Nous faut-il être transparents ?

« Je suis probablement le président le plus transparent de l’histoire de notre pays. De loin ». Réagissant le 24 mai 2019 à l’enquête lancée par le procureur Robert Mueller à propos des ingérences russes lors des élections présidentielles américaines de 2016, le président Donald Trump sait qu’il est possible de gagner une opinion publique en insultant des adversaires ou en déclarant sans ciller que personne ne réagirait dans la rue s’il tuait un homme au vu de tous, mais qu’on ne plaisante pas avec la transparence. Personne ne pouvant lui reprocher de taire une grande partie de ce qu’il pense, sa franchise apparente est même, pour ses électeurs, devenue un atout à cet égard.

Et de fait : sauf pour quelques froids défenseurs de la Raison d’État, la transparence politique s’impose à presque tous comme un idéal éthique et comme un principe de bon fonctionnement des institutions. Qu’elle désigne un accès général à l’information politique, une communication enfin limpide ou l’unité des consciences, le foisonnement mais aussi l’ambivalence des significations du terme contribuent à l’imposer dans le débat politique mais aussi philosophique. Dans ce cadre, les termes de ce débat convergent toutefois vers un lieu commun : qu’il s’agisse de l’accès aux documents des cabinets ministériels, de la mise sur pied d’un registre des mandataires publics et des groupes d’intérêts ou de l’ouverture au public des documents administratifs, « transparence » et « publicité » sont la plupart du temps utilisés comme de quasi synonymes1. Pour les électeurs de Donald Trump issus du mouvement MAGA, l’aspiration à la transparence ne désigne pas seulement la perméabilité du président des Etats-Unis à une part de la société mais aussi la mise à nu du Deep State ou, plus prosaïquement mais dans la foulée, le dévoilement des archives du dossier « Epstein ».

Si tous les lieux communs ne sont pas erronés, il me semble que celui-ci l’est. Je souhaiterais lui opposer une proposition : l’idéal de transparence et le principe de publicité reposent en fait sur des conceptions différentes – et peut-être divergentes - de la raison et de la visibilité politiques. L’objet de ces lignes apparaît modeste. Je crois pourtant qu’il permet d’éviter des confusions dangereuses et de réorienter utilement nos réflexions sur la délibération politique. Si la transparence est un totem encombrant, sa critique ne doit pas remettre en cause la nécessité d’une information politique claire, complète et commentée collectivement. A contrario, la publicité est une dimension importante de la délibération démocratique en dépit du fait qu’elle constitue un obstacle à la poursuite de la transparence.

Transparence et publicité

L’idéal de transparence désigne les conditions qui rendent la décision publique accessible à tous ceux qu’elle concerne, au niveau de son contenu et à celui de son processus de formation. Dans ce cadre, la transparence politique peut occuper différentes fonctions, dont promouvoir une certaine idée de la raison collective, mais aussi assurer la représentativité de la décision politique ou en accroître l’efficacité. Elle peut porter sur différents lieux et phases de l’activité politique, qu’il s’agisse de la formation de l’opinion publique, de la mise à l’agenda et de délibération des enjeux, de l’application puis du contrôle politique de la décision prise. Enfin, elle peut aussi s’exercer à des degrés d’intensité divers. La transparence politique peut bien sûr concerner le contenu des règles collectives. Toutefois, on peut aussi aspirer à une plus grande transparence de la délibération, des stratégies mise en place dans ce cadre, des intérêts qui y président, mais aussi des préférences, des désirs ou des croyances des acteurs. Pour Daniel Naurin, la transparence désigne uniquement un accès passif à l’information – mais à toute l’information2. Selon nous, la transparence doit forcément désigner un idéal d’accès total à l’information, faute de quoi le terme est impropre. Pour ne prendre qu’un exemple, les régimes de mise à disposition des archives des cabinets politiques peuvent difficilement être qualifiés de « transparents », quels que soit l’ambition d’accès à l’information qu’ils portant : l’accès à l’information est forcément différé, et l’accès à celle-ci requiert une connaissance préalable de son existence, des procédures d’autorisation complexes, des démarches chronophages souvent ou coûteuses. Si on accepte de prendre le terme au sérieux, la transparence doit tendre vers une visibilité intégrale, continue et réciproque des différentes sphères et phases de l’activité politique ; l’idéal de transparence désigne l’état où cette visibilité totale est atteinte3.

Dans le vocabulaire usuel, les appels à « davantage de transparence administrative » ou « plus de transparence de la délibération » expriment-ils effectivement une demande de visibilité totale et continue de l’activité politique ? En fait, le terme de transparence est rarement utilisé dans le débat public pour ce qu’il est censé désigner. On parle de transparence alors qu’on aspire en fait à plus de publicité. Et le principe de publicité, quant à lui, désigne l’idée générale selon laquelle les tenants de la décision politique doivent pouvoir être présentés publiquement : cette idée générale peut elle-même comprendre trois significations.

À un premier niveau, la publicité désigne les procédures par lesquelles les éléments de la décision sont présentés et rendus visibles à tous4, qu’il s’agisse notamment du contenu des décisions qui sont délibérées, de la teneur de la procédure de décision, de l’identité des acteurs concernés, des positions et de arguments avancés, du processus de justification de la décision5. Ces procédures se traduisent elles-mêmes par la mise en place de divers dispositifs légaux assurant la publicité de la délibération, de la procédure présidant à la délibération, des règles collectives adoptées, des actes administratifs appliquant ces règles collectives. Les séances parlementaires sont publiques, sans préjudice de ce que les parlementaires peuvent se dire entre deux portes. La plupart des ministères publient l’agenda journalier du ou de la ministre en charge, ce qui ne veut pas dire que toutes ses activités sont accessibles au public.

À un deuxième niveau, la publicité politique décrit et justifie les conditions de construction du débat public, et notamment le processus de formation de l’espace public. Dans ce cadre, la publicité désigne bien sûr les conditions d’accès à l’information politique évoquées plus haut. Toutefois, elle repose aussi sur l’existence d’institutions susceptibles de diffuser cette information, d’organiser la discussion collective, de promouvoir la meilleure compréhension possible des enjeux de la part des citoyens. On songe ici aux lieux physiques et symboliques (cafés, places, parlements, plateformes de discussions sur les réseaux sociaux) au sein desquels se déploie la discussion politique. On songe aussi aux canaux médiatiques et politiques (associations, groupes d’intérêts, partis…) qui en sont les vecteurs. Le principe de publicité donne accès à la parole et à l’information politique, tout en formant le substrat pratique et matériel permettant la discussion politique. Il nécessite à ces fins un certain degré de confiance collective, qu’il est censée nourrir à son tour6.

Enfin, et troisièmement, le principe de publicité est aussi conçu dans l’histoire de la philosophie politique comme un test hypothétique de la validité de la décision7, similaire en ce sens au principe transcendantal de publicité tel qu’Immanuel Kant le définit dans son Traité pour la Paix perpétuelle : « toutes les actions qui affectent les droits des autres sont injustes si leur maxime ne peut être justifiée publiquement8 ». Le test de publicité étant hypothétique, il n’implique pas l’existence d’un public réel, mais seulement l’exposition putative de l’argument9. Un argument qui est valide pour moi ne peut pas être accepté à moins qu’il ne soit valide pour les autres également : une action qui ne passe pas l’épreuve hypothétique de l’auditoire universel doit par conséquent être rejetée. Sous cette acception, le principe de publicité n’oblige donc pas les acteurs de la décision d’informer pratiquement les citoyens des raisons qui sont les leurs. Il les oblige en revanche à examiner si ces raisons peuvent raisonnablement être acceptées par tous et à être disposés à rendre compte des maximes ou raisons guidant leurs actions. 

Si ces trois définitions portent sur des objets philosophiques différents, elles sont censées s’appuyer mutuellement. Ainsi, un débat public informé est censé contribuer à la qualité des échanges politiques. Il permet tout d’abord de prendre en compte un plus grand nombre de perspectives et d’arguments, eux-mêmes  formulés par un plus grand nombre d’acteurs. Dans ce cadre, l’amélioration des conditions pratiques de publicité de la délibération tend à favoriser la montée en généralité des arguments10 :  un espace public vivace, pluraliste et ancré dans la société contribuera mieux à la qualité épistémique de la décision, voire à tendre vers un processus de justification réunissant les conditions du test hypothétique de publicité. Enfin, et en retour, le produit d’une délibération rationnelle satisfaisant les conditions de ce test hypothétique est censé conduire, pour les traditions libérales et républicaines de la délibération du moins, au développement d’institutions respectant l’égale liberté de tous, et donc leur participation informée à la discussion collective.

Cette continuité apparente permet de comprendre pourquoi publicité et transparence sont souvent associées dans notre esprit. D’une part, l’association du principe de publicité à l’idéal de transparence semble d’autant plus naturelle que de nombreux dispositifs de publicité conduisent, dans les faits, à une forme de transparence modeste mais réelle. Pour ne prendre qu’un exemple, la publicité des actes administratifs ne vise pas à produire une information nouvelle mais à dévoiler très prosaïquement l’existence et le contenu du document concerné, tel qu’il est tel qu’il fut produit. Il en va de même quand on appelle à la création d’un cadastre des mandats politiques, à la publication de l’ordre du jour d’une réunion politique, ou la mise à disposition des archives des cabinets politiques11. Et à un second niveau, l’injonction à « plus de visibilité »  de ces deux principes s’adosse à une foi commune  en un idéal de vérité politique.  En menant à une délibération aussi cristalline et limpide que possible, la délibération doit permettre d’identifier les faits corrects, les arguments jugés plus objectifs, la perception la plus précise possible de la réalité politique. À l’instar du sable tamisant une gemme encore enfermée dans sa gangue, le traitement, la production et la diffusion publique de l’information sont censés contribue à la distillation progressive des informations mise sur la table, ainsi que des positions et des perspectives des différents acteurs.   

Une double confusion

Cette association est toutefois trompeuse car elle repose sur deux confusions successives. La première consiste à considérer que les définitions de la publicité données plus haut représentent seulement des degrés différents de visibilité politique. En réalité, ces définitions recouvrent des compréhensions distinctes de la publicité. Leur continuité pratique est dès lors loin d’être garantie. D’une part, le test hypothétique de publicité ne requiert pas d’assurer la publicité pratique de la délibération : il propose une expérience de pensée. D’autre part, les circonstances d’une délibération publique ne sont rien de mieux qu’une ébauche de ce que à quoi le test hypothétique de publicité mènerait dans le cadre d’une situation idéale de parole12. Carl Schmitt le notait par exemple, il y a un différence de nature entre les effets concrètement produits par la publicité politique et les effets espérés du test hypothétique de publicité. Pour Schmitt, le regard du public et la libre transmission de l’information politique sont une « simple fonction de la concurrence des opinions13 ». Loin de favoriser une montée en généralité de la délibération, la mise à l’examen collective de l’information favoriserait – selon Schmitt son archipelisation. En faisant remonter à la surface nos convictions les plus ancrées, la mise à plat claire et sincère des positions est susceptible de mettre à jour des divergences morales difficilement réductibles, de susciter les conflits plutôt que les atténuer, de rigidifier les divergences politiques14, voire de favoriser l’expression d’arguments qui seraient sinon restés inavouables15. Pour Schmitt, cette dérive est inévitable. Mais il suffit ici de convenir qu’elle est vraisemblable pour comprendre qu’il n’y a ni continuité de fait ni continuité de principe entre la publicité politique comprise en son sens pratique et l’idéal hypothétique de publicité. À l’image du naufragé qui se gorge d’eau de mer afin d’étancher sa soif, la publicité de l’information peut affecter la qualité du débat public alors même qu’elle est censée lanourrir. Cela ne signifie pas que le principe de publicité doit être rejeté, mais que les fonctions qu’on lui assigne souvent  sont liées à une supposition erronée : l’idée que la diffusion et la production d’une information correcte contribue d’elle-même à une meilleure compréhension  de ce qu’est ou devrait être le politique.

Cette première confusion alimente la seconde, qui consiste à penser que le principe de publicité et l’idéal de transparence désignent tous deux, fût-ce à des degrés divers, un même idéal de vérité politique. Or, le principe de publicité et l’idéal de transparence reposent sur des conceptions  différentes de la raison publique, et plus largement de la vérité.

L’idéal de transparence repose sur deux présuppositions, qui peuvent tour à tour s’opposer, coexister et se justifier l’une l’autre. La première est une présupposition de type idéaliste, selon laquelle il est possible et souhaitable de définir les conditions d’une pensée objective. La seconde est une présupposition d’ordre réaliste, selon laquelle il est possible et souhaitable de rendre visible l’essence d’un fait politique. Dans le premier cas, la transparence doit permettre d’accéder aux conditions pures de construction d’un jugement objectif. Dans le second cas, la transparence doit permettre de dévoiler la réalité du phénomène observé. Mais dans les deux cas, l’idéal de transparence doit éclairer ce qui était obscur, apurer ce qui restait trouble. Faire remonter ce qui est.  Le dévoilement de la pensée pure ou de la chose pure requérant idéalement un accès direct du sujet à l’objet, la transparence politique poursuit en principe un idéal d’immédiateté. Elle nécessite dès lors, dans l’idéal, une relation candide et unanime entre les membres de la communauté16, à tel point que, dans une société pluraliste du moins, les termes de « transparence » et « politique »  devraient en réalité constituer des antonymes.

Et de fait, si l’idéal de transparence est dit « politique », c’est en vertu de son objet, non en vertu de sa nature. L’idéal de transparence porte sur un objet qui n’est, lui-même, jamais transparent: l’activité politique. Vouloir faire la transparence sur l’activité politique revient à se pencher sur des échanges humains, que ces échanges portent sur des valeurs et des imaginaires symboliques, ou qu’ils concernent des biens et des ressources susceptibles de transactions. Dans tous les cas, ces échanges passent par des représentations (mots, phrases, slogans, programmes, budgets…) portant par ailleurs des idées et des préférences distinctes. Et ces représentations sont inévitablement des médiations. Une parole porte toujours sur un objet qui diffère de son énonciation – le mot, la chose. Par extension, une personne parle toujours pour autre chose qu’elle-même, ne fût-ce que parce qu’elle intervient comme une personne socialisée. Les objets de l’activité politique ne deviennent politique qu’à partir du moment où ils visibilisés comme tels. Cette visibilisation procède toujours d’une représentation déterminée.

L’idéal de transparence porte sur un objet qui n’est, lui-même, jamais transparent: l’activité politique.

En ce sens, l’objet de la transparence politique se dérobe à lui-même. La transparence doit dépasser l’apparence de la chose pour mieux en atteindre l’idée ou la réalité; or, la réalité de l’activité politique, c’est qu’elle désigne toujours un régime de représentation. Même les conclusions du test hypothétique de publicité ne visent pas à dévoiler un fait pur mais la production conceptuelle d’un argument raisonnable: le public universel auquel le test se réfère ne désigne pas un état de communion collective mais un test argumentatif (dont l’évaluation des résultats peut d’ailleurs donner lieu à des interprétations divergentes ; qui sait au fond ce que pense le public universel?). L’idéal politique de transparence donne donc lieu à un dilemme: confronter son aspiration à un objet – la politique - dont la nature lui est intrinsèquement étrangère ou débarrasser le politique de la politique. En démocratie, la reconnaissance à chacun d’une chance de même nature de faire faire valoir sa prérogative au pouvoir suppose que chaque citoyen puisse développer des conceptions distinctes du bien commun et des stratégies propres pour y tendre: dans ce cadre, comment faire la transparence sur ce qui ne peut pas être transparent, à savoir l’exercice de la conscience individuelle et la construction pluraliste d’une délibération collective ?

C’est sur ce point important que publicité et transparence diffèrent fondamentalement, et l’opposition entre Kelsen et Schmitt sur la définition de la raison politique illustre de nouveau assez bien l’opposition entre ces deux conceptions de la visibilité politique. Pour Carl Schmitt, la poursuite de l’immédiateté politique est déterminante pour atteindre l’unité du politique, qu’il s’agisse de l’unité interne du peuple d’une part, ou de l’unité du peuple au leader d’autre part. Si la démocratie désigne le pouvoir du peuple uni sur lui-même, l’idéal de transparence est donc un élément important de la démocratie : a contrario, Schmitt ne critique pas le parlementarisme libéral et le principe de publicité parce qu’ils rendent l’activité politique trop visible mais au contraire parce qu’ils compromettent la présence transparente du peuple à l’essence du politique17. Pour Hans Kelsen au contraire, la parole politique est un outil de production et d’échange d’information: c’est la raison pour laquelle le principe de publicité est un dispositif politique et juridique nécessaire à la délibération collective. La publicité, à la différence de l’idéal de transparence, désigne une procédure de médiation politique qui se construit à travers un constant processus de surveillance et de contradiction, et où la discussion collective n’est pas un pis-aller mais un levier nécessaire.

Comme je l’évoque plus haut, la publicité politique porte certes sur de nombreux faits parfaitement identifiables, dont la visibilité assure de fait la transparence: publier un acte administratif ou une liste de  mandats revient assez simplement à en montrer l’existence et la teneur. Par conséquent, les logiques que suivent la transparence et la publicité ne sont pas complémentaires mais contraires.

Premièrement, elles diffèrent quant à leur conception de la visibilité politique : la transparence doit donner intégralement accès au politique, tandis que la publicité doit montrer ce qui doit l’être à son propos. La transparence doit idéalement tout montrer : en ce sens, l’expression « Il nous faut plus de transparence » est trompeuse dans les termes. La publicité doit quant à elle donner accès à ce qui est public, la distinction entre ce qui est public et ce qui ne l’est pas faisant bien sûr elle-même l’objet d’un arbitrage normatif et de choix d’agenda.

Deuxièmement, elles diffèrent quant aux dispositifs à mettre en œuvre pour promouvoir la visibilité politique : la transparence poursuit idéalement l’intégration du regard observant dans l’objet observé, tandis que la publicité doit favoriser le jugement informé du regard observant. Et parmi des éléments d’information, la conscience du regard observant qu’il est un regard observant. Dans une logique de transparence, les explications de texte, les exposés pédagogiques ou les éditoriaux ne sont ni nécessaires ni peut-être même souhaitables : ils relèvent du parasitage et peuvent même être perçus comme un obstacle à une appréhension égalitaire de l’activité politique. Dans une logique de publicité, ils sont au contraire une dimension importante de l’espace public.

Troisièmement, elles diffèrent à leur conception de la raison politique. L’idéal de transparence repose sur l’hypothèse qu’une communication immédiate est désirable car le bien commun n’est pas quelque chose qui se construit mais quelque chose qui se dévoile. La subjectivité du regard apparaît à ce titre comme un obstacle. Le principe de publicité repose sur l’hypothèse que la communication est un processus de médiation, dans le sens où la connaissance de l’objet est indissociable de sa construction comme objet de connaissance : une communication immédiate serait en ce sens une contradiction dans les termes. La découverte et la production de l’information sont des outils réflexifs. La publicité politique contribue soit à la construction du bien commun, soit à la construction des dispositifs épistémiques permettant d’en approcher la définition.

À ce titre, et enfin, elles diffèrent quant à leur conception de la légitimité démocratique. L’idéal de transparence permet de formuler un pari formidable : l’égalité des membres de la communauté politique et la poursuite de l’intérêt peut se jouer à travers l’unité immédiate des lieux, des phases et des sujets de l’activité politique. Le principe de publicité est quant à lui un dispositif de favoriser procéduralement l’égalité politique des membres de la communauté politique. Sa justification démocratique s’évalue en fonction de sa capacité à poursuivre cet objectif. Choisir ou écarter des dispositifs de publicité – diffuser ou non une information confidentielle ou personnelle, permettre ou non une délibération à huis-clos, choisir tel ou tel modèle d’économie des médias - s’évalue donc à cette aune également.

• 1. C’est en tout cas sous le terme de « transparence » que la Commission européenne englobe l’ensemble de ses politiques de mise à disposition de l’information politique et administrative. Il en va de même, pour ne prendre que deux exemples, de l’Assemblée nationale française et de l’assemblée où je travaille, le Parlement régional bruxellois.
• 2. Daniel Naurin, « Transparency, Publicity, Accuntability - The Missing Links », Swiss Political Science, n°12/3, pp. 90-98.
• 3. Quant à un exposé analytique plus complet des fonctions et des objets de la transparence politique, voir John Pitseys, Transparence et démocratie. Analyse d’un principe de gouvernement, thèse de doctorat défendue à l’Université catholique de Louvain sous la promotion d’Hervé Pourtois, 2009, pp. 15-19 et pp. 28-37.
• 4. Amy Gutmann, Dennis Thompson, Democracy and Disagreement, Harvard University Press, chapitre III.
• 5. John Rawls, Political Liberalism, Columbia University Press, 1993, pp. 66-67.
• 6. Jeremy Bentham (trad. JJ. Paschoud), « De la publicité », in Tactiques des assemblées législatives, éd. Dumont, 1816, pp. 14-48.
• 7. James Bohmam, Public Deliberation: Pluralism, Complexity and Democracy, MIT Press, 1996, p.25.
• 8. Emmanuel Kant, Traité sur la paix perpétuelle, Paris, Vrin, 1948 (1795), p.76.
• 9. Emmanuel Kant, Ibidem., p.76-77.
• 10. Jon Elster, « L’usage stratégique de l’argumentation », Négociations, 2005/2, pp. 59-82.
• 11. John Pitseys, « Rendre publiques nos arcanes. L’archivage politique », La Revue nouvelle, 2025, n°6, pp.55-63.
• 12. Axel Gosseries, « Publicity », Stanford Encyclopedia of Philosophy, 2005/ 2017.
• 13. Carl Schmitt, Parlementarisme et démocratie, Seuil, 1988 (1923), p. 45.
• 14. Archon Fung, « Recipes for Public Spheres. Eight Institutional Design Choices and Their Consequences », The Journal of Political Philosophy, vol. 11, n°3, 2003, pp. 348-349, cité par Jane Mansbridge, James Bohamn, Simon Chambers, David Estlund, Andreas Follesdal, Archon Fung, Cristina Lafont, Bernard Manin, José Luis Marti, « The Place of Self-Interest and the Role of Power in Deliberative Democracy », Journal of Political Philosophy, 2010, vol.18, n°1, p. 84; Jon Elster, « The market and the Forum: Three varieties of political theory », repris dans Christiano, Thomas, Philosophy and Democracy. An Anthology, Oxford, Oxford University Press, 2003 (1986), pp. pp. 144-145. 
• 15. Gerald Gaus, « Reason, Justification and Consensus: Why Democracy Can’t Have It all », in James Bohman, William Rehg, (ed), Deliberative Democracy: Essays on Reason and Politics, MIT press, 1997, p. 231; Charles Larmore, Patterns of Moral Complexity, Cambridge University Press, 1987, pp. 57-58, in ibid.
• 16. Pour une autre perspective, davantage centrée sur le caractère « dipaphane et dynamique » de la transparence, voir Emmanuel  Alloa,  « Transparency: A Magic Concept of Modernity ». in Alloa, E., Thomä, D. (eds) Transparency, Society and Subjectivity, New York, Palgrave Macmillan, 2018, pp. 21-55.
• 17. John Pitseys, « Publicité et transparence. Le statut de la représentation et de la visibilité politique chez Kelsen et Schmitt », Revue française de science politique, 2016/1, vol.66, pp. 117-135.