Pour une agence de la transition écologique

Alain Trannoy, vous alertez sur les insuffisances de l’action publique pour atteindre objectifs de réduction des émissions de carbone fixés par les Accords de Paris, sachant que la France a déjà été condamnée trois fois pour inaction climatique, par le Tribunal Administratif de Paris en février 2021, puis par le Conseil d’État en juillet 2021 et en mai 2023. Quel constat dressez-vous aujourd’hui de cette situation ?

En effet, certains pays, comme le nôtre, ne sont pas au niveau en termes de réduction des émissions carbone, par rapport aux engagements pris lors des Accords de Paris en 2015. Rappelons qu’il s’agissait, pour chaque pays membre de l’Union Européenne, de réduire ses émissions de 55 % par rapport à 1990, d’ici 2030. Or en 2023, en France, cette réduction était de 31 %, mais le rythme s’est atténué en 2024 et 2025, avec une diminution annuelle de seulement 3 % en 2024 puis -2, 1%. Si notre effort reste de cet ordre jusqu’en 2030, nous ne serons qu’à 41 %, de réduction de nos émissions. Nous nous éloignons donc considérablement de l’objectif initial. L’Europe dans son ensemble était à 37 % en 2024, ce qui veut dire de surcroît que la France est en dessous de la moyenne.

Or, plus le temps passe, moins nous sommes à même d’atténuer les effets du changement climatique, et plus les coûts économiques en seront importants. L’économiste Adrien Bilal, qui a obtenu le prix du meilleur jeune économiste de l’année 2026 pour ses travaux sur une réévaluation par les économistes du coût du changement climatique, a estimé récemment que ce coût était cinq à six fois supérieur à ce qui était prévu.1 À la lumière de ces travaux, dans un contexte d’augmentation de 1° de la température mondiale, la baisse du PIB mondial ne serait plus de 1 % à 3 %, mais bien plutôt de 20% d’ici 2100. Or en 2030 nous serons déjà à 1, 5°, et à 2° en 2050 : cela entraînerait donc, d’ici la fin du siècle, une contraction d’au moins d’un tiers du PIB mondial.

Par ailleurs, l’Europe sera plus touchée que d’autres régions du monde : dans un scénario de hausse globale de 1, 5°, celle-ci sera pour notre continent de 2, 6°. Ce diagnostic, paradoxalement, est aussi une bonne nouvelle, si l’on considère qu’un des grands écueils de la lutte contre le réchauffement climatique est l’égoïsme des nations les plus polluantes, car elles seront précisément, à l’avenir, les plus concernées par ce danger. Cet égoïsme, à condition qu’il s’accompagne d’un minimum de lucidité, pourrait donc, logiquement, les encourager à atteindre les objectifs fixés par l’accord de Paris, même si les autres zones du monde ne s’engagent que mollement dans une stratégie bas-carbone. 

Cela aurait également un intérêt pour les entreprises européennes. Ces dernières sont aujourd’hui soumises à un système de quota d’émissions carbone dans le cadre du marché du carbone SEQE-UE qui fait que, si elles dépassent les émissions autorisées, elles doivent acheter chaque tonne de carbone supplémentaire à un prix de marché qui fluctue mais qui n’est plus insignifiant à 79 €. Adrien Bilal et son coauteur montrent dans un autre article que toutes les actions dont le coût marginal d’abattement est inférieur à un coût de 175€  la tonne sont socialement rentables en Europe et aux Etats-Unis.2 Or le coût d’abattement de l’ensemble des mesures qui permettraient d’opérer la transition vers les énergies renouvelables, dans le secteur de l’énergie,  celui des transports (hors avion) et du logement sont inférieurs à ce seuil. Cela permettrait déjà d réduire de 80 % les émissions et ainsi de réaliser les quatre cinquièmes du travail  pour atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050. Il y a donc une incitation économique indéniable à faire cet effort. C’est un immense chantier pour les entreprises européennes et donc le message c’est qu’il est rentable économiquement d’appuyer sur l’accélérateur et non sur le frein Il faut bien avoir à l’esprit que le marché est un mécanisme qui produit des incitations : tout l’enjeu est de faire en sorte que celles-ci permettent de réaliser à la fois des gains privés et des gains collectifs, ce qui est le cas avec l’incitation à dépolluer.  Le principe même de la taxation du carbone est de rendre couteux quelque chose qui était auparavant gratuit.   

Si ces nouvelles évaluations des coûts économiques du changement climatique sont paradoxalement porteuses d’une bonne nouvelle, les projections des climatologues sont, en revanche, très inquiétantes. Le Guardian s’est en effet fait l’écho d’études qui montrent que le courant du Gulf Stream, qui garantit à l’Europe son climat tempéré par rapport aux régions américaines de même latitude, est menacé par le réchauffement climatique.3 Ce dernier étant particulièrement intense dans l’hémisphère nord, les eaux chaudes se refroidissent moins au niveau de l’Arctique. Par conséquent, elles « descendent » moins, ce qui annonce une possibilité d’arrêt du mouvement de retournement de ce gigantesque mouvement d’eau salée.  En 2021, on a relevé que le Gulf Stream avait atteint son niveau le plus faible depuis 1600 ans. Les analyses scientifiques de ce phénomène ont conclu à une probabilité de 50 % d’un arrêt complet du Gulf Stream d’ici 2100. Les conséquences seraient absolument dramatiques pour l’Europe avec des hivers extrêmement froids et des étés arides. Cette possibilité n’est pas intégrée dans les calculs d’Adrien Bilal.  Cela correspond à ce qu’on appelle en finances le risque de ruine, qui rend totalement caduc le raisonnement en termes de coûts/bénéfices à la marge.

Malgré les épisodes de grands feux et de canicules de plus en plus fréquents, l’incapacité des pouvoirs publics à faire de la question climatique une réelle priorité est frappante. Pourquoi cette difficulté à élaborer des politiques publiques responsables et volontaires ?

La complexité du problème est tout d’abord liée à la multiplicité des objectifs, et à l’échelle globale à laquelle il est nécessaire d’agir. Imaginons qu’il existe un gouvernement planétaire global, décidé à mettre en place une action d’ampleur. Il lui faudrait alors opérer des transferts forfaitaires entre les pays et les régions, qui ne seraient pas affectés de la même manière par les mesures et les contraintes afférentes… mais nous sommes bien loin de ce type de gouvernance mondiale. 

Par ailleurs, l’objectif de la neutralité carbone induit fatalement des privations certaines, le temps que la transition s’opère. Or, ce processus s’étendra sur au moins une trentaine d’années. L’impératif d’économiser les ressources naturelles aura pour conséquence une stagnation de la productivité, et donc du pouvoir d’achat. C’est une réalité sévère, dont il faut avoir conscience dès maintenant. Et qui devra nécessairement, par conséquent, s’articuler avec un autre impératif : s’assurer que les inégalités économiques et sociales, a minima, n’augmentent pas.

Le problème que nous affrontons aujourd’hui est plus compliqué que celui du trou de la couche d’ozone dans les années 1990. Contrairement à aujourd’hui, il n’y avait alors aucune incertitude sur la solution technique à apporter, et chacun avait conscience du bénéfice qu’il y avait à la résorber. Aujourd’hui, le problème du réchauffement est perçu d’une façon beaucoup plus subjective et donc hétérogène, en lien avec la classe sociale, le niveau de revenus ou la localisation géographique.

Il est également plus complexe que celui de l’épidémie de Covid-19, par exemple, où une solution a pu être trouvée assez rapidement car la science bénéficiait déjà de soixante ans de recherche sur l’ARN messager. Sur la question du changement climatique, nous n’avons pas ce recul qui, basé sur une réflexion de fond menée sur le long terme, permettrait de présenter un répertoire solide de solutions techniques susceptibles d’être mises en place rapidement.

La difficulté est également financière. Pour financer la transition vers une économie décarbonée, nous pourrions emprunter sur les marchés les sommes nécessaires si notre dette était au niveau de celle de l’Allemagne, qui correspond à 60 % de son PIB. Or la dette française ne le permet pas, d’autant que les taux d’intérêt ont augmenté. À 3, 5 %, ils sont supérieurs à notre capacité de remboursement qui évolue comme notre PIB en valeur (croissance plus inflation) au rythme de 2% l’an. Il faudrait donc emprunter avec une garantie de l’Union Européenne et que tous ses pays membres mutualisent leur dette engagée vis-à-vis du changement climatique, par exemple auprès de Singapour. Encore faut-il que l’opinion de nos voisins y soit favorable, ce qui n’est pas garanti, par exemple, du côté de l’Allemagne.

Sur le plan psychologique, pour les populations qui devront supporter les privations induites par ce processus, la difficulté est liée au mode de vie. Concrètement, le pouvoir d’achat ne pourra pas augmenter et la transition, qui prendra du temps, nécessitera immanquablement une certaine sobriété. Ce ne serait pas définitif, et l’on peut envisager un retour à la croissance par la suite, dans le cadre d’une économie décarbonée. Cependant, même avec une énergie renouvelable, il restera des contraintes au niveau des déchets et des ressources, car cette économie nécessitera l’extraction de minerais rares. En termes d’acceptabilité, beaucoup poussent aujourd’hui à cette transition, mais ils ne disent sans doute pas suffisamment clairement qu’elle se fera au prix de changements radicaux dans notre mode de vie, et que les bénéfices ne s’en feront voir que dans deux, voire trois générations.  

Concrètement, cela suppose d’emprunter pour une période très longue, jusqu’à cinquante ans et que les intérêts soient remboursés par les générations suivantes. Cette option serait envisageable, si nos responsables politiques étaient capables de voir sur le temps long et de prendre des décisions courageuses. Or, dans nos démocraties libérales, nous sommes confrontés à deux faiblesses : premièrement, l’horizon à court terme des élites dirigeantes, qui est limité à la durée de leurs mandats. Deuxièmement, le risque permanent de les voir changer de ligne politique en fonction de l’opinion publique. Ce sont deux travers majeurs, dans un contexte qui nécessite une politique planifiée sur le long terme. Ce n’est évidemment pas propre à la France et il résulte que notre horizon manque de stabilité et de visibilité. Les aléas politiques dont a souffert la politique climatique ces dernières années, et ses stop and go incessants l’illustrent amèrement.  

Ces difficultés n’existent donc pas de la même manière dans des pays non démocratiques comme la Chine, dont le régime permet une planification sur la durée, sans s’embarrasser des aléas de l’opinion publique ?

Il faut bien le reconnaître, et c’est pourquoi ma préoccupation est de savoir comment nos démocraties peuvent s’en sortir et conduire une politique conçue sur le long terme, sans passer par des gouvernances autoritaires. Nos décisionnaires, je le répète, réfléchissent à très court terme  et réagissent toujours en retard sur les évènements, ce qui s’est d’ailleurs vu sur d’autres sujets, comme l’inflation. C’est donc la mise en place d’instances indépendantes des aléas politiques mais dont la légitimité démocratique est forte qui doit permettre de s’atteler à cette question majeure, dans le cadre d’une collaboration de tous les acteurs de la société.

Cela pourrait reposer sur une agence indépendante, à qui un gouvernement élu pourrait déléguer certains pouvoirs et prérogatives sur une période longue, par exemple, d’aujourd’hui jusqu’à 2050. Cette agence serait dotée régulièrement d’un budget, avec une prévisibilité sur cinq ans. Il faudrait investir, d’après les économistes qui se sont penchés sur le sujet 2, 5 % du PIB, soit en tout 60 milliards d’euros chaque année, pour réaliser la transition. les objectifs  serait fixés par le Parlement et l’exécutif, et l’agence aurait autorité totale pour choisir les instruments appropriés à la réalisation de ces objectifs. Composée d’une équipe d’experts pluridisciplinaires, elle serait dirigée par un président élu pour dix ans non révocables et contrôlée par le Parlement, à travers un rapport annuel qu’elle remettrait sur la stratégie suivie, le bilan des actions menées et les résultats obtenus  . De plus, des parlementaires seraient désignés membres du conseil d’administration, au côté d’experts nationaux et étrangers. Cette agence serait également en relation étroite avec l’Union Européenne.

Quant à son fonctionnement concret, prenons l’exemple de la voiture électrique. Dans un contexte où sa production augmente et où, par conséquent, son coût diminue, une question se pose : est-il plus intéressant de donner des subventions à des personnes modestes pour acheter ces types de véhicule, afin que leur emploi se généralise, ou plutôt à des ménages des classes moyennes et aisées pour qu’en les achetant, elles favorisent elles-mêmes une baisse importante du coût de ces voitures et les rendent donc, à terme, accessibles à tous ? Aujourd’hui, personne ne sait à l’avance quelle option aurait les meilleurs résultats si on reste sur le plan théorique. Il faudrait se livrer à des expérimentations pour en avoir le cœur net. Si, après ces essais, plusieurs solutions se présentent et que l’agence elle-même ne parvient pas à statuer, ce sera alors au Parlement de choisir celle qui lui paraîtra la meilleure. Il y a cependant une fragilité dans ce système : une instance indépendante comme celle-ci est toujours sujette au risque d’être infiltrée ou détournée par les lobbies. La vigilance de chacun sera donc de mise.

Cependant, au vu du court-termisme de nos responsables politiques, le recours à ce type d’organisation me paraît le plus viable. Elle s’inscrirait dans une dynamique plus globale de grandes institutions planificatrices qui font partie de la tradition française, et ces grands chantiers, initiés par exemple sous la Quatrième république, pendant la période gaullienne ou dans les années 1970 qui ont permis de grandes avancées. Nous gagnerions à nous appuyer sur cette tradition pour mettre en œuvre des projets ambitieux. Se pose cependant la question de la qualité morale et de la bonne volonté des décideurs politiques. Car les intérêts des personnes au pouvoir ne sont pas forcément alignés avec ceux de la population. Cet horizon lointain ne correspond pas à leur logique : cela amène nos décideurs à repousser des efforts qui sont pourtant indispensables et qu’il faudra bien faire tôt ou tard et qu’il vaut mieux faire tôt que tard. C’est pourquoi je pense que cette idée doit venir de la base, du terrain. Je vois la création d’un tel organisme comme la conséquence d’une vaste mobilisation de la société civile et des citoyens. À cet égard, il devra se fonder sur une réelle représentativité de la société, dans sa diversité, parmi les membres qui la composent. Aujourd’hui, on parle certes de planification écologique mais cela reste un mot. Je propose la création d’une institution qui ne soit chargé que de cet objectif en tâchant évidemment que cette transition se fasse au coût minimal pour l’ensemble de l’économie. Mais les questions distributives sont aussi capitales.

Les inégalités économiques recoupent largement des inégalités devant le changement climatique. Ne faut-il pas travailler de front sur ces deux problématiques, en obligeant par exemple les hauts patrimoines, qui émettent plus, à contribuer davantage à l’effort collectif de réduction de ces émissions ? Et comment s’assurer que cette agence indépendante resterait fidèle à son objectif de réduction des émissions ?  

Cette agence aura un double objectif : d’une part, une obligation de résultats de réduction des émissions d’au moins 3 % ou 4 % par an pour atteindre la neutralité carbone en 2050 et elle en serait comptable devant le Parlement. D’autre part, ce premier objectif ne devrait pas se traduire a  minima par une augmentation de l’inégalité des revenus, des conditions de vie et des patrimoines. Ceci constitue le second objectif. Si les politiques menées pour atteindre le premier objectif conduisent à une augmentation des inégalités, l’agence aura toute latitude pour mettre en œuvre une politique de transferts compensateurs provenant des ménages les plus favorisés. Le contrôle qu’exerceront le conseil d’administration, le parlement et l’opinion publique sera à même de détecter toute déviation et ainsi de prévenir entre les objectifs et les réalisations. Les banques centrales indépendantes ont dû gagner leur crédibilité, aujourd’hui, leur légitimité n’est plus contestée car elles ont rempli les objectifs qui leur ont été assignés. Toutefois, une grande différence doit être notée entre cette agence de la transition écologique et les banques centrales. La première ne sera qu’une institution transitoire, qui sera dissoute une fois son objectif atteint. Cela devrait rassurer une grande majorité de politiques et au-delà que cette nouvelle institution ne sera là que le temps d’aider une démocratie à atteindre la neutralité carbone.

• 1. Adrien Bilal et Diego Känzig, "The Macroeconomic Impact of Climate Change: Global vs. Local Temperature", The Quarterly Journal of Economics, mai 2026.
• 2. Adrien Bilal et Diego Känzig, "Does Unilateral Decarbonization Pay For Itself ?", American Economic Association Papers and Proceedings, mai 2025.
• 3. Les courants d’eau chaude qui rejoignent l’Europe sont aujourd’hui appelés par les climatologues la circulation de retournement (en anglais Atlantic meridional overturning circulation, AMOC). Cette circulation est composée d’eaux chaudes originaires du Golfe du Mexique qui rejoignent les côtes européennes avant de se refroidir, de bifurquer et de plonger en profondeur entre le sud du Groenland et le Labrador. Voir aussi, Damian Carrington, "Critical Atlantic current significantly more likely to collapse than thought", The Guardian, 15 avril 2026.