La paix par le droit

Il aura fallu l’épreuve d’un conflit planétaire d’une gravité sans précédent pour que les principales puissances de 1945 acceptent de bâtir ensemble un système de sécurité multilatéral à leur main, pilier central de la Charte des Nations Unies. Le cadre ainsi créé a perduré et servi de théâtre à leurs relations fluctuantes, qui se trouvent aujourd’hui dans une phase de forte tension. Au fil de huit décennies, les États du monde, en nombre croissant, ont construit autour de ce tronc central un forum vibrant et une riche famille d’institutions qui ont fait progresser les relations internationales de façon spectaculaire. L’Assemblée générale, ses organes et les organisations membres du système des Nations Unies ont fait preuve d’une activité normative intense, créant des modalités d’échanges, de coopération et d’assistance à l’échelle globale, et animant un dialogue continu et pionnier dans de nombreux domaines. L’acquis juridique et institutionnel ainsi accumulé couvre pratiquement tout le champ des activités humaines et sert de cadre à des délibérations, à des actions concertées entre États et à des actions de terrain, avec souvent le concours de partenaires non étatiques.

L’Organisation des Nations Unies (ONU) reste considérée partout à travers le monde comme une instance légitime parce qu’elle est universelle, qu’elle se consacre à la préparation des différentes facettes de l’avenir de la planète et à la préservation des droits et de la dignité de la personne humaine, de la justice et de la paix pour tous. Malgré les tensions d’un monde de plus en plus conflictuel, les Nations Unies et leur système se concentrent avec obstination sur la mise en œuvre de ces valeurs, en dépit des multiples violations dont elles font hélas l’objet.

Un acquis menacé

Il est vrai que depuis la création de l’ONU, le monde s’est profondément transformé sous l’action conjuguée de la décolonisation, des conflits armés, des migrations et de la pression démographique. Fondée par cinquante et un pays en 1945, l’ONU compte aujourd’hui cent quatre-vingt-treize États membres. Et la population mondiale est passée de 2, 5 milliards à près de 8, 5 milliards d’habitants, avec une mobilité géographique accrue, du fait des conflits, d’un développement économique et social encore insuffisant dans de nombreux pays du Sud et de la profonde dégradation de l’environnement et du climat.

Quatre-vingts ans après sa fondation, l’acquis accumulé par l’ONU est menacé comme jamais par la montée de puissances qui contestent de plus en plus ouvertement la Charte et tous les textes qui l’ont suivie, dans toutes les dimensions du droit international, en particulier s’agissant des droits humains. L’organisation est minée par les désaveux de certaines des puissances qui l’avaient conçue et portée, par la crise du multilatéralisme, par la montée des conflits qui échappent à toute tentative de résolution et par les faiblesses propres à tout organisme administratif complexe. La réduction des ressources accordées au système des Nations Unies le plonge dans une crise sévère.

Le « Pacte pour l’avenir », texte ambitieux à portée universelle et multidimensionnelle, adopté par l’Assemblée générale en septembre 2024 et construit autour des objectifs de développement durable et de l’action pour le climat, prend du retard et risque de péricliter. La légitimité et l’autorité de la famille des Nations Unies dans le cadre des dispositions prévues par la Charte s’estompent, alors que se durcit la compétition, voire la confrontation, entre États. Une « bataille des mots et des concepts » est engagée contre des rhétoriques trompeuses et dangereuses, propagées notamment sur les réseaux sociaux, et inspirées par un complotisme obscurantiste et la montée de nationalismes agressifs, hostiles aux constructions juridiques fondées sur le respect de la personne humaine et la coopération internationale. Pour certains, le monde se porterait mieux s’il était partagé entre des zones d’influence définies par les seules plus grandes puissances, avec des citoyens-sujets livrés au bon vouloir de gouvernements autoritaires et d’oligopoles numériques. Ces discours contestent de fait l’acquis humaniste et universaliste que représentent les Nations Unies et promeuvent une « paix par la force » qui ne saurait évidemment pas remplacer « la paix par le droit ». La bataille des discours fait désormais partie intégrante de la rivalité des puissances.

L’instrument principal dont disposent les peuples pour gérer l’interdépendance qui existe entre toutes les dimensions de la vie sur la planète, les Nations Unies, est-il désormais marginalisé, voire menacé de paralysie, alors qu’il est plus indispensable que jamais ? Comment faire avancer la paix et la justice pour tous les peuples, préserver les avancées du droit international, des droits humains, du droit humanitaire, s’ils sont mis de côté par leurs promoteurs initiaux ? Comment préserver le discours du droit et de la solidarité, désormais contestés sans mesure ?

Coalitions ad hoc

Pour que l’ONU puisse passer le cap le plus difficile de son histoire, elle a besoin de la mobilisation de tous ses soutiens et de réformes d’envergure, voire d’une refondation, tout en restant fidèle aux principes posés par la Charte. Dans la période troublée et incertaine que connaît la planète, le système des Nations Unies a besoin d’un noyau dur d’États engagés sur ses acquis fondamentaux et de forces vives déterminées, qui lui permettent de vivre et de progresser dans toutes ses dimensions. Cette mobilisation indispensable exige un engagement tenace et prolongé en faveur du multilatéralisme et de la paix par le droit de la part des petits et moyens États de tous les continents, en particulier des puissances émergées du Sud, et de tous les États qui refusent de renoncer à la coopération multilatérale, comme c’est le cas notamment des membres de l’Union européenne. La Chine, la Russie et d’autres autocraties tentent de tirer parti de l’effacement américain pour promouvoir leur propre conception de l’ordre international, qui ne correspond pas toujours aux valeurs de la Charte, loin de là.

Les sociétés civiles, qui restent profondément attachées aux Nations Unies et à leur système (60 % des Français, par exemple, selon un sondage récent), assurent heureusement un soutien précieux aux configurations nouvelles du multilatéralisme. Chaque facette de l’action du système des Nations Unies est à même de s’appuyer sur des coalitions, évolutives mais solides, pour mener à bien ses tâches, même avec des moyens réduits, permettant au système de traverser au mieux la période difficile qu’il connaît sans renoncer à ses fondements et à ses objectifs.

Telle est bien la pratique qui prévaut au sein des Conférences des Nations Unies consacrées à l’examen et à la mobilisation sur des thèmes universels (éducation, développement social, intelligence artificielle, océan, genre) et des conférences de parties (COP) de suivi sur les trois domaines de l’environnement (climat, biodiversité, désertification) qui jalonnent l’année. Le travail s’y poursuit, sans que l’absence des États-Unis mette en cause la recherche de solutions et de politiques communes. Les chantiers de la gouvernance globale doivent continuer à progresser dans tous les domaines où l’interdépendance entre États est incontournable.

Les délais sont très courts pour éviter les bouleversements dévastateurs, prévisibles et irréversibles, en matière de climat, de préservation des espaces et des espèces, dans les océans comme sur les continents, et pour engager les efforts nécessaires à la maîtrise des transitions en vue de limiter leurs effets. Les dix-sept objectifs du développement durable, à réaliser d’ici à 2030 selon les engagements pris par tous les États, les « contributions nationales déterminées » pour le climat, les objectifs définis au sein du système en matière de santé, d’éducation, de protection des milieux naturels, représentent pour chaque État un tableau de bord essentiel et constituent autant d’ardentes obligations. Leur mise en œuvre nécessite des efforts nationaux et internationaux accrus compte tenu des retards et des impasses qui s’accumulent. Pourtant, l’insuffisance des transferts de ressources qui y sont consacrées revêt un caractère critique dans la période à venir, alors que les contributions des trois plus grandes puissances et des autres grands donateurs, notamment européens, ne cessent de baisser. Enfin, le « Pacte mondial pour le numérique » a ouvert la voie à une participation active de l’ONU dans un domaine désormais directement présent dans la vie des personnes sur tous les continents, avec l’appui inhabituel de la Chine.

La fragmentation et les dérèglements de l’économie mondiale provoqués par la montée des populismes et des nationalismes remettent au premier plan la nécessité de coopérations ad hoc mobilisant les États dans les domaines économiques et financiers, avec la participation de toutes les composantes du système des Nations Unies qui interviennent dans ces domaines. Les synergies existantes entre le système de l’ONU et les instances de concertation interrégionales, comme les réunions du G20, doivent se renforcer sur les enjeux majeurs traités par le système des Nations Unies ou liés directement à la réalisation des objectifs du développement durable. Les Nations Unies apportent une légitimité accrue aux recommandations de ces conférences et réunions, et élaborent sur leur base des normes qui leur confèrent une portée juridique universelle.

Des États engagés et des sociétés civiles actives sont également décisifs pour soutenir les principes qu’affirme la Charte en matière de droit international et de droits humains. Ceux-ci constituent un trésor commun pour l’humanité entière. Pourtant, les violations des normes du droit de la guerre et de l’action humanitaire se généralisent, les populations civiles, en particulier les femmes et les enfants, en sont toujours les premières victimes. Ces violations doivent être dénoncées et sanctionnées sans complaisance, quels qu’en soient les auteurs et les prétextes qu’ils invoquent. La Cour internationale de justice est en première ligne pour rappeler aux États les obligations concrètes que le droit international leur impose. Les obligations qu’ils ont souscrites les engagent, qu’il s’agisse du droit de la guerre et du droit humanitaire ou du respect des conventions internationales sur les droits humains, comme la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, la Convention pour la répression et la prévention du crime de génocide de 1948, les Pactes de 1966 ou les engagements pris en matière de climat, notamment dans l’accord de Paris (2015). La présence, au sein de l’Assemblée générale et du Conseil des droits de l’homme, d’un nombre croissant d’États qui s’en exonèrent, notamment au nom d’un relativisme culturel qui sert de justification à bien des exactions et des violations délibérées des droits humains, doit inciter les États démocratiques, grands et petits, réunis « en coalitions arc-en-ciel », à participer plus activement encore à ces instances. Les Nations Unies sont bien les dépositaires de valeurs universelles et constituent une plateforme irremplaçable pour les faire valoir. Renoncer à défendre les acquis de la coopération internationale pour la protection de ces valeurs, c’est renoncer à protéger les victimes de la torture, les femmes, les enfants, les réfugiés, les migrants. Renoncer, c’est laisser le champ libre aux bourreaux.

Renoncer, c’est laisser le champ libre aux bourreaux.

Les procédures de poursuite et de condamnation individuelle des auteurs des plus grands crimes au sein de tribunaux pénaux internationaux, comme la Cour pénale internationale mise en place en 2002, sont encore peu nombreuses et lentes. La justice pénale internationale a besoin de davantage d’appuis et de soutiens financiers à long terme des États qui y sont parties pour pouvoir répondre pleinement aux espoirs mis en elles.

La paix, son maintien et celui de la sécurité sur tous les continents restent une responsabilité centrale des Nations Unies, du Conseil de sécurité principalement, mais aussi de l’Assemblée générale, qui disposent d’une panoplie complète de moyens d’action pour les préserver. C’est le domaine où les trois plus grandes puissances restent sans doute les plus attachées à l’organisation, qui leur permet de maîtriser les initiatives de leurs partenaires et de se neutraliser les unes les autres. Dans le champ d’action où les trois plus grands leur accordent une marge de manœuvre, les Nations Unies accomplissent une tâche normative et opérationnelle considérable.

L’action du Secrétaire général et de ses représentants spéciaux et les opérations de maintien de la paix constituent des instruments irremplaçables pour le rétablissement de la paix dans les régions déchirées par les crises et les conflits. La légitimité des opérations de maintien de la paix est incontestable, mais leur efficacité est d’autant plus grande, au regard des besoins des populations qu’elles protègent, que les moyens humains et financiers qui leur sont accordés sont cohérents avec les mandats qui leur sont fixés. Les membres du Conseil de sécurité ayant la responsabilité de la paix et de la sécurité internationales, c’est à eux qu’il appartient au premier chef d’y veiller. Pourtant, de moins en moins d’entre eux se portent volontaires pour mettre des contingents à leur disposition, qu’ils soient militaires ou civils, affectés à des missions de sécurisation, de maintien de l’ordre, d’action humanitaire ou de rétablissement de la paix (sous un mandat « robuste » autorisant le recours à la force au titre du chapitre vii de la Charte).

Parlement du monde

L’Assemblée générale fait office de « parlement du monde ». C’est le lieu où se manifestent les attentes et les grands mouvements d’opinion de l’humanité en devenir. Elle peut servir de moteur aux évolutions dont l’ONU a besoin. Les pistes principales de réforme en profondeur de l’organisation sont connues, s’agissant notamment du Conseil de sécurité, du Secrétaire général, des ressources de l’organisation ou des opérations de maintien de la paix, de la coordination au sein du système. De nombreux pays du Nord comme du Sud, émergés ou émergents, dénoncent aujourd’hui l’injustice que constituent selon eux l’existence au sein du Conseil de sécurité de membres permanents, dotés d’un droit de véto, et la faiblesse de la représentation de plusieurs continents.

L’Assemblée générale tente donc, sans succès jusqu’à présent, du fait de l’opposition marquée des trois plus grandes puissances et d’une concurrence rude entre pays candidats, de réformer la Charte dans le sens d’un élargissement du Conseil. Il s’agirait d’y inclure notamment, en tant que membres permanents, de nouvelles puissances de tous les continents, comme l’Inde, le Brésil, le Japon ou l’Allemagne (officiellement candidats) et un ou deux pays africains, dont la candidature serait présentée par l’Union africaine (ce que cette dernière n’a pas été en mesure de faire pour l’instant). La satisfaction de cette revendication, juste au regard de l’évolution du monde depuis quatre-vingts ans, permettrait de faire taire les attaques en illégitimité contre le Conseil et, au-delà, de l’organisation dans son ensemble.

Mais pour qu’elle atteigne pleinement son but, cette réforme devrait être complétée par un mécanisme permettant de limiter le recours au véto par les membres permanents, notamment dans le cas des crises humanitaires les plus graves ou de violations massives des droits humains. C’est l’enjeu de la « responsabilité de protéger » qui a été confiée au Conseil de sécurité par le sommet mondial de 2005, comme de la proposition franco-mexicaine d’encadrement du droit de véto dans les cas d’atrocités de masse, qui visent à stopper, voire à tenter de prévenir, ces drames. Dans tous les cas, un Conseil de sécurité élargi et refondé devra faire ses preuves et démontrer que, en dépit du nombre de ses membres et de sa diversité, il est à même de prendre et de faire respecter les décisions difficiles que les crises multiples au sein d’un monde multipolaire exigent.

Il est par ailleurs essentiel d’assurer à l’ensemble du système des ressources constantes et suffisantes. Il faudrait sans doute réviser le barème et les règles de contribution financière aux divers budgets de l’ONU et envisager de leur accorder des ressources propres. Ainsi l’Organisation pourrait-elle (enfin) disposer de moyens humains, matériels et financiers importants, stables et prévisibles, à la hauteur des ambitions des États membres et des mandats que ces derniers lui confient. Cela permettrait en outre de réduire la dépendance de l’Organisation à l’égard des contributions volontaires des plus grandes puissances, dont l’attribution est souvent liée à des conditions de tous ordres.

Assurer la pérennité dans le temps de l’ensemble des ressources de l’ONU, portées à un niveau compatible avec ses missions, est devenu un enjeu pour la survie même de l’Organisation, alors que les réductions drastiques des contributions des États membres interviennent, en parallèle à la baisse de leurs crédits consacrés à l’aide publique au développement. Il est également vrai que le système doit lutter contre la bureaucratie et le gaspillage et prévenir la recherche de positions dominantes par certains États qui, comme la Chine, s’efforcent de remplir le vide laissé par le repli américain.

Enfin, il faut souligner que les Nations Unies ont créé en leur sein, dès l’origine, des instances chargées de mandats de terrain spécifiques auxquels l’organisation politique ne pouvait pas répondre. C’est ainsi qu’ont vu le jour, entre autres, l’Unicef (enfance), le Haut-Commissariat aux réfugiés, le Programme des Nations Unies pour le développement ou encore le Programme des Nations Unies pour l’environnement et le Programme alimentaire mondial. À ces fonds et programmes opérationnels s’est ajoutée une myriade d’institutions spécialisées, telles que l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’Unesco (éducation, science et culture), la FAO (agriculture et alimentation) et le Bureau international du travail, qui, pour certaines d’entre elles, préexistaient à l’ONU et s’y sont agrégées. La plupart ont créé des structures de réponse aux situations d’urgence. Dotées de leur propre gouvernance, elles restent tenues au respect des normes et priorités de l’ensemble du système des Nations Unies, notamment de la réalisation des objectifs de développement durable. Toutes ces instances font face aux mêmes menaces, politiques et financières, que l’ONU elle-même. Un même engagement résolu des États membres est donc indispensable pour assurer la pérennité de leur action et, dans certains cas, leur survie même.

Le renforcement de l’autorité du Secrétaire général contribuerait également à recrédibiliser le rôle et l’action des Nations Unies. Le débat sur la désignation à venir du ou de la Secrétaire général(e) devra être exemplaire, pour assurer à la personnalité qui sera élue l’autorité et l’indépendance nécessaires vis-à-vis des États membres. Il pourrait être envisagé en ce sens de ne lui accorder qu’un seul mandat, dont la durée actuelle (cinq ans) pourrait être allongée, afin de lui donner le temps d’agir en profondeur et de mener les réformes de structures indispensables. Son action gagnerait aussi à être davantage publique, par exemple par la publication de son programme dès l’ouverture de la campagne, afin de renforcer la confiance des opinions publiques, et elles sont nombreuses, qui croient encore aux Nations Unies.

Enfin, les organisations des sociétés civiles des États membres peuvent elles aussi apporter une réelle contribution aux processus de décision de l’organisation, comme c’est déjà le cas dans la majorité des grandes conférences internationales au sein du système. Il ne s’agit pas de contester le pouvoir de décision finale des États membres, l’ONU étant appelée à rester une organisation intergouvernementale, mais de mieux prendre en compte l’expertise des femmes et des hommes engagés dans leurs pays dans la défense des valeurs de la Charte, et concourant à la réalisation des missions confiées aux Nations Unies. Cette société civile a également un grand rôle à jouer pour contrer les discours négatifs et manipulateurs qui façonnent les opinions, et au premier chef celles de la jeunesse, à travers les médias sociaux et les infléchir dans un sens positif.

Le Conseil des droits de l’homme tente depuis 2006, avec un certain succès, de le faire en accordant un droit de parole aux organisations non gouvernementales – malgré les pressions exercées par les régimes autoritaires pour restreindre leurs droits – lors des « examens périodiques universels » mis en place pour évaluer les performances des États membres de l’ONU en matière de respect des droits humains. Les grandes conférences sur les sujets globaux qui se tiennent tout au long de l’année font également une large place à l’expertise et à l’influence des experts et des acteurs des sociétés civiles comme à celles de lobbyistes de tous ordres.

La même nécessité se fait sentir s’agissant de la prise en compte des revendications des jeunesses du monde, qui seront chargées, demain, de l’avenir de la planète. L’idée d’une « assemblée des générations futures », siégeant aux côtés de l’Assemblée générale et interagissant avec elle, mérite d’être étudiée. La création d’une telle institution poserait cependant des difficultés en pratique, concernant par exemple le mode d’élection de ses membres, le contenu de ses mandats et la valeur juridique de ses délibérations.

D’une manière générale, les défenseurs du multilatéralisme se doivent d’éviter toutes les formes de « deux poids deux mesures », en particulier en matière de droit international, de droits humains, de respect des engagements au service des objectifs de développement durable et de la protection du climat et de l’environnement. Ils ne sauraient s’exonérer des engagements qu’ils ont pris ou en faire une application sélective. Le respect des sanctions, telles qu’adoptées par les organes compétents de l’ONU, sert de marqueur au respect des décisions du Conseil de sécurité, elles doivent être davantage respectées par tous.

Il revient par ailleurs à l’ONU d’apprendre à travailler davantage et plus en profondeur avec les autres structures de coopération multilatérales existantes, même si elles ne sont pas universelles, dès lors que leurs mandats et leurs actions convergent avec ceux des Nations Unies. Alors que le monde se fragmente, les Nations Unies se doivent de travailler plus étroitement, comme elles le font efficacement avec l’Union européenne, avec d’autres organisations internationales dotées de mandats thématiques et souvent rattachées au système des Nations Unies, disposant d’importantes capacités de recherche, d’élaboration de normes et d’action.

C’est le cas, dans le secteur financier, économique et commercial, de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international et de l’Association internationale de développement, ainsi que de l’Organisation mondiale du commerce ou encore de l’Organisation de coopération et de développement économique, qui compte parmi ses membres des économies émergentes puissantes (Mexique, Colombie, Corée du Sud, Turquie…). Les nouvelles organisations créées à l’initiative de la Chine (BRICS, Organisation de coopération de Shanghai) ne sauraient être négligées, malgré la volonté de Pékin d’en faire une arme dans son combat pour imposer l’organisation d’un « Sud global » bien loin de la réalité des concurrences et des rapports de force entre pays du Sud.

Dans le domaine de la paix et de la sécurité, une telle évolution se dessine d’ailleurs depuis de nombreuses années, avec les coopérations, parfois structurelles, entre l’ONU et des organisations régionales comme l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, le Conseil de l’Europe, l’Union africaine, l’Organisation des États américains ou encore l’Association des nations du Sud-Est asiatique et l’Organisation de coopération de Shanghai.

Mais c’est la jeunesse du monde qui constitue le véritable horizon des Nations Unies et d’un multilatéralisme renouvelé. Les défis immédiats à traiter à l’échelle du monde et l’urgence de l’action globale pour préparer les décennies à venir sont immenses. Ces défis et les obstacles qu’ils rencontrent appellent un langage de vérité, une mobilisation des acteurs étatiques et non étatiques en appui aux différentes composantes du système. Les Nations Unies sont un instrument au service des peuples, un patrimoine commun institutionnel et immatériel vivant à la disposition de l’humanité tout entière, solidaire par nécessité.

Le droit international, au cœur du système multilatéral et de ses acquis, continue d’offrir la trame nécessaire à l’organisation du monde à construire. Il revient aux États attachés à ces acquis, aux démocraties, comme à tous les États qui aspirent à ces valeurs, de donner l’exemple et de s’y conformer en s’engageant pleinement avec les Nations Unies et leur système au moment où elles sont dans la tempête.

Ils peuvent susciter une multitude de coalitions dans tous les domaines où la coopération est incontournable pour gérer l’interdépendance planétaire et agir dans l’urgence. Ils sont en mesure de patiemment faire progresser un « agenda positif », centré sur la « sécurité humaine » qui place l’homme et ses besoins globaux au cœur des enjeux multilatéraux, tel qu’il a pris forme au sein du système des Nations Unies. Quatre milliards de jeunes sur cinq continents les attendent et comptent sur eux pour mener ce combat.

Cet article constitue la trame d’une réflexion plus approfondie menée au sein de l’Association française pour les Nations Unies, qui fera l’objet d’une publication à la fin de l’automne 2025 aux éditions Douin.