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Évaluation et politique du chiffre

La création d’un secrétariat d’État à la prospective et à l’évaluation des politiques publiques – événement mineur sauf pour les initiés – a constitué l’une des surprises du premier gouvernement Sarkozy. Le choix du titulaire – qui entame sa carrière ministérielle avec une étiquette de traître de comédie dont il aura du mal à se débarrasser – limite la portée politique de cette innovation. Interdit de Conseil des ministres, Éric Besson pourra en principe s’appuyer sur le Conseil d’analyse stratégique, à ceci près que Sophie Boissard, la directrice de cet organisme, est également membre du cabinet de François Fillon. Curieuse configuration, qui voit un ministre placé sous la tutelle politique d’un fonctionnaire censé travailler sous ses ordres !

Par-delà ces péripéties, qui font désordre et augurent mal de la cohérence de l’action gouvernementale, Nicolas Sarkozy a voulu afficher une intention dont le sens reste à décrypter. Malgré plusieurs déclarations annonciatrices, il n’était pas attendu sur ce terrain. Depuis bientôt vingt ans, le drapeau de l’évaluation des politiques publiques est en effet porté plutôt à gauche. C’est à la fin des années 1980, sous le gouvernement de Michel Rocard, qu’ont été prises plusieurs initiatives marquant le début de l’institutionnalisation de l’évaluation en France : évaluation du revenu minimum d’insertion par une commission indépendante, création du Conseil scientifique de l’évaluation et du Comité national d’évaluation de la recherche, etc. Vue de gauche, l’évaluation est souvent perçue dans la ligne du rapport Viveret (1989) comme un moyen d’enrichir le débat démocratique, d’associer plus largement les acteurs (et pas seulement les fonctionnaires) à la conception des politiques et de relégitimer la dépense publique.

Mais il est vrai qu’il s’agit d’une vision très française : au plan international, le développement de l’évaluation s’inscrit plutôt dans la philosophie du New public management, au même titre que le démembrement de l’État en agences autonomes, la contractualisation et l’introduction des mécanismes de marché dans le secteur public. En Grande-Bretagne, comme dans d’autres pays fortement marqués par le virage néolibéral des années 1980 (Australie, Nouvelle-Zélande), on est certes revenu des excès de la nouvelle gestion publique : l’obsession de la value for money (slogan emblématique de la conception thatchérienne de la réforme de l’État) a fait place à des approches plus équilibrées, mais le souci d’améliorer la productivité des agents publics pour réduire les impôts reste prédominant. Ailleurs, il est vrai (aux Pays-Bas, en Europe du Nord ou même aux États-Unis), la réalité est plus diverse. On trouve aussi bien des évaluations intégrées au contrôle budgétaire que des évaluations à finalité d’émancipation des minorités et des groupes dominés (empowerment evaluation). Au total, l’évaluation des politiques publiques apparaît aujourd’hui comme un champ de pratiques hétérogènes dont le seul point commun est d’afficher l’ambition généralement irréaliste de mesurer les effets d’une intervention publique sur la société. Pour ses praticiens et ses théoriciens les plus lucides, l’évaluation peut être définie de manière plus large comme une démarche institutionnalisée de transparence, de rationalisation et d’apprentissage collectif susceptible d’être mise au service de projets politiques et sociaux très divers.

Si l’on en juge par son action au ministère de l’Intérieur, l’évaluation à laquelle pense Nicolas Sarkozy relève d’une conception sommaire et positiviste de la gestion par les résultats, éludant tout débat sur les conditions d’objectivation et l’interprétation des chiffres. À son initiative personnelle a été mise en place une politique du chiffre dont les effets pervers ont suscité de nombreux commentaires et réactions critiques. Il ne s’agit pas ici de contester la nécessité d’une évaluation de l’activité des personnels, mais de pointer l’erreur consistant à confondre cette évaluation avec celle des politiques dont ils sont les exécutants et à faire reposer ces évaluations sur un petit nombre d’indicateurs censés refléter à la fois les objectifs du service et ceux de chaque agent. Le caractère manipulable des indicateurs de résultat est un problème archi-connu sur lequel existe une vaste littérature. En l’occurrence, le risque de biais est évident : mettre en avant un indicateur de taux d’élucidation des affaires, c’est pousser les policiers à faire porter leurs efforts sur les petits délits bien plus vite éclaircis que les vols et les crimes. Pour les intéressés, il peut en résulter une perte de sens préjudiciable aux conditions et à la qualité du travail. Le 27 mars dernier, des milliers de policiers ont manifesté à Marseille à l’appel de l’Unsa-police pour dénoncer la « pression du chiffre » imposée par leur administration. Cet aspect du bilan ministériel de Sarkozy met en évidence deux traits inquiétants de sa méthode : la volonté de contrôler personnellement la bonne marche de l’État et une exigence parfois délirante de résultats visibles rapidement, comme si, dans tous les domaines, les problèmes devaient se résoudre au rythme de l’action et de la communication politique.

Le projet de développer la culture du résultat dans l’administration n’est certes pas critiquable en soi ; c’est même une excellente chose, à condition d’en voir toutes les chaussetrappes et de ne pas tomber dans une version caricaturale du management par les indicateurs. Il y va notamment de la capacité du nouveau pouvoir à initier une réforme de l’État bénéficiant du consentement et de l’implication active des fonctionnaires.

Bernard Perret

Bernard Perret est haut fonctionnaire ; il a longtemps travaillé pour l'INSEE, pour ensuite se tourner vers les questions écologiques et de développement durable au sein de différentes instances (dont le Ministère de l'Ecologie, du Développement durable et de l'Energie). Il est l'auteur de nombreux essais sur les politiques publiques, les liens entre économie et société, le développement durable (

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