne incluant une société ayant rompu avec la chrétienté médiévale après 1453 remettrait en cause l’identité de l’Europe ?

La Nature est bien commode pour justifier la vieille et ambiguë notion de frontières naturelles, le Bosphore étant tour à tour présenté comme une coupure ou une couture. Je reviendrai sur l’invention de l’Oural comme limite non politique du continent. 32 % des frontières d’État dans le monde coïncident avec des fleuves et des lacs, 24 % avec des lignes de crête, 23 % avec des lignes géométriques ; seule une minorité (21 %) suit – ou ne suit pas – des discontinuités de la géographie humaine. En Europe, 46 % des tracés ont été adossés à des supports hydro-topographiques.

Toute l’histoire européenne témoigne du rôle des Princes stratèges, des diplomates et des cartographes dans le tracé des frontières. On imagine pourtant mal les chefs d’État et de gouvernement se réunir en un nouveau Congrès à Bruxelles pour décider solennellement des limites ultimes de l’Union ! Le processus est plus diffus, produit d’une somme de micro-décisions qui, en dernier ressort, sont toujours d’opportunité politique3. On notera au passage que le continent européen se distingue puisque 50 % du kilométrage des tracés relève de la catégorie des frontières de géographie humaine4 : c’est l’espace le plus travaillé, le plus fragmenté où la recherche de la mise en coïncidence entre Nations et État territorial a été la plus avancée (5 % seulement des limites suivent des lignes mathématiques). La marque des sociétés humaines sur leurs territoires est concomitante de guerres incessantes. D’où la connotation contemporaine souvent négative, en Europe, du terme même de frontière.

Les mathématiques enfin s’invitent dans le débat, sous la forme de l’évaluation des coûts financiers des divers scénarios d’élargissements, de la mesure des risques migratoires, de la pondération des voix dans les instances de décision selon le nombre et le poids démographique d’États membres ou encore des chances d’une Grande Europe à accéder à la fameuse taille critique, en termes de Pnb ou de masse démographique, face à ses concurrents dans la mondialité.

Inventer un récit frontalier pour l’Europe d’aujourd’hui n’est pas une tâche aisée. Il reste que toute question, dès lors qu’elle entre dans l’espace public, appelle une réponse ou, du moins, une élucidation des conditions d’une réponse. On est encore loin du compte.

Où en sommes-nous ?

L’Autre de l’Europe

Dans ses phases antérieures, l’extension de l’Union n’avait pas été pensée dans sa composante spatiale ; ce n’était ni nécessaire ni possible ; il s’agissait d’un processus évolutif et continu, par étapes calibrées et soigneusement négociées. On a pu parler « d’inconscience territoriale de l’Europe de l’Ouest contrastant avec une hyperesthésie territoriale de l’Europe de l’Est5 ». Ou encore de l’ambiguïté structurelle du processus :

Il semble bien que l’Europe de la construction européenne soit condamnée à rester ambiguë par apport à la géographie, qu’elle ne puisse se penser sans frontières mais que ces frontières soient condamnées à rester mouvantes et contradictoires6.

En outre, c’est un sujet de désaccord entre États membres, qui ont tous des intérêts particuliers de voisinage à avancer ou des conceptions divergentes du projet d’ensemble à promouvoir ; ils redoutent d’affronter publiquement un sujet délicat7, d’autant que persiste un malaise devant les enjeux territoriaux, souvent réduits à des causes nationalistes et polémiques. L’approche géopolitique n’a pas bonne presse à Bruxelles. Allons plus loin : la méthode schumanienne de dévaluation des frontières internes est un principe de base novateur de la construction européenne ; elle rend difficile, par nature, de concevoir une méthode différente et, somme toute, plus classique, pour définir des contours extérieurs : s’y résoudre, ne serait-ce pas renier un acquis producteur de paix ? On tend donc à projeter sur la problématique des contours extérieurs la méthode de dévaluation des limites internes qui a si bien incarné, avec l’appui des opinions, le projet de « dé-géopolitisation » des dynamiques intra-européennes.

Cette incertitude est cohérente avec un projet original, toujours en devenir et qui s’adresse à un continent dont la fragmentation, déjà accentuée, semble se poursuivre. À cet égard, comparer l’Union à la Chine, l’Inde ou les États-Unis éclipse le caractère unique de sa construction : nul désir d’unité ailleurs visant à englober plusieurs États, sauf en Amérique latine, fille d’Europe tentée de temps à autre par l’utopie bolivarienne d’unité sur une base économique, opposée aux intérêts nord-américains. Les Asiatiques ne sont pas à la recherche d’un projet unitaire : la Chine y est trop puissante. Par ailleurs, personne n’exige des États-Unis, au nom d’un devoir de démocratisation et de diffusion de la prospérité, de former une Union politique avec ses voisins, du Canada à Cuba en passant par le Mexique, l’isthme centre-américain et les îles Caraïbes. Seule l’Europe est sommée de procéder ainsi.

Et si, pour suivre Ole Waever8, l’Autre de l’Europe depuis 1945 a été son propre passé, y compris avec la rupture de 1989 et les tragédies balkaniques – perçues comme une suite jamais assumée des guerres civiles et étrangères de la période 1939-1945 –, il n’est pas surprenant que l’on se soit refusé à trancher sur la question des frontières de l’Europe puisque la finalité et le ressort de l’entreprise ont été d’atteindre à l’unité européenne, figure inverse de la division querelleuse et représentation renforcée par le désir de surmonter la fracture de la chrétienté continentale. L’Autre se situait dans le temps ; le processus de réconciliation – avec soi-même aussi – était par construction inclusif. Depuis la rupture libératrice et heureuse de 1989, l’Autre – parfois qualifié d’ami (le « cercle d’amis » de Romano Prodi), de voisin, bon de préférence comme l’entend la politique éponyme, également et a minima de partenaire, forme polie de la réserve, ou encore de peuples des marges, à stabiliser – ne se situe plus dans un temps commun spécifique mais dans un espace fixe, avec ses reliefs culturels moins semblables à ceux des nations contiguës du cœur européen. L’Autre – en réalité fort pluriel – ne peut plus s’appréhender avec la seule catégorie de la victoire sur soi-même inspirée par les Pères Fondateurs ; il relève d’un choix, d’une option de long terme : quelles institutions étendre ou imaginer pour gérer une coexistence à laquelle le passé n’offre pas de support évident pour étayer une mise en communauté ?

Depuis 2004, l’Union ne s’étend plus aux acteurs d’un long passé directement commun mais à d’autres nations, plus ou moins consolidées, qui se trouvent, spatialement, en position de périphéries, hormis la Russie et la Turquie, qui se considèrent comme des centres, de longue date, et entendent le rester. Ce qui, au passage, invite à examiner dans quelle mesure les élites turques accepteront au bout du parcours le partage de souveraineté qu’une adhésion complète à l’Union implique. Cette conjoncture inédite permet au registre géopolitique de faire retour, succédant à celui de l’histoire : l’Autre ne serait plus le temps européen mais son espace ouvert, celui du continent et plus encore de ses marges. Et comme le débat préréférendaire en 2005 en France et aux Pays-Bas s’en est fait l’écho, l’exigence de limites clarifiées était ressentie comme un préalable à la définition d’un projet politique renouvelé : passer en quelque sorte d’une Europe vécue à une Europe conçue.

Les dynamiques de l’extension territoriale de l’Union : quelques rappels

Ce qu’il est convenu de nommer l’élargissement semble obéir, quand il est examiné cartes en main, à une série de facteurs s’additionnant dans l’espace : pour l’Union, c’est un levier pour la réforme et un outil de gestion de crises ; pour les États, c’est un vecteur de sécurité et une garantie de souveraineté.

L’ancien commissaire Chris Patten avait bien noté que l’Union était le meilleur levier disponible pour encourager les réformes dans les pays en phase de transition. De ce point de vue, l’Union n’a rien de mieux à offrir qu’elle-même. La négociation patiente des aspirants pour qu’une « perspective » soit dûment inscrite dans les textes indique assez qu’elle est jugée comme le principal vecteur de diffusion des réformes et de production de stabilité. Que ce soit l’outil le plus efficace de la politique extérieure de l’Union est attesté par le fait que la rubrique Élargissement est, dans le rapport annuel de la Commission, traitée dans le chapitre « L’Europe en tant que partenaire mondial », qui inclut également le commerce extérieur, la contribution à la solidarité internationale et les deux volets jumeaux de la Pesc et de la Pesd, donc la relation aux États-Unis et à la Russie. Si l’encouragement aux réformes – facteur de modernisation, de stabilité et d’ouverture des marchés – était déconnecté d’une perspective d’adhésion, on pourrait en effet redouter un relâchement des efforts. Bref l’Union ne vise rien de moins qu’à changer les systèmes, pas seulement les régimes. Il y a plus de réalisme et d’ambition à Bruxelles qu’à Washington à cet égard. Politique extérieure de l’Union, la perspective d’élargissement est présentée par Javier Solana comme le seul moyen disponible pour pacifier les Balkans, manière de conditionnalité positive : même doté d’une indépendance supposée conditionnelle – par accord des négociateurs de Vienne à la fin de 2006 ou décision imposée par l’Onu en 2007 –, le Kosovo inséré dans les canaux de la négociation européenne deviendrait viable, nous dit-on. Et si les autorités de la Serbie acceptaient ce sacrifice territorial et symbolique (et quelques autres conditions), la voie de Bruxelles lui serait ouverte9.

La recherche de la sécurité induit une logique de chaînage territorial. Depuis l’origine, chaque État membre estime bénéfique de faciliter l’intégration dans la même institution de son voisin immédiat, surtout si des contentieux de nature diverse ne sont pas encore soldés. Joue alors un effet-frontière, engagé avec la coopération entre la France et l’Allemagne, comme source de paix durable. C’est dans le cadre européen que la réunification allemande a été possible sans dommages, ainsi que la reconnaissance de la frontière Oder-Neisse avec la Pologne. Sur la base du précédent vertueux franco-allemand, Berlin a soutenu Varsovie, comme Budapest l’a fait avec Bucarest – malgré l’enjeu des minorités magyarophones –, Vienne avec Ljubljana et chacune de ces deux capitales avec Zagreb – les Croates espèrent une adhésion rapide et être en mesure de participer aux élections du Parlement européen en 2009 : l’argument est ici celui de l’exemple vertueux pour les autres voisins balkaniques. La liste n’est pas close. L’intérêt de la Pologne pour son voisinage oriental est séculaire – c’est le sujet central, sinon unique, de tout entretien à Varsovie sur l’avenir de l’Union – et, dès le début des années 1990, des structures d’analyse et d’influence10 avaient été créées à Varsovie pour élaborer une « politique orientale » dirigée d’abord vers l’Ukraine pour dépasser des contentieux nombreux et graves et préparer le terrain à une insertion progressive de l’Ukraine dans la sphère occidentale, le moment venu. L’activisme de Kwasnievski en 2004 à Kiev, avec l’appui du Lituanien Adamkus, n’en fut qu’une étape. Même approche à Bucarest en ce qui concerne la Moldavie et même la Géorgie. Le meilleur exemple d’interaction géopolitique « européanisée » est fourni par la Grèce lorsque Georges Papandreou sut agir, avec son collègue turc, Ismaël Cem, pour accélérer la prise en compte par l’Union du bien-fondé de la candidature turque : manière de gérer à l’échelle européenne des différends bilatéraux innombrables – sur terre, sur mer et dans l’espace aérien – que l’appartenance commune à l’Otan ou à l’Onu n’avait pas réglés, rappelons-le. Notons toutefois que ce chaînage ne joue pas partout : ainsi sur les 2 168 km des frontières orientales de quatre États membres, de la Finlande à la Lituanie en passant par l’Estonie et la Lettonie où la perception de se situer sur une marge durable de l’Union domine. Idem pour le Portugal, l’Espagne et l’Italie avec leurs Sud.

Un autre facteur d’élargissement relève de la souveraineté nationale. Rappelons ici un fait rarement mentionné : six des dix nouveaux États membres ayant adhéré en 2004 n’avaient pas d’existence étatique avant 1991 ; des petites nations sans État, malgré la vivacité de leur sentiment national, fondé sur une identité ethno-linguistique singulière. À cet égard, l’adoption de l’acquis communautaire était la voie le plus rapide pour doter des nations anciennes, mais privées d’État, de normes étatiques modernes. Pour les trois États baltes, la double adhésion à l’Otan et à l’Union européenne permettait de prévenir des tentatives du grand voisin oriental soupçonné de chercher à leur imposer une souveraineté faible.

Dans les cas de transitions démocratiques inchoatives – engagées mais plus complexes que prévu (Ukraine), se heurtant à des états de sécession internes (Géorgie) ou restant à approfondir, pour dire le moins (Arménie) – les voix ne manquent pas dans l’Union pour établir un lien entre la poursuite du processus politique interne et l’engagement d’un rapprochement avec l’Union. Ceci vaut au reste pour la Biélorussie, où la minorité des opposants ne trouve d’appuis solides, porteurs d’identité nationale libérée, que dans les démocraties ouest-européennes. À quoi s’ajoute, depuis le début de 2006, dans le cas des États du Caucase du Sud un nouvel argument en faveur de l’adhésion, celui d’assurer la sécurité des approvisionnements énergétiques de l’Union (non repris néanmoins pour la Libye ou l’Algérie).

La somme de ces facteurs, cumulatifs, dessine à terme une Grande Union européenne dont la logique dépasse la stricte application des critères de Copenhague et se nourrit des intérêts géopolitiques particuliers de chacun des États membres et de la pression morale et politique des élites aspirant à faire partie du club. La poursuite de l’élargissement est donc soutenue par la majorité des États membres, notamment le Royaume-Uni, les pays nordiques, l’Espagne, l’Italie, la Grèce ainsi que les plus récents. Les États qui émettent des réserves circonstanciées – France, Allemagne, Autriche – sont aujourd’hui minoritaires11.

Comment intégrer des périphéries du système européen central ?

La question des frontières se pose également parce que l’Union aborde dans son processus d’extension des États qui ne sont pas partie prenante du cœur historique de l’Europe, tel que défini par les indicateurs des historiens, réactualisé par le leitmotiv d’un retour à l’Europe venu des intellectuels d’Europe centrale, après la parenthèse soviétique ; pleinement fondé, cet argument a justement convaincu. En va-t-il de même pour une partie des pays situés sur l’isthme étendu de la mer Baltique aux mers Noire et Caspienne et dans la péninsule balkanique ? Il s’agit à la fois d’États et de nations tard venus, souvent en formation, ainsi que de périphéries de l’Union européenne, qui furent dans le passé des marches ou des confins dans les ensembles impériaux englobants. Diverses conceptions de l’État national recouvrent le continent. À l’Occident, la précocité et la durabilité des structures d’État ont su créer un cadre stable à l’évolution des représentations nationales vers une signification politique, débouchant sur la notion fondatrice de citoyenneté. Dans une partie de l’espace compris entre Allemagne, Russie, Italie et Turquie, laissé à l’écart de la révolution intellectuelle des Lumières, la faiblesse et l’instabilité des entités étatiques ont favorisé le maintien de représentations ethno-culturalistes des appartenances nationales, à base et expression linguistiques et/ou religieuses, selon l’archétype herdérien. D’où la fragmentation extrême et continue de ces espaces sociaux.

On a noté plus haut que six des dix nouveaux États membres de 2004 n’avaient pas d’existence étatique avant 1991. Mais, entités nationales bien identifiées, elles participaient depuis des siècles du système européen central. Chez les nouveaux aspirants, déclarés ou potentiels, longtemps situés aux confins mouvants des empires, on trouve respectivement : une entité ethno-nationale sans État (Kosovo), des États sans identité nationale partagée et minée par des risques de sécession (Bosnie12 et, dans une moindre mesure, Macédoine), un État-nation qui ne sait pas où sont ses frontières (Serbie), une aire ethno-linguistique divisée en deux et bientôt trois États (aire albanophone), sans compter les multiples contentieux territoriaux mobilisables selon le jeu des acteurs politiques locaux. Un autre trait est que plusieurs de ces entités sont des protectorats et manquent de viabilité.

Il est clair qu’un État ne peut aspirer à être membre de l’Union aussi longtemps que, en dernier ressort, sa gouvernance repose sur un fonctionnaire étranger

remarque Tim Judah13 à propos de la Bosnie-Herzégovine. L’Union est confrontée à un défi appelant une réflexion de fond sur ce qu’elle est en mesure d’apporter, qui soit adapté pour offrir autre chose qu’une reproduction mécanique de systèmes normatifs conçus pour les États du système central.

Dans le cas des Balkans occidentaux, les candidats avérés ou potentiels sont des États nouveaux eux aussi. L’un d’entre eux, la Croatie catholique depuis la Contre-Réforme, a pu arguer d’une appartenance ancienne au système européen central. Je me souviens, en marge d’une réunion de travail entre les ministres français et allemand des Affaires étrangères, d’une visite au musée de Paderborn, Rhénanie-Westphalie, en 1999, où, dans le cadre d’une exposition consacrée à Charlemagne14, se déployait une grande carte de l’empire carolingien : au même titre que les marches de Catalogne, l’espace de la Croatie côtière et de ses comptoirs y figurait pleinement ; en effet, il était rappelé que Split participait d’un réseau de villes qui incluait Paderborn, Brescia et Barcelone. Message clair pour les diplomates français présents, face à la pérennité d’une représentation.

Mais ailleurs, des questions de cohésion nationale imparfaite ou d’incertitudes sur les frontières restent ouvertes. La question des frontières de la Serbie ne semble pas encore close pour certaines forces politiques et ne le sera sans doute pas lors des négociations de Vienne. Il en va de même pour le domaine albanophone, fort dispersé. Certains experts s’interrogent sur la nécessité de maintenir à terme deux ou trois entités étatiques dans l’espace albanophone. L’identité bosnienne peut-elle se consolider en dehors de la situation provisoire de protectorat, fût-il européen ? Certes, il importe pour la crédibilité de l’Union de maintenir ses promesses d’engagement. Mais n’est-il pas audacieux d’estimer que l’intégration à l’Union telle qu’elle est aujourd’hui avec ses critères d’adhésion actuels règlera comme par miracle des questions nationales et territoriales récurrentes15 ? Avant d’être État membre, il convient d’être un État, viable. Il se peut que la « perspective européenne » permette de dépasser, dans l’aire balkanique, une problématique qui rappelle trop le xixe siècle, mais n’est-ce pas demander à l’Union actuelle ce qu’elle n’est pas en mesure d’apporter ? Après tout, ce n’est pas la Communauté européenne qui a favorisé la réconciliation franco-allemande mais exactement l’inverse. Un schéma régional intérimaire inspiré des meilleurs acquis du Benelux ne serait-il pas un prérequis pour faciliter l’adhésion, plus tard, d’entités encore indéfinies ou à la viabilité douteuse ? L’argument d’une Union qui ne peut intégrer les Balkans parce qu’elle ne se réforme pas relève d’un renversement peu convaincant de la charge de la preuve.

Il en va de même pour les entités affectées par des conflits qualifiés de « gelés » : Moldavie et trois pays du Caucase méridional. On sait que pour certaines chancelleries, notamment à Moscou, le scénario d’indépendance du Kosovo pourrait faire « précédent », concept central dans la boîte à outils diplomatique. Dans les régions citées, on dénombre plusieurs cas de situations très instables où les élites locales sont en quête d’une reconnaissance internationale, dangereuse. Dans ce type de situation, il serait judicieux que l’Union tire les leçons d’un autre et peu convaincant précédent, chypriote, où le changement de posture des États membres n’a pas eu les effets escomptés, jusqu’à présent. Inversant la séquence initiale – règlement inter-chypriote d’abord selon les lignes préconisées par les Nations unies puis adhésion conjointe des deux parties de l’île, enfin reliées dans un schéma de type confédéral bicommunautaire adapté –, l’adhésion de l’État chypriote grec16, encouragée par plusieurs États membres pour ménager un pendant méditerranéen au big bang de 2004 vers l’Europe centrale et baltique, a finalement dispensé l’un des protagonistes de tenir ses engagements. L’établissement d’un accord propice à une paix durable – un des fondements et acquis de l’Union – devrait être restauré comme condition préalable impérative de l’acceptation par l’Union de toute nouvelle candidature et schéma d’association. Il s’agit moins de refuser d’importer des problèmes polémiques que d’encourager le premier pas vers une valeur européenne essentielle, la résolution négociée et démocratique des différends. Une dose de conditionnalité ne nuit pas.

L’Ukraine, pays des confins (u-kraina), est un cas unique. Son territoire actuel – qui avait perdu son indépendance étatique en 1654 – a été formé en plusieurs étapes dont les dernières ont été : dans les années 1920, l’inclusion du Donbass minier et prolétaire pour réduire l’influence politique des fermiers opposés à la collectivisation ; 1945 annexion de la Ruthénie subcarpathique et de l’ancienne Galicie (Lviv) ; 1954 ajout de la Crimée en cadeau pour célébrer l’anniversaire de 1654. Cette structure composite continue de se lire dans la géographie électorale, à chaque scrutin17. Ce n’est pas pour rien que le président Viktor Iouchtchenko a dit à propos du gouvernement difficilement formé en 2006 et dirigé par Viktor Ianoukovitch : « Nous avons une chance unique d’unir les deux rives du fleuve Dniepr18. » Le choix « européen » exprimé à maintes reprises depuis la révolution orange, mais déjà explicité par une partie de l’élite de Kiev, est devenu un enjeu géopolitique interne19. Il peut diviser et encourager les forces centrifuges, comme il le fit dans la Fédération yougoslave, il est vrai déjà moribonde. Il pourrait, à l’inverse, faciliter la création d’un consensus entre des forces à forte assise régionale et géo-économique. Rien n’exclut que les intérêts industriels de l’aire orientale et russophone du Donbass, assise politique et économique du parti des Régions de Viktor Ianoukovitch, ne trouvent avantage à bénéficier, à terme, d’un accès au grand marché européen. L’offre européenne devrait donc se fixer comme premier objectif de prendre les mesures concrètes d’ouverture (économique) facilitant l’émergence d’intérêts économiques nationaux. L’État-nation se renforce, si l’on en croit l’expérience historique, de la constitution d’un marché dans le même espace de référence, avec des intérêts bien identifiés. Plutôt qu’une offre présentée d’emblée comme globale, l’Union serait bien inspirée, en étant attentive aux cartes électorales, de mettre la priorité sur les formes et canaux d’assistance, dans toutes les régions du pays, qui participent de la construction nationale ukrainienne, l’essentiel de la tâche relevant des acteurs nationaux. Quant au facteur russe, il illustre, dans le cas de la politique de l’Union européenne à élaborer à l’égard de l’Ukraine, le type de relation, concurrentielle ou coopérative, qu’elle entend bâtir à long terme20.

La perspective géohistorique est de nature à écarter les critiques d’une approche relativiste et signale que les processus d’européanisation ont des logiques de diffusion territoriale, sur la longue durée. Moins pour faire rejouer d’anciens clivages – par exemple, la ligne de 1054, considérée par certains auteurs comme la véritable limite de l’Europe et donc de l’Union, ou encore le mouvement des Lumières, qui n’avait pas touché tout le continent, laissant à l’écart le sud-est et l’est du continent – que pour éclairer ce qui suit. D’une part, l’indécision des limites orientales de l’Europe est séculaire. Pas de frontières immanentes à l’Orient donc, héritées du passé. D’autre part, les innovations, techniques, juridiques ou politiques, apparaissent dans des foyers singuliers et peuvent ensuite se diffuser dans l’espace, en tenant compte des rugosités ou des facilités imposées par la conjoncture. C’est vrai du droit, de l’art, de l’imprimerie, des Lumières, du Code civil, de la démocratie et surtout de la forme politique de l’État-nation, composante préexistante et fondamentale de l’Union. L’histoire longue révèle le jeu des translations dans l’espace des formes de progrès. Jacques Le Goff rappelle que, dans la ligne de son évolution historique, l’Occident européen s’est agrégé des périphéries à partir d’un noyau central21. À cet égard, l’expérience modernisatrice de l’Union avec ses acquis se diffuse à partir des lieux centraux qui les ont vu naître en direction d’États et de nations placées en situation périphérique, au moins pendant une période de transition. La « perspective européenne », via l’adhésion ou d’autres modalités progressives, est un vecteur innovant de diffusion de la modernité, comme le furent les œuvres des philosophes voyageurs du xviiie siècle, qui ouvraient, avec leurs écrits soigneusement gardés dans les bibliothèques et leurs conversations recherchées, des horizons à leurs hôtes.

C’est d’ailleurs pourquoi aujourd’hui l’une des politiques communes les plus significatives de l’Union a trait à la solidarité financière et aux transferts en direction des périphéries les moins développées, de manière à réduire progressivement les écarts d’équipement et d’opportunités. Les analyses géographiques conduites à l’échelle infranationale dans les nouveaux États membres témoignent clairement des disparités qu’il convient de corriger alors que les investissements tendent à bénéficier d’abord aux régions capitales et aux zones occidentales de ces États22. La structure spatiale du continent, composée de ses centres et de ses périphéries, est un constat scientifique et statistique, où l’on observe des gradients de développement et d’ouverture, dessinant une carte en courbes de niveau. L’objectif est bien celui de l’intégration, à la double échelle des pays et de l’Union. Le Goff a raison de pointer que « l’Europe n’a pas assez progressé vers l’Est, l’Orient ». Comment procéder ? Sur quoi s’appuyer pour clarifier cette problématique des limites ultimes ?

Y a-t-il des fondements territoriaux à l’Union dans une forme achevée ?

L’historien Timothy Garton Ash a analysé en un éloquent décalogue les fondations morales à l’Europe23. La géographie est-elle à son tour secourable pour en étayer des fondements ? Peut-on répondre enfin à la remarque de Lucien Febvre : « Europe, un nom flottant, qui pendant longtemps n’a pas su sur quelles réalités exactement se poser24. »

L’argumentaire géographique classique et ses limites

La géographie classique n’a guère à dire pour penser les frontières ultimes de l’Union, par tradition et par construction. Par construction dès lors que toute union politique associant des États est fondée à choisir son périmètre, en fonction des conjonctures. Par tradition : l’Est européen est, vu du centre, un domaine d’espaces ouverts, de confins ; la notion de continent connote un continuum terrestre mais ce n’est pas un concept très ferme pour l’historien ou le stratège ; en témoigne la prégnance du tropisme « atlantique » en Europe centrale.

Les limites du continent sont mouvantes, historiquement datées et leur affichage révèle des choix géopolitiques : ainsi en va-t-il de l’invention de l’Oural par Pierre le Grand dans les années 1720, récit redécouvert dans le contexte de la candidature turque pour pointer, par analogie, l’arbitraire de la limite géographique du Bosphore, qui n’est pas plus une frontière politique que les Monts Oural25. Le père de la frontière conventionnelle de l’Europe est Vassili Tatichtchev (1686-1750), géographe officiel de Pierre Ier. Jusque dans les années 1720, Moscou, capitale de la Tartarie, était « située » en Asie. Avec le déplacement du front russe sous Ivan le Terrible vers la Volga, Moscou devint ville d’Europe. Ce choix de l’Oural signifiait une nouvelle stratégie d’alliance avec une Europe occidentale et nordique détentrice de techniques navales (les chantiers d’Amsterdam), minières (Suède, où Tatichtchev séjourna), militaires (Pierre Ier fut surpris un soir dessinant un croquis de la forteresse suédoise de Riga qu’il conquit par la suite) et architecturales (Italie) propres à moderniser ce qui allait devenir un empire. Après la conquête de Kazan puis de l’Ukraine et de la Crimée, la limite sud de l’Europe avait été située sur la vallée de la Kouma, puis sur les crêtes du Caucase. Plus tard, les géographes géorgiens et arméniens obtinrent, au milieu du xixe siècle, que la frontière méridionale du continent fût placée sur le fleuve Araxe, limite avec la Perse et l’Empire ottoman d’alors.

L’Oural marquait donc une limite mais n’était ni une ligne continue ni une frontière pour la Russie : il s’agissait d’une croisée des chemins en direction de la Sibérie occidentale dont la colonisation, minière et agricole, commençait. L’Oural, dans la nouvelle conception de la Russie du xviiie siècle, était l’articulation entre deux ensembles, une partie européenne à l’instar des États européens, adversaires ou alliés potentiels, et une partie de terres « asiatiques » ouvertes à la colonisation. Tatichtchev était cartographe mais aussi historien (auteur d’un Dictionnaire politique et géographique inachevé), ingénieur des mines (mettant en valeur des gisements métalliques dans le contexte de la guerre contre la Suède) et aménageur, fondateur de cités pionnières (Perm, Ekaterinenbourg). Cette limite traduisait un choix d’européanisation sans fixer un terme politique, bien au contraire puisque l’Oural, cols et fleuve, était désigné comme un point de départ vers de nouvelles périphéries dont la mise en valeur était nécessaire à l’affirmation de la Russie comme puissance européenne, sur les rives de la Baltique et de la mer Noire.

La réactualisation de la vulgate par De Gaulle en septembre 1962 – « créer une solidarité européenne de l’Atlantique à l’Oural » – visait à signifier à Moscou que la relance de la communauté européenne à six – entamée par le rapprochement avec l’Allemagne fédérale (le traité de l’Élysée fut signé en janvier 1963) – n’était pas un acte de guerre froide et n’excluait pas à terme la partie de l’Europe située à l’est des limites du Marché commun d’alors. On a oublié la suite du message : « Pour que cette Europe soit possible, il faut de grands changements. D’abord que l’Union soviétique ne soit plus ce qu’elle est, mais la Russie. » Anticipation historique clairvoyante et toujours d’actualité.

Le xixe siècle n’avait pas de pensée unitaire pour le continent car dominait alors une conception européocentriste du monde26 : pas de délimitation claire sauf dans les aires de conflit, pour la Turquie – le Bosphore, « limite naturelle » de l’Europe appelée à devenir politique avec le réveil des nationalités grecque puis balkaniques – et la Russie, autre puissance limitrophe, eurasiatique.

Plusieurs conceptions de la frontière

La référence à l’Oural peut donner lieu à un contresens, quand on l’interprète selon le seul modèle linéaire – ligne de séparation – alors que, selon un modèle systémique articulant centre et périphérie, l’Oural était la porte d’entrée d’un vaste mouvement de colonisation. Utile métaphore de l’ambiguïté actuelle de l’Union européenne qui se débat entre deux conceptions de la frontière, ligne en même temps que support de régions pouvant tirer parti de leur contiguïté pour faciliter les transferts et la diffusion de la modernité.

Dans la littérature géographique plusieurs conceptions de la frontière se distinguent, exprimées en anglais par la différence entre « border » (frontière politique, souvent issue d’anciens fronts, à fonction de délimitation et de coupure), « frontier », front pionnier, région de confins ouverte à la conquête qui trouve sa traduction contemporaine dans la notion de « borderlands », régions frontalières, à fonction de couture, d’échanges et d’interactions. Il serait loisible d’interpréter le mouvement continu d’extension de l’Union comme l’adoption par les Européens d’une conception nord-américaine (ou russe) de la frontière, devenue une aire de voisinage à intégrer, au prix de l’abandon de la conception géopolitique classique de la frontière politique délimitant de manière stricte et lisible une souveraineté.

En réalité, comme le montre la stratégie de la Commission, attentive à financer des programmes de coopération interrégionale sur les marges externes de l’Union, il est possible d’articuler la fixation de limites externes, même temporaires, et une politique d’influence au-delà, en un chaînage bénéfique.

La géographie comme boîte à outils : échelles des projets

À quelle échelle penser les frontières de l’Union ? La prise en compte de la diversité des échelles est l’un des outils d’analyse de la méthode géographique. L’échelle de référence des fondateurs était, on l’a dit, celle du noyau central, post-carolingien et post-westphalien, appelé à s’étendre avec le défi de la reconstruction de l’Europe à partir de 1989. Depuis 2004, l’échelle de référence est devenue continentale : comment gérer les aspirations européennes des pays situés entre l’Europe centrale et la Russie ? Avec la Turquie, l’échelle retenue prend une dimension euro-méditerranéenne, qui conduit à des choix sur le degré d’implication dans la stabilisation des marges proche et moyen-orientales. Les enjeux migratoires en provenance d’un Sahel africain où le Sahara ne fonctionne plus comme barrière migratoire ont amené l’Union, avec le dispositif Frontex, à patrouiller le long des côtes de l’Afrique occidentale. Mais ceci n’emporte pas de conséquences sur son élargissement institutionnel27. Enfin, l’échelle mondiale a déjà été convoquée dès lors que l’argumentaire de la taille critique et du poids démographique est employé pour justifier une nouvelle extension (Turquie) de manière à faire contrepoids aux autres pôles d’influence mondiale. Selon l’échelle de référence et la somme d’arguments qui s’y logent, la réponse variera.

L’identification de projets distincts comporte à son tour des implications scalaires distinctes. La visée d’une Europe politique comme un des pôles d’un monde de facto multipolaire implique le choix de la dimension continentale. L’ambition d’une démocratie étendue conduirait à la formation d’une sorte d’organisation régionale des Nations unies d’Europe ou mieux de l’Euro-Méditerranée. À l’inverse, la visée d’une Europe puissante, sinon puissance, se fonde sur l’Union actuelle, entourée de périphéries associées mais non intégrées. Une variante est présentée par les trois perspectives de Pierre Manent : anglaise (échelle continentale), fédéraliste (échelle de l’Union actuelle), universaliste (échelle dilatée28).

Quoi qu’il en soit, il n’est plus possible d’envisager de manière isolée une histoire « verticale » de l’Union – ses acquis, ses critères, ses institutions, sa stratégie de diffusion-acquisition – sans compléter le propos avec les données d’une histoire « latérale » qui prenne en compte ce qui se passe ailleurs. En clair, si le projet schumanien se situait d’abord mais pas exclusivement à l’échelle de la seule Europe, le nouveau projet européen tel qu’il devrait se dessiner dans la période 2007-2013 devrait élucider les finalités de l’Union en ajoutant ce qui se joue pour nous à l’échelle mondiale ainsi qu’à l’échelle intermédiaire de la zone euro-méditerranéenne et euro-asiatique. Ceci passe par une définition des intérêts que les Européens ont en propre tels que l’on peut les appréhender selon ce jeu d’échelles. Faute de quoi, on se limitera à incorporer des éléments d’un agenda défini ailleurs ou traités de manière réactive.

Enfin, il y a des mécanismes de reprise d’une partie des acquis de l’Union en dehors de son territoire formel. La Norvège participe au système Schengen. Par une série d’accords bilatéraux, la Suisse a adopté un grand nombre de normes communautaires au point que le scénario d’helvétisation des marges comme méthode de gestion des nouveaux voisinages est désormais évoqué29. Enfin, l’Union a négocié avec la Russie quatre espaces de coopération qui peuvent jouer le rôle de vecteurs des acquis et s’apprête à réviser en 2007 l’accord de coopération qui les lie. L’intérêt russe est de participer aux processus de décision qui la concernent sans concéder les transferts de souveraineté qu’ils supposent.

Clarifier le discours : des interpellations nouvelles

Forte des succès obtenus par une politique d’extension continue, pourquoi l’Union devrait-elle prendre le risque d’y mettre un terme ? L’ultralibéralisme ambiant et la mode de la rhétorique du sans-frontière poussent dans le sens du maintien de l’incertitude et de l’indécision. Le principe de la poursuite de l’élargissement de l’Union est actuellement encore soutenu, on l’a dit, par la très grande majorité des États et des institutions : c’est vrai en Europe du Sud et du Nord ainsi que pour la totalité des nouveaux membres. Dans plusieurs pays des réserves ont été exprimées. Ainsi, la Cdu en Allemagne a-t-elle, sur des critères de valeurs, récusé l’ouverture de négociations avec la Turquie. En Autriche, on relève une dualité d’attitude, ce pays plaidant activement pour son voisinage balkanique mais restant réticent sur la Turquie tout en s’interrogeant sur l’Ukraine. Les Pays-Bas (gouvernement, opposition et parlement) sont partisans d’une pause et d’un débat de fond sur les critères et les rythmes. Pour la France, le sénateur Hubert Haenel, ancien membre actif de la Convention, a marqué clairement le point suivant, lors de la rencontre interparlementaire sur l’avenir de l’Europe de Bruxelles :

J’ai attiré l’attention sur la situation nouvelle créée par la révision constitutionnelle qui va nous obliger à tenir un référendum sur toute nouvelle adhésion après celle de la Croatie. Le processus d’élargissement ne pourra plus être conduit selon les méthodes antérieures. Il faudra convaincre le peuple français et, pour cela, être pédagogique et transparent30.

Un argument de poids en faveur d’une continuation du processus d’élargissement est qu’il s’agit de la politique commune la plus efficace de l’Union européenne pour « assurer sa mission historique d’unification pacifique31 » en favorisant les transitions et en diffusant les valeurs et les bonnes pratiques de la stabilité. Avec, dans les régions en situation de longue sortie de crise, la conviction que la perspective d’adhésion est l’outil le plus pertinent de la politique extérieure de l’Union.

À l’inverse, les arguments ne manquent pas pour étayer la nécessité d’une réflexion plus opérationnelle sur la clarification de la dimension territoriale du projet européen. L’élargissement dans sa phase actuelle, après 2004, est perçu comme une fuite en avant ne contribuant pas à consolider une identité européenne diluée dans la mondialité. La déconnexion entre la poursuite des logiques ouvertes de marché et les retards de la construction politique et stratégique est désormais constatée. « Cette impossibilité à trouver une clôture géographique et politique mine le projet européen32. » L’équilibre fondateur entre extension et efficacité institutionnelle a été durablement rompu depuis le traité de Nice et l’échec du traité constitutionnel dans sa forme initiale.

Lors du débat interparlementaire de mai 2006 organisé par le Parlement européen, plusieurs orateurs, y compris des nouveaux États membres, ont appelé à une « pause » de l’élargissement, complétée d’une politique de voisinage plus substantielle et l’offre de solutions alternatives intermédiaires entre adhésion pleine et voisinage, sous forme d’association étroite. Enfin, le secrétaire d’État espagnol aux Affaires européennes, Alberto Navarro, est d’avis qu’une pause de dix ans est requise pour consolider l’Union européenne à 27 et regagner la confiance des citoyens33.

Depuis le débat enclenché par le double « non » et l’ouverture de négociations avec la Turquie, la nécessité d’une maîtrise et d’une mise en valeur du pilotage politique du processus est jugée comme le seul moyen d’éviter le sentiment d’une fuite en avant incontrôlée et de rendre de nouvelles étapes acceptables par les opinions. En réponse au document stratégique de la Commission sur l’élargissement du 9 novembre 200534, qui proposait de conduire le processus selon les trois C ou trois principes – consolidation des engagements pris, conditionnalité par strict respect des critères et communication en direction des citoyens – un premier rapport de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen a été présenté par Andrew Duff et Johannes Voggenhuber35. Les corapporteurs souhaitaient que la période de réflexion soit propice à l’examen de la méthode de définition des frontières de l’Union. Le rapport de la commission pour les affaires étrangères du Parlement36, sous la présidence d’Elmar Brok, a interpellé la Commission pour qu’elle élabore un rapport d’ici le 31 décembre 2006 précisant le contenu du concept de « capacité d’absorption », y compris les frontières géographiques de l’Union européenne. Enfin, la chancelière allemande s’est exprimée ainsi le 9 mai 2006 :

En matière d’élargissement les choses sont compliquées parce que nous ne pouvons pas dire, à moins de vouloir stopper complètement l’intégration, voire de revenir en arrière, où se situent les frontières de l’Europe. D’un côté, nous devons être fiables, c’est évident, et tenter de tenir nos promesses. Mais de l’autre côté, nous devrons bien dire à certains pays que leur adhésion n’est pas possible pour le moment37.

Et de nouveau le 7 octobre 2006 pour présenter les priorités de la prochaine présidence allemande de l’Union :

Ne sommes-nous pas dépassés car nous ne fixons pas de manière claire nos frontières en Europe ? Nous avons actuellement des négociations d’adhésion avec la Croatie et avec la Turquie mais nous savons aussi que, dans un délai prévisible, nous ne pourrons plus accepter d’État membre supplémentaire38.

Ouverture d’un débat sur la capacité d’absorption

Cette notion constituait une condition, plus qu’un critère, posée lors du Conseil européen de Copenhague de 1993, en plus des trois critères d’adhésion :

La capacité de l’Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l’élan de l’intégration constitue également un élément important répondant à l’intérêt général aussi bien de l’Union que des pays candidats.

Un peu oubliée, cette notion a été exhumée lors des débats sur la Turquie. Elle est désormais intégrée aux réflexions des instances communautaires, des parlements et de nombreux gouvernements. Elle demande à être précisée et il serait prématuré de conclure à un consensus. Le Premier ministre français a marqué la nécessité d’une réflexion sur la stratégie globale de l’Union, ses rythmes, ses conditions :

Il n’existe aucun droit naturel, aucun droit historique à entrer dans l’Union. Et la promesse de l’élargissement ne doit pas être le seul instrument de stabilisation des régions voisines de l’Europe39.

Une variété d’appréciations se présente : détour tactique (selon la Finlande), lecture du risque migratoire (point de vue de l’Irlande), critère valable pour la seule Turquie (selon la Slovénie), notion utile mais à utiliser avec prudence pour ne pas s’aliéner de futurs candidats légitimes (pour l’Espagne). En Slovaquie, il s’agit d’une condition préalable évitant la surenchère déclaratoire. En Grèce, la notion est perçue comme une condition additionnelle risquant de condamner certaines candidatures et de mener à une formule de partenariat privilégié qui est récusé.

Un autre groupe de pays insiste sur le rôle des opinions. Au Danemark, la notion se rapporte au degré d’acceptation démocratique. Aux Pays-Bas, elle sert à distinguer les conditions objectives (application mécanique des traités) et subjectives (degré de soutien des opinions, que Bernard Bot invite le Parlement à apprécier). En Allemagne, la Cdu, favorable à une pause, s’est essayée à une définition plus opérationnelle. Andreas Schockenhoff a dressé une liste de critères à établir pour les futures adhésions : acceptation par l’opinion, identité et frontières, capacité d’action, capacité financière. En Pologne, le souhait d’un signal positif rapide de l’Union européenne envers l’Ukraine est tempéré par une volonté d’intégration tardive, pour retarder le partage du fardeau financier, ce que reprend la position espagnole de 1993 à Copenhague sur la politique de cohésion lors de l’ajout de cette condition, à son initiative. Le risque d’éviction trop rapide du bénéfice des fonds structurels et de cohésion est ressenti chez les nouveaux membres (envers l’Ukraine et la Turquie).

Dans un souci de ne pas hypothéquer la perspective européenne pour les Balkans et de s’assurer un soutien populaire pour la réussite d’adhésions futures, la France a présenté, à plusieurs reprises, sa position visant à expliciter le concept de capacité d’absorption, selon trois dimensions : démocratique, politique et financière et institutionnelle40. Édouard Balladur suggère de définir les critères d’intégration au regard des objectifs de sécurité, de prospérité et de respect de nos valeurs41.

Trois scénarios, plus un

Scénario au fil de l’eau : tout le continent sauf la Russie

Dans ce scénario valable d’ici 2015, qui est à mon sens l’implicite de la politique suivie jusqu’à présent, les frontières orientales ultimes de l’Union coïncideraient avec les frontières occidentales de la Fédération de Russie. L’œil rivé sur le passé, la plupart des nouveaux États membres ont en tête une Union qui comprendrait tous les pays de l’Europe orientale sauf la Russie, selon une double logique de roll back et de containment. Tout sauf la Russie donc, qui n’est pas disposée à concéder les abandons de souveraineté et à remplir les critères politiques qu’une nouvelle adhésion impliquerait. Dans le même temps, en réaction à l’extension de l’Union et la fixation de frontières migratoires, le ministre des Affaires étrangères, Serguei Lavrov, a pu dire au Conseil de l’Europe le 19 mai 2006 :

La Russie voit le Conseil de l’Europe comme un important mécanisme de coopération paneuropéenne ayant pour objectif de construire une nouvelle Europe sans clivages, de mettre en place un espace juridique et humanitaire européen commun.

D’où la devise de la présidence russe du Comité des ministres : « Vers une Europe unie sans clivages. » Rappel aussi du statut particulier de la frontière dans l’histoire russe, plus proche du concept américain d’espace ouvert à la conquête ou, en termes modernes, à l’influence (minorités, tubes énergétiques, diplomatie…).

Václav Havel rappelle que la Russie ne sait pas vraiment où elle commence et où elle finit :

Dans l’Histoire, la Russie s’est étendue et s’est rétractée. La plupart des conflits trouvent leur origine dans des querelles de frontières et dans la conquête ou la perte de territoire. Le jour où nous conviendrons dans le calme où termine l’Union européenne et où commence la Fédération russe, la moitié de la tension entre les deux disparaîtra42.

Dans un tel scénario d’extension à tout le continent sauf la Russie, l’interrogation sur les limites ultimes de l’Union pourrait se réduire à celle des frontières géopolitiques de la Russie43. Ce qui suppose résolu le choix de l’appartenance de la nouvelle marche frontière entre Russie et Union, étendue de la Biélorussie aux États du Caucase. À Lviv, capitale des Uniates gréco-catholiques rattachés à Rome, Jean-Paul II (27 juin 2001) avait appelé à l’adhésion d’une Ukraine « entrant de plein droit dans une Europe embrassant tout le continent ».

La vision d’une Union élargie domine aux États-Unis, partie prenante fort active du processus d’élargissement44, dont la notion a été réactualisée sous la présidence Clinton (notamment par Samuel Berger, en articulation autant complémentaire que concurrente avec celle de l’Otan) et réaffirmé par George Bush avec le concept d’Europe ouverte (discours de Varsovie du 15 juin 2001) : inclusion de l’espace Baltique – mer Noire et donc de l’Ukraine et ouverture vers la Russie. Elle présente une acuité particulière dans la partie centrale et méridionale de l’isthme mer Baltique – mer Noire ou mer Caspienne. Et comme a pu le déclarer le secrétaire d’État adjoint pour l’Europe, Daniel Fried, à des interlocuteurs français après le référendum de 2005, l’unique question était d’arbitrer entre la mer Noire et la Caspienne comme limite ultime. La représentation américaine de l’Union élargie est donc en place. Elle inclut, comme on le sait, la Turquie, sous l’effet d’une autre conjoncture, celle de la nouvelle politique de transformation du Moyen-Orient : « La Turquie en tant que puissance européenne appartient à l’Union européenne45. » Les États membres s’y sont ralliés après plus ou moins d’hésitations. La liste des arguments favorables et défavorables a été longuement exposée et débattue ailleurs. Ce qui importe ici est de relever que la perspective d’adhésion turque semble se situer dans le droit fil des mobiles d’élargissement : soutien aux réformes internes mais aussi outil de politique extérieure pour gérer, espère-t-on, sur la base de l’exemple et de la médiation turcs les rapports complexes avec le voisinage moyen-oriental. Ce faisant, elle emporte des conséquences stratégiques et géopolitiques autrement plus redoutables que les extensions internes à l’espace continental.

L’Union européenne poursuit, dans les dix ans à venir, le processus d’élargissement sans modifier ses critères et offre une réponse positive à toutes les demandes qui se multiplient, par effets de domino et de poursuite de la fragmentation géopolitique. Après la Croatie puis la Macédoine – qui veut accélérer le pas et compte sur la présidence slovène de l’Union européenne au premier semestre 2008 pour se voir marquer une date de début de négociation – se présentent les autres États des Balkans occidentaux (Monténégro, Albanie, Serbie, Bosnie-Herzégovine) et le Kosovo ainsi que ceux de l’Europe orientale (Ukraine, Moldavie, Biélorussie) et du Caucase. Soit, avec la Turquie, une Union européenne à 41 au moins.

Cette très grande Europe est conforme à la vision géostratégique de l’administration américaine46. Elle se rapproche, pour certains, de l’Europe du concert des nations d’une Onu ou d’une Sdn régionale ou, pourquoi pas, d’une confédération. Les frontières sont enfin fixées sur une base géopolitique – la mer Caspienne plutôt que la mer Noire ; les transitions jugées en progrès ; l’Union européenne élargie fonctionne comme une aire de réduction des disparités ; le coût est très élevé mais les contraintes énergétiques sont mieux contrôlées.

Les opinions publiques ne s’y retrouvent pas toujours ; des mouvements populistes gagnent du terrain ; enfin, les nations infra-étatiques de l’Union, Flandres en premier lieu, trouvent dans leur absence de représentation dans les instances communautaires un nouvel argument pour renégocier leurs relations avec le pouvoir central.

Pour ce scénario, qui trouve, dans son risque de dilution, des adeptes contradictoires chez les partisans des formules de noyau dur, il est nécessaire d’inventer une contrepartie pour les grands pays fondateurs, sous forme de mécanismes de différenciation accrue, permettant une intégration flexible, des formes de respiration à quelques-uns.

Dans ce schéma, quid de la relation Union européenne-Russie ? La réponse dépend largement de l’évolution politique interne : des formules d’opting out et de longues périodes de transition sont nécessaires. Les dirigeants de la Fédération de Russie ne revendiquent pas l’adhésion de leur pays :

Nous ne posons pas actuellement la question de l’adhésion de la Russie à l’Union européenne. Les circonstances sont nombreuses qui font que cette décision n’est pas encore mûre. La Russie s’est toujours sentie, se sent toujours une partie organique de l’Europe. Actuellement, la Russie, du point de vue politique, économique et culturel, se considère comme une partie organique de la grande Europe47.

On notera toutefois que selon l’institut Vtsiom relatif à l’état d’esprit de l’opinion russe à l’égard de l’Union en 2004, un tiers se disait intégrationniste et un second tiers favorable à un rapprochement sans adhésion. Ce qui fait écrire aux députés français René André et Jean-Louis Bianco48 :

Au début de leurs travaux, les rapporteurs n’auraient certainement pas même songé à évoquer le scénario de l’adhésion de la Russie à l’Union, tant cette hypothèse paraît éloignée, voire incongrue […]. Il a été évoqué à Moscou par certains interlocuteurs de la mission.

Ils concluent ainsi :

Intégration impossible, confrontation improbable, coopération nécessaire.

Nul doute que dans ce scénario la question de la capacité d’assimilation de l’Union serait réactivée. La demande russe est plutôt celle d’une relation d’égalité, également revendiquée par l’Union dans le voisinage commun. Les auteurs recommandent d’agir « sans complaisance ni provocation ».

Scénario extrême : vers une fusion des horizons ?

Dans ce second scénario, l’Europe de l’Union politique en viendrait à coïncider avec celle du Conseil de l’Europe.

Il est significatif d’un certain désarroi que l’on évoque les frontières de « l’Europe » alors qu’il s’agit en réalité de celles de l’Union européenne. Ce glissement sémantique constant brouille la réflexion. Il procède sans doute de cette paresse intellectuelle pointée par John Crowley49 commentant Étienne Balibar50 et appelle une mise en garde :

Tant que « Europe » cheminera dans le débat public comme synonyme un peu paresseux d’Union (ou de Communauté) européenne, quelque méticulosité dans le vocabulaire demeurera d’utilité publique.

Raisonner sur l’Europe ne mène qu’à envisager des « variations d’horizons », selon la période considérée, où les critères politiques ou géopolitiques sont loin d’épuiser le sujet.

Au registre des institutions, l’Europe est le continent cadre de l’action remarquable mais parfois méconnue du Conseil de l’Europe, seule organisation européenne à avoir fixé des frontières définitives si l’on en croit la résolution 1247 de son Assemblée parlementaire de 1994, avec aujourd’hui 46 membres :

Ne peuvent en principe devenir membres du Conseil de l’Europe que des États dont le territoire national est situé en totalité ou en partie sur le continent européen et dont la culture est étroitement liée à la culture européenne.

Les frontières de l’Europe n’ont jusqu’à présent pas été fixées avec précision par le droit international, le Conseil de l’Europe doit se baser en principe sur les limites géographiques de l’Europe généralement acceptées.

Pour les pays du Caucase méridional, l’argument des liens culturels a été ajouté :

Leur adhésion possible à condition qu’ils indiquent clairement leur volonté d’être considérés comme faisant partie de l’Europe.

D’abord exclus ils ont été repêchés. Pour l’Asie centrale, le refus fut net, comme furent mis à l’écart les États des rives sud et est de la Méditerranée (pas tous, Chypre et Turquie en sont membres).

« L’Europe de l’Union » est autre chose que « l’Europe du Conseil » éponyme, moins une organisation qu’une communauté volontaire d’États aux frontières politiques claires à une date donnée. Poser donc, par facilité apparente, l’équivalence entre les espaces relevant des deux institutions dénote ce qui suit. Pour trouver réponse à la question initiale, on convoque, pour dépasser les désaccords politiques et les incertitudes géopolitiques, ce qui dans les valeurs et l’identité du continent permet d’élucider un critère d’européanité, conforme à l’article 49 du Traité : « Tout État européen respectant les valeurs de la démocratie et l’état de droit peut solliciter son adhésion. »

Comme le rappelait récemment le Commissaire finlandais à l’élargissement51, la Charte des droits fondamentaux de l’Union stipule que « les peuples d’Europe, en créant une union sans cesse plus étroite, sont résolus à partager un avenir pacifique basé sur des valeurs communes ». Paix, mobile d’unification, valeurs communes, trois éléments d’un quasi-universalisme ne souffrant pas de délimitation préétablie. L’Union finirait donc par coïncider avec l’ensemble des États du Conseil sis à Strasbourg, projet ambitieux, incluant la Turquie (depuis 1949), la Russie (depuis 1996), l’Ukraine (depuis 1995), les trois pays du Caucase (depuis 1999-2001) et les pays des Balkans (1993-2003) : l’Union, à force d’élargissements successifs, en viendrait à couvrir l’ensemble du continent.

Discrètement, à l’été 2006, l’expression de « pro-élargissement » a été introduite dans le projet de plans d’action gouvernant les relations à venir avec la Géorgie et l’Arménie, en réponse à l’aspiration européenne exprimée par ces deux États. Présenté comme une précaution sémantique par la présidence finlandaise en exercice pour signifier que l’élargissement n’est pas à l’ordre du jour, le terme est interprété à l’opposé par les diplomates des deux pays concernés52.

Marquer une pause : grand marché continental et partenariat privilégié

Plusieurs variantes ont été récemment proposées pour répondre au défi continental de l’Union. A été imaginée la mise en place, à long terme, d’une vaste zone de libre-échange, selon l’approche d’Anders Fogh Rasmussen, Premier ministre danois53, ou celle de Günther Verheugen, en charge de l’élargissement dans la Commission Prodi. Une aire économique paneuropéenne, aire de libre-échange et de coopération économique, incluant l’Union européenne et ses voisins, impliquerait d’offrir l’accès au marché intérieur, de faire participer ces États à une série de programmes de l’Union européenne (échange d’étudiants, programmes de recherche) et de dédier une assistance financière substantielle (réforme du système légal, contrôle des frontières…). À terme, des formes d’association aux décisions de l’Union dans des domaines particuliers seraient envisageables.

Une seconde variante serait un processus progressif, via une politique de voisinage renforcée sans fermeture politique. Elle est étudiée, par exemple à la Konrad Adenauer Stiftung en liaison avec la fraction Cdu du Bundestag, pour trouver des voies de contournement des contraintes constitutionnelles française et autrichienne54. Une version beaucoup plus élaborée est le partenariat privilégié, conçu comme alternative explicite à l’adhésion55. Permettant à l’Union européenne de préserver ses missions fondamentales – croissance, cohésion sociale, action extérieure, stabilisation du voisinage – et d’éviter les trois écueils de l’élargissement actuel – fuite en avant non réfléchie, affaiblissement de l’Union européenne et perte de confiance des citoyens –, il repose sur la mise en place d’institutions communes, de politiques substantielles et d’une coopération stratégique dans la politique étrangère et la défense. Le principal argument en faveur du partenariat est objectif : c’est l’absence de solution institutionnelle et budgétaire satisfaisante pour faire de l’adhésion un succès. Il a un contenu substantiel : une coopération institutionnelle inspirée de l’espace économique européen ; l’extension de certaines politiques communes ; une coopération stratégique. Pour l’espace intermédiaire entre Russie et Union actuelle, Bruxelles se fixerait pour objectif de proposer autre chose que le schéma actuel de compétition géopolitique entre Moscou et Washington ; la Russie serait invitée à un engagement constructif.

Quelles que soient les variantes, rien n’est dit officiellement des frontières ultimes de l’Union.

Un scénario réaliste avec des frontières temporaires et stabilisées, doublées d’horizons d’action contractuelle

Développant le scénario précédent, il s’accompagne d’une déclaration explicite des États membres de l’Union qui fixe des règles pour une décennie au moins : des frontières stabilisées. L’Union gagnerait en effet à sortir du dilemme du tout ou rien, devenu un « ni oui ni non » qui se résout le plus souvent en un « pourquoi pas ? » par excès de politesse, et à diversifier son offre institutionnelle en l’adaptant aux problèmes concrets des États concernés. Le concept de voisinage suppose que la « proximité » serait porteuse de valeurs et d’effets bénéfiques en soi, sur le modèle des coopérations transfrontalières franco-allemandes. C’est trop demander à la géographie, comme on le voit en Biélorussie. Il s’agit d’abord de gérer du temps – celui de la translatio, de la diffusion de la modernité celui de la sortie des interrogations sur l’identité nationale, de la fixation des frontières d’États, de la sortie d’un statut de protectorat… – autant que des espaces : dans cette optique, des frontières temporaires de l’Union seraient fixées pour 10 à 15 ans.

Dans ce scénario de réponse à la question initiale et que je soumets au lecteur, l’Union s’accorde rapidement, dès 2007, sur le principe de frontières temporaires pour elle-même et pour une décennie. Une pause est clairement décidée : 27 membres ; pour la Turquie, l’argument d’une négociation de très longue durée avancée par les partisans de son adhésion devrait être ici rappelé pour ne pas interdire à l’Union de fixer des limites provisoires. Dans le même temps, ces frontières sont conçues comme des horizons d’action. La fixation de limites n’empêche pas la diffusion des ingrédients modernes d’européanité au-delà. Pause n’est pas inaction. Il convient donc de concilier pause institutionnelle (frontières) et dynamiques (diffusion des acquis). Une relation contractuelle, légalisée par un traité, est nouée entre l’Union et chacun des États intéressés, dans une stratégie de rapprochement par des coopérations portant sur des secteurs concrets d’intérêt commun (énergie, sécurité, formation, ouverture des marchés, infrastructures…). On en arriverait enfin à admettre que les réformes à entreprendre valent pour elles-mêmes et ne donneraient plus un droit d’entrée automatique. Mais l’Union fournit les appuis nécessaires pour que ces États franchissent les étapes qui ont marqué sa propre formation depuis 1957.

En outre, rappelons-le, les efforts devraient porter, pour l’Europe orientale et balkanique, sur la réaffirmation d’un préalable, celui du règlement des contentieux, gage de paix durable, ce qui est un impératif de l’acquiescement par l’Union de toute nouvelle candidature et schéma d’association, pour éviter de répéter le fâcheux épisode chypriote. Une stratégie progressive d’organisation politique et économique durable des périphéries visant à les faire participer le moment venu au système central est mise en œuvre, sur une base contractuelle, en tirant les leçons du propre cheminement des États de la Communauté européenne dès ses origines. Toute tentative de raccourci ne permettrait pas, me semble-t-il, de poser solidement les bases internes d’un rapprochement avec l’Union actuelle.

*

Cette approche réaliste exprimée par le quatrième scénario aurait plus de contenu que la politique de voisinage, laquelle ne repose que sur un concept géographique, la proximité, sans portée politique évidente alors qu’il convient de définir des secteurs partagés d’action, sur la base d’intérêts mutuels. Elle offre des moyens de gérer du temps dans ces périphéries provisoires du système européen central qui se débattent avec des questions fondamentales que l’Union ne peut résoudre à la place des intéressés. Elle pourrait être abordée rapidement, en 2007, dès que la Commission aura remis son rapport (novembre 2006). Elle aurait enfin le grand mérite d’apaiser le terrain institutionnel, en le déblayant d’une des questions les plus délicates.

Bref, ce qu’un géographe peut dire à propos de la question sans cesse repoussée des « frontières ultimes » de l’Union56, c’est sans doute que la géographie de l’Union est dans sa politique – ses décisions – et non l’inverse. Dans cette perspective, l’Europe politique – celle de l’Union – n’est pas une utopie au sens étymologique de non-lieu. Elle ne peut plus l’être, sauf à abandonner toute espérance de réussite durable, nécessaire utopie au sens commun. Il est urgent de donner réponse à des questions qui se sont imposées dans l’espace public, en fixant des bornes à cette institution géopolitique, selon le dernier scénario, pour mieux redéfinir ses finalités à l’ère de la mondialité, échelle additionnelle de référence, en concevant ses limites politiques stabilisées comme des horizons d’action.

  • *.

    Géographe, professeur à l’université Lumière Lyon II, conseiller au cabinet d’Hubert Védrine et directeur du Centre d’analyse et de prévision du ministère des Affaires étrangères (1998-2002) ; ambassadeur de France en Lettonie (2002-2006). À paraître : l’Europe un demisiècle plus tard : état des lieux et scénarios, novembre 2006.

  • 1.

    Esprit, « Europe, les questions restent », juillet 2006, p. 100.

  • 2.

    La Constitution française impose désormais un référendum pour toute nouvelle adhésion après 2009. On ne peut pas en déduire pour autant que ce sont les Français qui décideront seuls des limites ultimes de l’Union.

  • 3.

    La décision de la Commission de recommander, le 26 septembre 2006, l’entrée de la Roumanie et de la Bulgarie dans l’Union dès janvier 2007 et pas un an plus tard comme les traités d’adhésion le permettaient, appuyée sur un texte où le constat de « progrès limités » devient dans la version finale « des progrès ont été réalisés » alors que les lacunes de l’État de droit et de la préparation de ces deux pays sont reconnues, d’abord par eux-mêmes, en est une nouvelle illustration. Comme l’a noté le même jour le président roumain Traian Basescu : « Il ne faut pas se bercer d’illusions. La Roumanie devra parcourir un long chemin entre la date de son entrée dans l’Union européenne et son intégration réelle dans cette grande famille. »

  • 4.

    Michel Foucher, Fronts et frontières, un tour du monde géopolitique, Paris, Fayard, 3e éd., 2004, p. 119.

  • 5.

    Pierre Manent, « Note sur l’individualisme moderne », Commentaire, 1995, no 70, p. 263.

  • 6.

    Pierre Hassner, la Terreur et l’Empire, Paris, Le Seuil, 2003.

  • 7.

    Dominique de Villepin : « Il y a aussi le choix, compliqué, des frontières que nous avons trop longtemps repoussé. » Discours à l’université Humboldt, Berlin, 18 janvier 2006.

  • 8.

    E. Adler et M. Barnett, “Ole Waever, Insecurity, Security and Asecurity in the West European non-War Community ”, dans Security Communities, Cambridge University Press, 1998. Voir aussi : Thomas Diez, “Europe’s Others and the Return of Geopolitics ”, Cambridge Review of International Affairs, vol. 17, no 2, juillet 2004.

  • 9.

    Le Premier ministre Vojislav Kostunica a déclaré à ce propos que l’intégration européenne n’incluait pas le concept de concessions territoriales (1er août 2006).

  • 10.

    Centre d’études orientales. Voir aussi les travaux de la Fondation Stefan Batory ( “More than Neighbours ”, Varsovie/Kiev, 2004).

  • 11.

    Ces réticences ne s’appliquent pas dans tous les cas : ainsi, passant outre au constat d’impréparation de ce pays, la France a soutenu résolument l’adhésion dès 2007 de la Roumanie membre de la famille francophone (Bucarest n’était-il pas le Paris des Balkans ?) ; l’Allemagne et l’Autriche font de même avec la Croatie, sur la base de l’évidence (« il s’agit de la Croatie, Monsieur » !) alors qu’un seul chapitre (sur 31) de négociation a été conclu ; quant à l’Ukraine, elle est discrètement soutenue à Berlin comme à Vienne.

  • 12.

    Les élections législatives du 1er octobre en Bosnie, sous surveillance de 6 000 soldats européens, ont opposé deux rhéteurs nationalistes, Milorad Dodik, Premier ministre de la Republika Srpska estimant que les « Serbes ne voyaient pas sur le long terme leur avenir en Bosnie » et Haris Silajdzic qui entend abolir cette entité autonome.

  • 13.

    The EU must keep its Promise to the Western Balkans, Cer, juillet 2006, p. 3.

  • 14.

    « 799. Art et culture de l’époque carolingienne. Charlemagne et Léon III à Paderborn » (juillet-décembre 1999).

  • 15.

    Entretien de l’auteur avec Daniel Vernet, Le Monde, 8 juin 2006.

  • 16.

    Comment écarter de l’Union une île proche des côtes libanaises qui fut opportunément présentée par ses dirigeants comme le berceau de « l’Europe » (laquelle ?) et le lieu de naissance d’Aphrodite ?

  • 17.

    Gilles Lepesant, communication au séminaire « Observatoire de la Russie » dirigée par Marie Mendras, Ceri, 27 juin 2006 ; voir aussi Gilles Lepesant, l’Ukraine dans la nouvelle Europe, Paris, Cnrs Éd., 2005, p. 10.

  • 18.

    Dans Le Monde du 4 août 2006.

  • 19.

    Boris Tarasiouk suit l’inspiration de Zbignew Bzrezinski, adepte du roll back.

  • 20.

    « Est-ce que les Européens considèrent la Russie comme un partenaire stratégique, une menace ou une terre de mission ? » s’interroge Hubert Védrine (dans L’Express, 28 février 2005).

  • 21.

    Dans Le Monde du 22 mars 2005.

  • 22.

    Voir Pascal Orcier, la Lettonie en Europe, Zvaigzne/Belin, 2005 ; voir également les travaux de Gilles Lepesant.

  • 23.

    Timothy Garton Ash, « Y a-t-il des fondations morales de l’Europe ? », Esprit, juillet 2006.

  • 24.

    Lucien Febvre, l’Europe, Genèse d’une civilisation, Paris, Perrin, 1999, p. 279.

  • 25.

    Michel Foucher, Fragments d’Europe, Paris, Fayard, 1993, p. 16.

  • 26.

    « Au xixe siècle, l’Europe n’a d’autres limites que les bornes de la civilisation occidentale », rappelle Gilles Pécout, dans Penser les frontières de l’Europe, Paris, Puf, 2004, p. 103.

  • 27.

    Sauf en cas de candidature de l’État archipel du Cap-Vert.

  • 28.

    P. Manent, « Frontières culturelles, frontières politiques », Commentaire, 2006, no 112.

  • 29.

    Scénario envisagé par le Plannungsstab, Centre d’analyse et de prévision du ministère allemand des Affaires étrangères (note de juin 2006, reprise dans la Frankfurter Allgemeine Zeitung du 3 juillet 2006).

  • 30.

    Actualités de la Délégation pour l’Union européenne, no 119, 17 avril-21 mai 2006, p. 38 (8 et 9 mai, groupe de travail no 1).

  • 31.

    Déclaration d’Olli Rehn au Parlement européen, 15 mars 2006.

  • 32.

    Louis Gautier, Face à la guerre, Paris, La Table ronde, 2006, p. 321.

  • 33.

    9 mai 2006.

  • 34.

    Com (2005) 561 final.

  • 35.

    A6-0414/2005 final, 16 décembre 2005.

  • 36.

    A6-0025/2006 final, 3 février 2006.

  • 37.

    Angela Merkel (9 mai 2006, Forum européen du Wdr, en présence du Premier ministre polonais, du Commissaire Verheugen et de la vice-présidente du Parlement européen).

  • 38.

    Message vidéo sur le site internet de la chancellerie (www.bundeskanzlezin.de).

  • 39.

    Discours à l’université Humboldt (Berlin), 18 janvier 2006.

  • 40.

    « Élargissement sans frontière : conceptions française et allemande de la capacité d’absorption », exposé de Michel Foucher à la Dgap, Société allemande de politique étrangère, 20 septembre 2006, Berlin.

  • 41.

    Édouard Balladur, l’Europe autrement, Paris, Fayard, 2006, p. 56.

  • 42.

    Dans Le Monde du 24 février 2005.

  • 43.

    Voir l’exposé de l’auteur à la Fondation pour l’innovation politique, « Les frontières de l’Union européenne en 2020. Étude de quelques hypothèses », 31 mars 2005.

  • 44.

    L’élargissement était un des termes du triptyque de la relance européenne au Conseil européen de La Haye en décembre 1969 (avec achèvement et approfondissement) et concernait 4 candidats : Royaume-Uni, Norvège, Danemark et Irlande. L’Union européenne passa de 6 à 9 membres au 1er janvier 1973.

  • 45.

    Discours de George Bush au sommet de l’Otan à Istanbul, 27 juin 2004.

  • 46.

    Création en septembre 2005 d’un Comité pour une Europe forte.

  • 47.

    Vladimir Poutine, Paris, 30 octobre 2000.

  • 48.

    Les Relations entre l’Union européenne et la Russie : quel avenir ?, Rapport d’information des députés René André et Jean-Louis Bianco, Commission des Affaires étrangères, 14 décembre 2004 (ils envisagent quatre options : adhésion, tout sauf les institutions, partenariat stratégique, statu quo), p. 73-74.

  • 49.

    John Crowley, « La frontière n’est plus ce qu’elle était », Critique internationale, avril 2002, no 15, p. 64-65.

  • 50.

    Étienne Balibar, Nous, citoyens d’Europe ? Les frontières, l’État, le peuple, Paris, La Découverte, 2001.

  • 51.

    Séminaire sur l’avenir de l’Europe, Pori, 20 juillet 2006 : « L’Europe a besoin d’un nouveau consensus sur l’élargissement. »

  • 52.

    28 juillet 2006, EU Observer.

  • 53.

    Discours à la Conférence européenne de Lyngby, 19 mai 2006.

  • 54.

    Mathias Wismann,  »Neue Strategien für die Erweiterung der EU. Das Modelle der gestuften Mitgliedschaft« , 16 mars 2006 ; Canan Atilgan et Deborah Klein,  »EU-Integrationmodelle unterhalb der Mitgliedschaft« , Kas, no 158/2006, mai 2006.

  • 55.

    Il a été développé par Karl-Theodor zu Guttenberg en 2003 (étude à paraître en 2006 à la Fondation Robert Schuman des travaux du groupe de travail animé par Sylvie Goulard, avec Carlo Altomonte, Pierre Defraigne, Lucas Delattre, Karl-Theodor zu Guttenberg et Rudolg Sharping).

  • 56.

    Les autres composantes du débat européen – réforme institutionnelle, économie sociale de marché unique, coordinations renforcées, actions extérieures hors du continent – sont traitées dans un ouvrage à paraître : Michel Foucher, l’Union un demi-siècle plus tard : état des lieux et scénarios, novembre 2006.

Michel Foucher

Géographe, diplomate et essayiste. Il a été ambassadeur de France en Lettonie de 2002 à 2006, directeur de la formation, des études et de la recherche à l'Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale, et professeur à l'Ecole Normale Supérieure.

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